城市设计在街区控规层面的作用机制解析_杨偲.pdf

北京规划建设 79 RESEARCH 研究引言党的十九届五中全会审议通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议明确指出，我国已转向高质量发展阶段，到二三五年基本实现人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展的社会主义现代化远景目标。国土空间规划体系以人民为中心为导向，对城市管控、风貌塑造提出了更高要求1，北京市应运建立面向长远发展的空间重构型规划调控框架与技术标准体系2，提倡高品质发展。控规作为其目标与战略落实的底层抓手，因借法定规划性质，从颁布实施起即带有较强的控制性，在规划顶层要求与规划落地实施中发挥着不可或缺的管控与引导作用。然而，仅仅依靠诸如容积率、建筑高度此类强条，项目在实施落地过程中往往受到资本的裹挟，形成生态景观与建筑空间协调性不足、公共空间连贯性不够、乃至千城一面的负面情景，阻碍空间景观质量乃至人民生活质量的提高。城市设计作为控规中以引导性质为主的、较为特殊的管理手段，通过对城市景观及风貌的精细化呈现3，融入控规引导要求当中，配合控制要求，对空间格局、建筑设计、景观绿化、公共空间等要素的建设提出切实要求，助力实现提高人民美好生活的规划目标，是控规规划成果纠偏的有力手段。由于涉及要素较多，城市设计与实施落地相衔接的管控程序是一项庞杂而繁复的巨型工程。在相对微观、也更为接近实施落地的街区管控层级，更应抓大放小，刚弹结合，保障项目实施与规划愿景的切合。北京海淀区西北旺镇HD00-0403街区控制性详细规划（街区层面）（2020年-2035年）作为北京市第一批控规试点，是北京市分区规划批复后全市首个获得批复的街区控规。其编制过程响应“以审促编”要求，对控规中的城市设计相关内容进行了充分实践，经历了北京市城市设计管理办法（试行）（以下简称“管理办法”）的编制及调试历程，是其实践探索及调整修改历程的见证者和经历者，部分编制成果亦被纳入北京市城市设计管理办法（试行）之中，为街区控规中的城市设计提供了大量实践经验，专业设计思路和理念得到了充分认可，获得了2021年度北京市优秀城乡规划奖项，具有较大的借鉴和参考意义。政策背景与发展方向国土空间规划背景下控规中的城市设计相较于原规划体系，国土空间规划体系内容更加综合及复杂，在保障民生需求的基础上，囊括了建设与非建设用地规划，糅合了多种规划类型及多元规划要素。规划体系强调多规合一，也更强调规划的可实施性。如何以人为本对规划要求进行落实成为管控的关键内容。2019年5月出版的中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，并构建了“五级三类”的国土空间规划体系。“三类”中的详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。控规作为国土空间规划保留的法定规划类型，作为土地出让的前置条件对土地开发和出让进行约束，承载着重要的控制内容，是国土空间规划落地的关键一环。控规必须作为土地出让条。因借国土空间规划对空间质量的更高要求，近年来控规由纯粹的用途管制，逐步转向开发控制与城市治理相结合。按照城市发展的整体要求，需要对城市空间进行更加精准、低颗粒度的控制与引导，最大程度拉近规划愿景与实施落地的距离。控规中的城市设计作为城市空间愿景的具象化体现和方向引导抓手，所处地位也因借国土空间规划体系的构建而得到了提升。城市设计在规划系统中地位比较独特，它既相对独立，又能够融入各个层面的规划当中，使用方法和设计方法较为多元和灵活，在各个层级、各个维度的规划类型中都能够有所延伸。相较于宏观规划层面所注重的整体空间格局呈现，街区层面控规中的城市设计更偏重于实际建设需求。在传统控规功能的基础上，详细调研，结合政府、企业、人民的实际需求，运用设计手段，在整体层面对空间进行更为直观、详尽的把控，提供人文环境美感需求，保障项目落地的质量把控，是相当有力的规划助力。北京控规编制体系中的城市设计北京于2020年4月印发了中共北京市委北京市人民政府城市设计在街区控规层面的作用机制解析杨偲 赵楠 王煦立80 北京规划建设研究 RESEARCH 关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见，这一国土空间规划总体框架将北京国土空间规划体系确定为“三级三类四体系”，由总体规划进行统领，层层逐步传导，切实保障城市规划项目的实施及落地。控规在国土空间规划一张图的基础上，具有直接指导国土空间近期规划、年度实施计划及规划综合实施方案的重要作用，是项目落地实施过程中的关键引导者和监督者。该体系增加了分区规划、街区指引等规划层级，作为控规的上位规划条件，对控规的限制条件更加严格，对规划质量的控制要求也更高，城市设计的重要性也随之得到强调（图1）。北京创新性地提出“控导结合”的三级控规体系，即街区指引、街区控规及综合实施方案，层级架构更加清晰详细、分工更加明确。街区控规作为中间层次，更加具有弹性及灵活性，适应性更强，最大程度避免因实施不确定性而反复调整法定规划的繁杂情况。在该体系下，街区指引规划将分区规划规定的总建设量指标进行细分，对街区控规指标进行了大致的框定。以此为前提条件，街区控规常规刚性指标中，建设量的划分受到一定程度的限制，需要在细分街区指引硬性指标的基础上，将整体空间形态及风貌效果进行描绘，并在制定相应规则，保障综合实施方案落实效果，起到承上启下的关键控制作用。在建设量锚定的情况下，城市设计所体现的不同空间呈现形式所给予的城市空间具体发展意向，就显得尤为重要。2021年7月，北京市规划和自然资源委员会及北京市城市规划设计研究院发布了北京国土空间规划城市设计编制技术要点，体现了对城市设计的重视，并使其具备了具体可操作的科学性、实用性及规范性。街区控规所要求的具有法定规范作用的“一控两导”三张图当中，也包含了以城市设计为主体内容的规划设计导则。西北旺镇0403街区控规中城市设计的作用机制探索与实践作用目的：满足规划诉求，实现高质量发展的规划定位西北旺镇HD00-0403街区（以下简称“0403街区”）位于海淀区西北旺镇东北部，总用地面积约120.1公顷，是海淀北部新区的重要组成部分。其所在位置向南毗邻永丰产业基地，且周边聚集了航天城、生命科学园、翠湖科技园等重要产业园区。鉴于历史原因，周边区域大多以产业功能为主，配套服务与居住功能亟待补充。为满足职住平衡，街区控规以居住、公共服务及混合功能为主导功能，对周边产业园区的配套居住及公共服务设施等进行了有益补充。其功能定位为海淀北部地区高品质人居环境示范区、产居融合共享休闲活力客厅，营造宜居宜业的优美社区，对空间格局及风貌体现具有较高要求。该街区具有急迫性、复杂性、细致性等规划诉求。第一，急迫性指亟待实施。为满足周边职住平衡需求，该街区内部分地块已纳入海淀区当年重点供地项目，需要街区控规作为前置条件，尽快完成指导项目实施。第二，复杂性指该街区涉及到的生态环境及公共服务等公共要素较为复杂，包括水岸、环境、住宅及各类灵活合建的公共服务设施，对风貌管控及统筹要求较高。城市风貌要达到蓝绿交织、产居融合、高度协调、滨水活跃等规划目标，需将美学融入城市规划内容当中，使控规具有更为直观的感受度，“有血有肉”且“可见可摸”。第三，细致性指街区层面规划地块面积较小，所牵扯的利益方却较多，需要更加细致的地块内部层面城市设计引导内容，这也是传统控规按地块范围控制建设指标所不能达到的目标范围。作用途径：控规总体意志的具象化体现承接落实空间结构、整体格局等架构性要求控规中的空间结构要求往往以轴带、分区为体现，落于地块内部较为抽象。城市设计在此基础上进行具象化表现，有效整合景观环境、公共设施等各类资源的空间配置，起到缓冲和可视化引导、配置资源、提升资源价值的作用，达到发展目标及空间结构的要求，切实把控其可实施程度（图2、图3）。以0403街区为例，其空间结构为“景城交融、南北衔接、产居融合”，在传统地块层级控规要求中，体现较为模糊，城市设计则使其更具可操作性。空间结构一，即景城交融，指规划街区内部景观脉络应衔接南沙河郊野公园带及周边蓝绿空间。然而，仅仅依靠传统地块层级控制指标，只能保证地块为绿地性质，无法保障绿带中步行景观系统的连续性，会出现单纯的景观绿化带活力不足等问题。城市设计通过对景观系统及各类活动设施的引导，衡量活动设施体量、空间效果，提出引导要求，利用借景、透景等设计手段，达到景色平淡、舒朗自然，与大自然融为一体的友好环境，从而实现生态优先、人民乐游的规划目标。空间结构二，即南北衔接，指南北串联产业与居住功图1 北京规划体系及控规三级体系示意图图片来源：作者结合北京市规划和自然资源委员会资料绘制 北京规划建设 81 RESEARCH 研究能。城市设计中可见，具体串联手法包括增加连通道、增强空中及地下联系、通过建筑退线及贴线率的要求，强化沿街界面的规整性，使人行走于连续空间之中受到引导，自然而然体会到南北产居的联系，并轻松步行可达。空间结构三，即产居融合，体现为引入产居共享的公共服务活力节点。通过用地功能，无法体现节点活力。城市设计通过空间形态，表达了用地功能融合后的具体空间形态意向，并体现了和周边地块的关系。并对其中的市政交通功能节点，提出如底层合建、屋顶绿化作为公共活动场所等更加灵活的处理方法及措施，使其从阻隔性较强的公共设施转向人人可用的公共服务活力节点。细致划分风貌分区，低颗粒度把控风貌建设蓝绿成网的景观系统、连贯便捷的服务设施网格、优美的天际线和丰富的滨水活动系统是城市公共审美及公共利益的保障。0403街区对城市风貌提出了蓝绿交织、产居融合、高度协调、滨水活跃的要求（图4、图5）。在分区规划确定的海淀北部创新生态风貌区的基础上，结合环境特色、所处区位、主导功能等要素，0403街区对城市风貌进行分区管控。将街区划分为五类特色风貌管控区，包括滨河休闲风貌区、宜居生活风貌区、站点活力风貌区、公共集聚风貌区和现状协调风貌区。明确其中需要纳入城市设计管控的片区，即滨河休闲风貌区、宜居生活风貌区、站点活力风貌区和公共集聚风貌区，并对建筑风貌、建筑色彩、第五立面等城市设计要素及整体风貌进行重点管控。要求后续实施中，需注重与周围城市风貌、自然生态环境相协调，提升建设品质，彰显自然人文魅力。此外，结合城市设计天际线效果和控规强条限制，对高度强度进行更为细致的要求，将控规用地指标落实于城市设计，形成具象成果。0403街区控规落实总体规划、分区规划对街区的城市形态和建筑高度管控要求，规划范围位于分区规划9-60米中高度控制区，呈北低南高趋势。在此基础上，街区控规要求后续规划应协调周边建成区建设高度，建立北低南高，舒缓有序、格局清晰的高度秩序，并在提出上位规划基础上，充分发挥地块价值，适当提高站点周边建筑高度。充分完善活力空间，保障公共空间体系落实完善结合蓝绿空间、广场空间、活动体验路径、视线廊道和通风廊道等开放空间，构建街区公共空间体系，并结合景观结构和用地功能，划定重要公共空间界面和景观节点，建设高品质产居服务环境，吸引创新人才聚集。城市设计可以通过空间形态，对具体滨河岸线、轨道站点周边高度进行模拟，提出详细的地块设计要求，即可视化、可体验、可感受。围绕核心湿地景观空间，活化生态及游憩功能，沿岸带状融合公共空间体系，形成生态景观与公共服务一体化的复合产居服务走廊。作用形式：空间指导图则及多元弹性指标落地依照“管理办法”要求，街区控规分层、分类、分级进行把控。其成果内容包括文本、附表、图纸、图则（一般图则和附加图则）和数据库。其中文本、附表、一般图则、图纸为法定审批文件。“一控两导”中，控制性图则主要为刚性管控内容，引导性图则为弹性引导内容，达到了进可攻、退可守的灵活要求。城市设计主要通过“附加图则”即城市设计导则的形式进行体现，具有空间形态引导控制的作用，但尚不具备法定约束性（图6、图7）。0403街区为重点地区，具体落实了滨水空间、绿色公共空间、建筑空间、风貌管控及其他共5类18项管控要素。在街区规划设计导则中，核心控制要素以图文形式呈现。其中文字描述部分多