城市公共艺术政策发展的国际经验与启示_杨超.pdf

北京规划建设 67 RESEARCH 研究引言公共艺术建设是推动物质文明与精神文明双重进程的重要媒介，也是提升城市魅力和品质的有力抓手，预示着城市空间的内涵式提质进入纵深阶段。从我国目前的公共艺术现状来看，普遍存在着数量少、品类单一、尺度不当、缺乏文化内涵与地域特色、艺术水准良莠不齐甚至粗制滥造等诸多问题，亟待解决；其中，公共艺术政策作为顶层设计的战略指引，整体上仍显滞后且实施乏力，严重制约着城市空间的可持续发展。因此，重新审视和解读国际公共艺术政策的先进经验，同时结合我国的经济环境、行政优势和社会结构等国情现实，探索新时代艺术化空间治理的制度创新可能性，使公共艺术充分发挥引领城市高质量发展的核心作用，就极具必要性和现实意义。国内外典型国家及城市的经验借鉴本文选取多个颇具代表性的国家和城市，探究其公共艺术政策的沿革历程与操作机制中的核心要点，从组织架构与部门事权、标准制定与操作流程、实施与奖励机制、资金使用与管理等方面进行总结归纳，以期为强化和深化我国的公共艺术事业提供参考样本（图1）。美国美国被公认为是国际上公共艺术法规体系最完备的国家，其公共艺术法制化的历史悠久，可以追溯到1933年罗斯福新政时期的“公共工程艺术计划”。始于1954年的美国旧城更新运动使政府逐渐意识到文化艺术对于城市发展的积极作用，并将更多的行政资源投入到城市文化建设领域；1959年3月，费城颁布了“公共艺术百分比条例”，成为最早为公共艺术立法的城市，之后在全美普及。据统计，美国各州已施行了超过350个公共艺术计划、法案及地方性的艺术赞助政策，而法国、瑞典、瑞士、丹麦、日本等国家也纷纷效法艺术百分比法令其核心内容是在规定了公共艺术的目标（大致可归纳为改善城市环境，拉动地方经济、营建和谐社区三类）及其形式范围（包括雕塑、纪念碑、浅浮雕、马赛克壁画、彩色玻璃、壁画和喷泉等）的基础上，要求建筑或公共空间项目工程预算的1%必须用于公共艺术品及设施的创作与建设且专款专用，并着重强调用于公共艺术资金支持的项目必须由艺术委员会提供书面批准后再设置于合适的位置和功能中。该条例还明确了公共艺术管理机构和审议机构的权力与义务、预算机构的预算办法和支出程序、资金的组成方式（如政府拨款、民间捐助等）和管理细则。至20世纪后期，美国的艺术百分比法规体系基本确立。行政架构方面，美国建立起“联邦-州-城市”三级体系。由于美国的联邦和州有其各自的法律体系，因而公共艺术立法既有联邦政府统一制定的、也有各州及地方政府结合自身情况独立制定的，彼此之间呈现出依赖与牵制的关系。联邦层面以专项管理和引导为主、管制为辅，出台的法规包括联邦建筑百分比条例联邦交通设施艺术百分比计划和国家公园公共艺术管理办法等。其中，文化事务和特别活动部（Department of Cultural Affairs and Special Events）负责制定公共艺术计划的运作程序，为每一个百分比艺术计划委托或购买所有的艺术品。联邦总务管理局（General Services Administration）与国家艺术基金会（National Endowment for the Arts）则侧重于具体项目的推动。前者多为以联邦政府资金为主要来源的公共建筑美化，其仅在“建筑中艺术计划”中就赞助了250余件作品，亚历山大考尔德（Alexander Calder）最著名的“火烈鸟”亦在其列；后者更倾向于资助本土艺术家的公共艺术创作，城市公共艺术政策发展的国际经验与启示杨超（通讯作者）徐晓萌 图1 有代表性的国际公共艺术政策样本68 北京规划建设研究 RESEARCH 其于1967年设立的“公共空间艺术计划”标志着在城市重建与扩张的背景下，美国政府对于公共艺术的全力支持1。州和城市是公共艺术立法与实施的主体，且自治化程度较高。州层面具体规定了艺术百分比的上限、地方公共艺术的机构设置及其责权，并要求编制中长期规划、建立艺术家资源库，以提高公共艺术决策的科学性。城市层面更进一步明确了城市公共艺术委员会是公共艺术项目的建设与管理主体，规划委员会协助公共艺术委员会对公共艺术项目提出规划及政策指导意见。资金使用与管理方面，联邦、州和城市皆以政府的专项拨款为主。联邦通过设立基金项目引导和调控地方的公共艺术工作，各州通过立法确定如何分配国家艺术基金；州艺术委员会控制资金的使用比例，同时也包含一些州政府直接资助的艺术项目。如国家艺术基金会自1967年成立之初，就未曾中断对公共艺术的支持（每年约有40%的预算），但国家艺术基金会对各州的艺术拨款有着极为严格的程序，要求州政府成立州艺术事务管理局（State Arts Agencies）或区域性机构对接文化资助经费并配合基金会的运作，自行制定州内的文化政策、审批文化艺术方面的拨款项目、建立文化艺术资金管理程序及监督资金的使用情况2。即便如此，从国家艺术基金会的年度资金比例中仍可发现，其经济收入的主要来源是公共艺术相关策展、咨询的服务收入，其次是企业或民间基金会的捐赠，而联邦和州政府拨款所占的比例很少3。因此，各州仍会积极寻求更多资金支持的民间渠道，鼓励个人、企业等私有资本提供资助或直接投入公共艺术空间的建设。那么，如何调动这些社会资本参与其中“激励性区划法”便是解决这一难题的有效举措。“激励性区划法”是经由容积率奖励机制议定利益交换条件，以鼓励地产商在私有公共空间中增添公共艺术（如每建造1平方英尺的建筑面积用于公共艺术，将奖励2.5到10平方英尺的建筑总面积3）或对捐赠人和赞助者予以税收优惠。1961年的纽约区划法修订案中，公共艺术作为重要的公共设施，被纳入容积率奖励4的范畴；而1975年再次修订区划法时，纽约市议会在拓展POPS（Privately Owned Public Spaces）类型的同时，也在开发商必须提供的服务设施清单中加入公共艺术，并对公共艺术在公共空间中的设置条件提出了更细致的设计标准与要求。此后经过几十年的发展，美国的公共艺术政策与规划逐步形成了以区划法为核心的成熟体系；同时又引入了自由量裁权，进一步确立了公共艺术的评审机制。到21世纪初，激励性区划法已成为推进美国公共艺术事业的主要制度，与艺术百分比条例共同建立起一种政府与企业的长效合作模式，基本保障了美国公共艺术系统的良性运作。但不难发现，社会维度的缺失使之不可避免地暴露出相当的局限和弊端，造成艺术精英与大众审美之间的错位冲突，即空降的艺术品水土不服、难以融入社区文化而产生认同隔阂，故屡次遭到当地居民的强烈抵制、甚至引发公众和媒体的集体批判。这种景况促使当局加深了对于公共参与机制的反思而不断修正和完善。1974年，各地方的公共艺术政策和国家艺术基金会的赞助项目明确将“在地性”作为作品评判的标准之一1，以彰显公共艺术的“公共性”本义；自1990年起，从联邦总务管理局到各州及城市，邀请社区代表参与艺术家和作品的评选程序、鼓励社区自主提出环境艺术计划、开放透明和多渠道的公众评议体系，将选择艺术的权利交予本地公民，关注其文化诉求和审美趣味等在地因素、并享有充分的知情权和参与权，已渐成常态。如联邦总务管理局修改了建筑中艺术项目指南，规定公共艺术项目所在地的居民必须参与评选符合本社区特点的艺术作品；又如旧金山市建立了完整的公共艺术计划与项目信息发布系统及咨询热线1。由此，美国的公共艺术政策从早期以美化环境为出发点的政府行为逐渐转变为由政府引导、企业和公众主动参与并建立认同的社会治理过程，其间培养出一种基于“政府-企业-公众”多元主体对话与合作之上的柔性的新型伙伴关系。具体到城市，以芝加哥为例，1978年芝加哥市议会通过了艺术百分比条例，进而又陆续颁布了芝加哥公共艺术项目政策声明芝加哥市政法典芝加哥公共艺术计划和芝加哥公共艺术指南，并网上公示了2004至2017年的艺术基金的财务报表。其中，芝加哥市政法典（2019年9月修订版）中规定新建或翻新的公共建筑，政府从公共艺术项目基金中拨款原始预算的1.33%用以委托或购买艺术品，置于该建筑物或项目内以及附近的公共区域；对于艺术品维护费及公共艺术计划的一般管理费，从公共艺术项目基金5中拨款，其比例不超过该艺术品价格的20%。芝加哥公共艺术计划则制定了建立清晰透明的政府程序、拓展资源以支持整个城市的公共艺术创作、推进艺术家与社区公益事业的合作项目、加强城市的馆藏管理系统、重建芝加哥公共艺术认知和参与等八项目标，对公共艺术管理的主要环节提出了详细要求，并将2017年定为“公共艺术年”。芝加哥公共艺术指南是为庆祝该市公共艺术计划施行35年的成绩而编写，并免费发放给市民和游客，里面简要介绍了芝加哥可体验的、丰富的公共艺术项目及其位置。此外，芝加哥成立了文化事务和特别活动部，负责制定公共艺术项目运作的政策程序（包括制定公共艺术项目甄选指南并为合格项目设置程序、制定艺术家准入程序并明确所选艺术家的责权利、制定与市议员和社区组织的协商程序、确定资金使用程序并每年向相关委员会报告支出情况等工作）、为所有百分比艺术计划中的项目委托或购买艺术品、管理所有的公共艺术项目（包括每季度审查拟建项目以确保芝加哥的本土艺术家将获得委托或购买项目数量至少50的占比、征集和审查关于雕塑修复与保护项目的评论和建议并最终选出将获得公共艺术计划资助的项目、征集和组织审查由市议员和社区组织对拟创作艺术品的意见等工作）及向全世界推销该市的文化资产等公共事务，在激励机制、公众参与和实施环节中进行了不少创新性探索。北京规划建设 69 RESEARCH 研究澳大利亚澳大利亚公共艺术政策体系的建立很大程度上受到了国际艺术环境的影响二战后一批欧洲艺术家移居澳大利亚，大量抽象的现代主义雕塑开始出现在城市中，极大地激发了公众参与文化和公共领域的积极性与自主性并自1973年出台公共艺术计划；此后，各大城市为了避免城市艺术景观陷入盲目而千篇一律的同质化状态中，纷纷出台并反复修订其公共艺术政策及规划，同时在此过程中不断扩展公共艺术的范畴且与城市独特的发展愿景密切捆绑，收效颇丰。行政管理方面，澳大利亚因袭美国的“联邦-州-城市”三级法规体系。联邦层面，政府设立传播与艺术部（Department of Communications and the Arts），提供各种量身定制的艺术计划和资源，支持艺术家、艺术市场和受众的成长；州政府，如新南威尔士州艺术和文化咨询委员会（Arts&Culture Advisory Committee）则更多地提供艺术与文化政策框架和资金支持；地方政府是公共艺术计划的实施主体，经由城市项目组（City Projects Unit）和设计咨询小组负责公共艺术政策的具体细则、城市公共艺术战略、公共艺术准入机制及私人公共艺术开发规则的制定。至2010年，澳大利亚基本完成了从国家资助艺术活动向地方各级政府的赋权转型。政策特点方面，首先，鼓励公共艺术形式的多样化，并引导其从“严肃”的殿堂艺术向流行的大众文化形式转变；其次，越来越提倡艺术作品与社区相结合，强调社会民众的广泛参与、对原住民文化的维系（如“智者旅程计划”）、对多元移民文化的融合（如“唐人街公共艺术项目”与“华埠公共领域计划”）、对历史文化遗产的保护（如“巷道艺术资助项目”）和对城市文化空间的营造（如“目的地营造”战略）；再次，政府编制了一系列公共艺术总体规划，包括发展目标、策略框架、空间布局、行动时序、表现内容等方面，旨在为文创产业提供良好的生长环境而非完全直接资助，从而逐步将单维地执行文化政策转向促进文化产业发展的多维领域。以悉尼市为例，政府先后颁布了私人公共艺术开发暂行准则（2009年）公共艺术收购与退出指南（2010年）城市艺术：公共艺术战略（2011年）和公共艺术政策（2016年）等地方政策，并将编制公共艺术总体规划纳入到可持续悉尼2030的十大策略及行动条目中，目的是持续加强公共艺术介入城市经营的力度和全社会的文化伙伴关系。其中，公共艺术政策就公共艺术的概念界定、目的、适用范围、指导原则和标准、预期评估、审查周期等议题给予了明确的要求，并设置悉尼设计咨询