城市更新背景下住宅容积率的...气候分区中的36座城市为例_吴夏安.pdf

北京规划建设 119 RESEARCH 研究引言我国于20世纪80年代首次引入了容积率的概念，并于1990年颁布的城市居住区规划设计规范中正式纳入了容积率这一指标1。自此，容积率在我国快速大规模城市化进程中发挥了巨大作用，成为了城市规划和建筑设计中的核心控制要素。当前，我国城市建设正逐步由增量发展向存量更新模式转变，这一过程对未来我国容积率管控的弹性和颗粒度都提出了更高要求。在容积率管控方面给予适当弹性，既能有效推动城市更新项目的开展，也有助于提升城市空间品质，促进社会公平2。基于此，本文试图以住宅的容积率管控为代表，对各地市地方性城市规划管理规范进行梳理和分析，探究我国当前容积率管控的弹性水平及未来的发展方向。研究样本选取及数据来源我国幅员辽阔，受各地自然地理气候条件差异的影响，在国家规范层面，我国采用建筑气候区划制度对城市规划及建筑设计进行分类管控。为增强城市样本之间的相似性，本研究将样本的选取范围限定于建筑气候分区内的城市。根据各省级行政单位包含在建筑气候分区内范围大小的不同，分别在它们中随机选取了一定数量制定了地方性城市规划管理相关规范的城市1。最终本研究总计选取了14个省级行政单位中的36个城市作为研究样本2。各地容积率管控中的弹性状况容积率缺乏值域化管控针对土地开发管控，国内已有许多学者提出合理的容积率应该是一个范围，即具备“值域化”的特征。黄明华等曾将容积率值域化定义为：以公共利益为核心，由地块的最高极限容积率和最低极限容积率围合的一个闭合区间值，任何高于或低于这一区间范围的容积率都将损害公众利益3。值域化的容积率能够有效增加规划的弹性。而本次研究结果显示（表1），36个城市中仅有9个城市在规范中明确规定了住宅开发的容积率最小值，其中仅有7个城市的住宅容积率具备值域化的特点，两者分别只占到样本总数的25%和19%。可见，规范层面各地仍多在采取简单粗放的容积率上限值单边管控模式，这不仅不利于保证城市土地的利用效率，也易于导致容积率指标的频繁调整，影响控规的法律地位。进一步考察当前各城市提出的容积率范围。邹德慈、城市更新背景下住宅容积率的弹性管控以建筑气候分区中的36座城市为例吴夏安 言语（通讯作者）表1 各地住宅容积率值域化管控情况4序号省份城市容积率值域化住宅容积率最小值住宅容积率最大值序号 省份城市容积率值域化住宅容积率最小值住宅容积率最大值1上海上海/2.520湖南长沙/3.02安徽合肥/2.821常德/3.53马鞍山/2.222益阳/3.54铜陵/3.023怀化/5.05安庆1.02.524湘西/4.06浙江杭州/3.525河南驻马店1.02.67宁波1.02.526南阳1.03.18嘉兴1.04.027漯河/2.59绍兴/3.528重庆重庆/2.510湖北武汉/2.529广西桂林/3.011宜昌/1.03.030广东韶关/1.03.012十堰/2.831甘肃陇南/3.513襄阳/2.832陕西安康/3.514荆门/3.033贵州铜仁/2.515四川成都/2.034遵义/2.516内江1.03.135福建宁德/3.617泸州/1.03.136三明/3.018绵阳/3.219广元/4.5120 北京规划建设研究 RESEARCH 颜文涛等学者曾指出，容积率的上限值应立足于保障生态环境和社会环境质量的要求，下限值则应主要取决于开发商所能承受的最高楼面地价5,6；黄汝钦等则认为在容积率值域区间的构建过程中，应对用地的开发类型、土地承载力、开发规模、建设年代和开发时序等多要素都进行综合的分析7。由此观之，当前各地对于容积率的管控仍存在明显的不足。首先，在容积率的上限值方面，各地市在指标的制定过程中过多受到了经济发展压力的影响，以致会降低对于保障生态及社会环境的要求。斯皮尔曼相关性分析结果显示，各地市管控的容积率最大值与城市生产总值间呈现出了显著的负相关（相关系数为-0.415）3，即一个地方的经济发展水平越低，就会越倾向于放宽对于容积率上限值的管控标准。其次，在容积率的下限值方面，各城市指标的制定主要是出于控制城市空间形态的要求，而对于土地开发中经济维度的考量明显不足，这直接导致了当前该指标对于实际的地产开发来说普遍缺乏现实的指导意义。最后，当前部分地市制定的值域化容积率也比较粗糙，主要采取的是基于大尺度城市区位和住宅类型进行“一刀切式”的容积率区间值管理，无法在微观尺度上根据不同地块的特殊性提出差异化的容积率范围。因此，当前各地的值域化容积率实际上难以回应土地开发市场对于容积率弹性的需求，多数时候成为了容积率单边管控的另一种形式。容积率奖励条款不成熟容积率奖励指的是土地开发管理部门为鼓励开发商在土地开发过程中兼顾公共利益，在开发商提供一定的公共空间或公益性设施的前提下，对开发商的准许开发面积予以一定的奖励8。尽管早在2003年上海市便率先将容积率奖励政策引入我国9，但由各地的实践看，其在我国的发展依旧还不成熟（表2）。城市容积率奖励制度普遍欠缺本次研究中仅有11座城市具有相关的容积率奖励条款，其中只有8座城市明确提出了具体的容积率奖励标准，两者分别仅占到样本总数的31%和22%。这体现出我国大部分城市目前仍缺乏对于容积率奖励的制度设计，未能认识到容积率奖励制度对于公共利益能起到的促进作用。容积率奖励对象缺乏类型划分我国目前的容积率奖励对象仍旧缺乏种类丰富的类型划分，容积率奖励政策难以对类型多样的公共要素建设都起到充分的激励作用。陈亚斌曾将容积率奖励对象界定为室外开放空间、建筑内部公共空间和立体绿化营造的公共空间三类10。据此标准，我国目前的容积率奖励对象仍主要为室外开放空间，而对于欧美、日本容积率奖励实践中囊括的种类丰富的建筑内部公共空间和立体绿化公共空间则较少涉及。此外，对于实施奖励的室外公共开放空间类型，也主要以较大尺度、形状规整的广场及绿地等传统的空间形式为主，未能涵盖骑廊等小尺度、形式多变的室外开放空间。开放空间缺乏量化细节在提出了容积率奖励条款的11座城市中，仅有5座城市针对公共开放空间提出了具体的设计和运营要求。对这些标准进行进一步的考察，它们在细致度上也还存在一定的不足。在设计方面，这些城市主要对公共开放空间的面积、尺寸、高差、开放时间、标志、管理部门等方面内容做出了要求，但若相比于纽约市区划条例，其中仍欠缺对于空间的可视性、空间形状、步行路程、铺装材质、休息设施密度等内容的量化细节标准。在运营方面，这些城市也缺乏对于开放空间运营标准的详细规定，如日常维护、户外餐饮管理等方面的内容9，而对于开放空间的开放时间，也仅简单地提出了常年开放的要求，而未能对出于安全等原因于夜晚等时段关闭开放空间的可能进行讨论。量化细节的缺失容易导致开放空间自身设计品质的低下，使开放空间单纯成为获取容积率奖励的工具。另一方面，也易致使开放空间设计片面为项目内部利益服务，如单纯成为商业项目形象塑造的名片11，而缺乏对于城市活力和公共利益的积极作用。容积率奖励计算细则简单化由于量化细节的缺失，各地的容积率奖励计算细则也大多呈现出简单化的特点，奖励标准大都仅主要取决于地块原始容积率和开放空间面积两个简单要素。仅有上海在容积率奖励计算细则中对公共要素形式和位置、项目区位、产权所属等多要素进行了综合的考量。计算细则的简单化一方面为开发商轻易获取容积率奖励留下了方便之门，使其难以对高品质的空间设计起到有效的激励，另一方面也难以使不同类型的开放空间所得到的容积率奖励幅度都达到公平合理的标准。容积率转移条款缺失容积率转移即指原土地权利人将受到规划控制而不能实现的开发权限，有偿转让给其他允许建设的地块，以提高土地开发管制中的公平性及可行性8。在此方面，我国各地仍处于探索初期，相关制度还处于普遍的缺失状态。受限于容积率转移过程中业主间和城区间利益平衡的复杂性，研究样本中目前仅有上海、成都、重庆、泸州4座城市在近几年的规范中针对容积率的平衡转移进行了简要的论述，但仍未对其在操作层面上进行深入细致的规定（表3）。缺乏容积率调整细则城市更新项目因其成本高、难度大、周期长，时常需要对地块的容积率进行调整才能吸引社会资本的参与，及保证项目的顺利进行。样本研究显示，36座城市中目前仅有上海和成都两座城市出台了较为具体的城市更新管理规范，对不同情境下城市更新类项目的建筑容量调整模式做出了详细规定。除此之外，国内大部分城市目前仅针对城市更新类项目建筑容量的调整进行了原则性的规定。如襄阳市城市规划管理技术规定中提出，“城中村改造、旧城改造、棚户区改造用地、城市重要节点处，在满足有关技术规范的条件下，各项指标可根据具体情况按程序确定”。但在实施细则层面，各地大多并未做出明确的规定，而普遍采取了“专家审核”“专题论证”等管理模式。北京规划建设 121 RESEARCH 研究表2 各地容积率奖励条款梳理表序号城市容积率奖励的规定开放空间定义开放空间设计及运营要求奖励标准合计奖励建筑面积上限规范名称1上海增加各地块建筑面积必须以增加公共服务设施或公共开放空间为前提，鼓励增加地面公共开放空间。注：当提供的公共要素处于外环线外或地下时，建筑面积增加倍数需按要求进行折减。/提供公共开放空间（设其用地面积为x）能划示独立用地，且产权移交政府最多可额外增加2.0 x的建筑面积当提供的公共要素面积超出相关标准规范要求的，增加的建筑面积按规定系数予以折减，折减系数最小为0上海市城市更新规划土地实施细则能划示独立用地，空间可对外开放，但产权不能移交政府最多可额外增加1.0 x的建筑面积不能划示独立用地，空间可24小时对外开放，但产权不能移交政府最多可额外增加0.8x的建筑面积提供公共服务设施（设其建筑面积为y）房产权能移交政府最多可额外增加1.0y的建筑面积房产权不能移交政府最多可额外增加0.5y的建筑面积2武汉城市更新建设活动中，依据规划新增公共开放空间和公共服务设施的，可以给予建筑面积奖励。/关于进一步加强武汉市居住用地建设强度管理的通知（征求意见稿）3常德鼓励在项目用地内建设向社会公众开放的广场、绿地、停车场等公共空间。/常德市规划管理技术规定4重庆对增加公共服务功能的城市更新项目，有条件的可给予建筑面积支持。/原计容建筑面积的15%重庆市城市更新管理办法5十堰建设单位在其征地范围内为城市各类公共绿地、广场提供开敞式临高等级道路用地的，可给予建筑面积奖励。指在建筑基地内为社会公众提供的广场、绿地、通道、停车场（库），实际使用面积不小于150平方米的公共使用的室内外空间。/FAR2每提供1平方米开放空间允许增加建筑面积1.2平方米最高增加奖励容积率不超过1.0，且不超过规定容积率上限十堰市城市规划管理技术规定2FAR3允许增加建筑面积1.5平方米3FAR允许增加建筑面积2平方米6成都鼓励新增公共服务配套设施，鼓励新增公共空间用地，鼓励建筑空间的公共性及开放性。/在满足原有控规要求的基础上，为城市额外提供公共服务配套设施、公共绿地、广场、市政道路用地的地块，可确保原有经营性建设规模不减少。/关于进一步加强容积率管理促进“中优”区域城市有机更新的规划支持措施（征求意见稿）7怀化建筑基地在满足规划设计条件基础上增加开放空间的,可按规定增加建筑面积。指在建筑基地内，为社会公众提供的广场、绿地、通道、停车场(库)等公共使用的室内外空间(包括平地、下沉式广场和屋顶平台)。沿城市道路、广场留设；任一方向的净宽度在6米以上，实际使用面积不小于150平方米；向公众开放绿地、广场的，应设置座椅等休息设施；设置相应的标志，并交有关部门管理或经批准由建设单位代行管理；常年开放，且不改变使用性质。FAR2每提供1平方米开放空间允许增加建筑面积2.0平方米核定建筑面积的10%怀化市城市规划管理技术规定（试行)2FAR4允许增加建筑面积3.0平方米4FAR6允许增加建筑面积3.5平方米6FAR允许增加建筑面积4.0平方米122 北京规划建设研究 RESEARCH 序号城市容积率奖励的规定开放空间定义开放空间设计及运营要求奖励标准合计奖励建筑面积上限规范名称8广元项目在满足规划设计条件基础上为