城市规模、“强省会”战略与区域协调发展_孙承平.pdf

2023年3月第39卷 第2期Mar.2023Vol.39，NO.2治 理 现 代 化Governance Modernization Studies城市规模、“强省会”战略与区域协调发展孙承平，叶振宇，周麟（中国社会科学院 工业经济研究所，北京 100006）摘要：我国区域在实现高质量发展过程中，要建立结构合理的城市规模体系，改善过于扁平化的城市规模体系问题，发展一批具有战略支点的中心城市。“强省会”战略对于快速提升地区经济水平有明显作用，并通过扩散效应、支配效应、乘数效应等带动周边地区快速发展，实现了快速提升GDP、土地面积、常住人口、财政收入等指标，提升了资源配置能力与调控能力。“强省会”战略实际上是将省会城市规模结构从单一强中心到一主两副及多个中心建设阶段的过渡，是地方政府顺应区域发展规律的一种科学选择。“十四五”时期，中央有关部门应通过制定一系列合理政策，实现从“强省会”到区域协调发展。关键词：城市规模；“强省会”战略；区域协调发展中图分类号：F29文献标识码：A文章编号：2096-5729（2023）02-0031-06收稿日期：2022-12-20基金项目：中国社会科学院学科建设“登峰战略”区域经济学重点项目作者简介：孙承平，中国社会科学院工业经济研究所助理研究员，主要研究方向为区域经济、区域创新；叶振宇，中国社会科学院工业经济研究所研究员，主要研究方向为区域经济、区域创新；周麟，中国社会科学院工业经济研究所助理研究员，主要研究方向为区域经济、区域创新。2019年我国政府工作报告明确提出“坚持以中心城市引领城市群发展”，强调发展中心城市对推进城镇化、发展城市群的重要作用。中心城市通过集聚带来资本、人才、技术高度集中，在集聚过程中产生规模经济效益，中心城市迅速增长，同时对邻近区域产生溢出效应，辐射带动周边区域，达到以点带面的效应，具备增长极的作用。省域经济发展过程中会不断强调重视中心城市的选择，不仅关系城镇格局的优化，还是解决城镇化过程中就业、住房等民生问题的重要途径1。从行政区域来看，省级行政区内最有可能形成区域中的“增长极”、核心区以及中心区的大多会是省会城市，它有一般城市所不能替代的天然优势，具备在区域发展中成为领头羊的条件。“省会独大”在我国区域结构中也非常突出，特别是中西部地区，由于发展资源的有限性及梯度转移的滞后性，省会城市常常会成为区域发展增长极的优先选择。我国区域在实现高质量发展过程中，存在着大中城市偏少、小城市数目过多的问题2，因此需要建立结构合理的城市规模体系，改善过于扁平化的城市规模体系问题，提高中等规模城市数量，发展一批具有战略支点作用的中心城市。目前，我国区域发展战略空间尺度的调整多围绕城市展开，从以板块为主的发展阶段转向强调中心城市、都市圈、城市群多极支持的发展阶段，这一阶段在某种程度上让省会承担区域性中心或者增长极作用，通过实施“强省会”战略，能够起到集聚要素资源，加快城市发展，大幅提升全国中等城市数量和充实全国城市体系的作用。“强省会”战略虽然也会产生过度集中、资源配置效率下降等问题，在一定时段内加剧省内城市间的发展差距，但对于快速提升地区经济发展水平有明显作用。一旦省会城市从极化效应、虹吸效应转为扩散效应、支配效应、乘数效应时，将能全面带动周边地区发展。为此，各省纷纷出台相关政策，推动“强省会”战略，2020年，长春、济南、成都等省会城市通过行政区31治理现代化2023年第2期划扩容实现跳跃式发展3。河北、江苏、山东、江西、广西、海南、黑龙江等省区则将“强省会”战略纳入地方“十四五”规划纲要。“强省会”战略使济南市GDP超万亿，长春GDP占比达到全省“半壁江山”。“强省会”战略已成为多个省份的共同选择，成为经济发展的“空间推进器”4，在我国多数省份实现了快速提升GDP、土地面积、常住人口、财政收入等指标，扩大了城市规模，提升了资源配置能力与调控能力，带动周边区域进入了快速发展轨道，从而实现了中心强辐射影响周边区域带动全省域发展的路径。一、省会城市在地区发展中的现状与作用“强省会”战略是我国区域经济发展的阶段性选择。西部开发、中部崛起、东北振兴等战略虽然丰富了中国区域经济发展战略总体布局，但发展不平衡、不协调、不可持续的矛盾依然存在，为进一步缩小发展差距，需要提升省域经济的支撑力，“强省会”战略在适应新发展格局方面具有重要的作用。作为省（自治区）行政管理中心，省会（首府）在省域经济社会发展中的核心作用毋庸置疑，其发展状况也影响着省域的总体竞争力。1.省会城市的GDP首位度整体较高。省会城市经济规模与产业竞争力大多处于省域第一方阵，经济实力大多强于其他城市。2021年，全国有14个省会城市的 GDP 占本省的比重超过 25%，有 10 个省会城市的GDP占本省的比重超过30，其中有7个位于中西部地区（见表1）。同时，在中西部地区，省会城市与本省GDP排名第二的城市之间的差距非常明显，成都、武汉、长沙的 GDP分别为绵阳、襄阳、岳阳的 6.0倍、3.4倍、3.1倍5。表 120102021年省会城市GDP首位度变化数据来源：国家统计局国家统计数据。2.省会城市成为我国大部分地区发展引擎，对于省域经济后发赶超发展和提升中心城市发展能级起到了促进作用。在我国不同的发展阶段，为实现不同的发展目标，区域发展战略会做出相应的调整，优先响应空间多数为省会城市，增速多快于其他区域。东部率先发展阶段，东部地区省会城市增速普遍快于区内其他城市，虽有部分省会如济南、南京、广州等增速落后于省内其他城市，但也大多位居第二，与首位城市共同带动省域快速发展。西部大开发与中部崛起战略实施以来，中西部地区GDP增速逐步超越东部地区，与其省会密不可分。据分析，20172021年贵州、云南、四川、甘肃、湖北、湖南等省份的 GDP 增速位居全国前列，省会城市的引擎作用不可忽视。从成都享誉“中国第四城”到贵阳在大数据领域抢占发展先机，再到武汉、长沙引领长江中游新旧动能转换，“强省会”战略明显提升了省会城市发展能级，强化了省会城市的产业银川长春西宁哈尔滨成都拉萨西安武汉兰州海口长沙昆明沈阳合肥2010年46.438.446.535.832.835.332.334.926.728.828.629.427.422.02021年50.053.746.335.937.035.735.935.431.531.828.826.626.326.6所处区域西部东北西部东北西部西部西部中部西部东部中部西部东北中部乌鲁木齐杭州贵阳太原南昌福州广州郑州南宁石家庄呼和浩特南京济南2010年24.221.824.419.623.321.523.317.318.816.816.012.29.92021年23.124.624.122.722.523.222.721.620.716.115.214.113.8所处区域西部东部西部中部中部东部东部中部西部东部西部东部东部32经济治理与经济建设高地作用，吸引了高端要素流入省会城市。3.省会城市成为我国创新活动的主要集聚地。创新活动需要集聚大量的人才、创意及资金等创新要素，在集聚过程中不断产生溢出效应，空间上多数选择拥有众多高校、科研院所的中心城市。各地方高校、科研院所多数建在省会城市，教育资源丰富6，行政管理便利，使得省会城市的创新企业、创新模式和创新人才频出，创新输出提高了周边地区创新能力与产业发展层次。在省会城市为核心的城市群网络下，创新链与产业链相互作用，通过分享、学习、匹配、交流等渠道，不仅能够提高省会城市的创新要素使用效率，而且能够以网络、链条等关联方式活跃临近区域和城市的创新活动，全面提升以省会城市为核心的都市圈、城市群的创新能力与科技水平。从专利申请数量来看，我国省会城市成为高度集中的活动阵地。2021年，我国直辖市、省会城市专利申请数量占全国总数达到60%，其中半数以上省会城市成为省域乃至全国创新高地。4.省会城市在城市功能分工、产业链分工中承担引领、组织及协调的作用。从空间组织上来看，省域各城市发展中分工与定位多数围绕核心城市及省会城市展开，各地区在制定功能分工及产业规划中，会避开短板，发挥特色与优势。一般而言，金融、贸易、咨询、研发、设计等生产性服务业多集聚在省会城市，而加工制造环节主要在外围城市布局，省会城市或中心城市在产业链分工上承担总部经济、管理与研发中心功能，而外围中小城市则主要承担生产加工及仓储运输功能。城市群或都市圈中的功能分工、产业分工促使不同城市根据自身的发展基础、比较优势参与到相应的生产制造或服务等职能环节，构建起合理的产业链分工体系，规避同质化竞争、恶性竞争，使中心城市或省会城市与外围地区在职能分工、产业链条上形成错位发展、职能互补、分工协作的空间组织关系，从而推动省域经济协调发展，形成高质量的城市群与都市圈。同时，在一定空间尺度上实现功能分工与产业关联，依赖于交通基础设施网络化和一体化，推动要素自由流动，降低生产成本，提升配置效率，加速产业布局一体化与建设大市场体系。另外，进入数字化时代，信息技术、数字经济重塑产业布局，5G、数据中心、云计算等新型基建带动数字产业化与数字赋能传统产业，距离和空间对产业布局的影响在一定程度上有所削弱，但重要节点城市在网络化空间中的作用越来越突出，商品和要素流动效率越来越依赖核心城市的组织与协调，省会城市凭借其政治地位、管理权限，其经济联系和联动效率远高于其他外围城市，省会城市在率先向先进制造业和生产性服务业转型升级过程中，在基础设施互联互通和区域合作机制对接的支撑下，产业转移与产业链实现跨区域延伸，极大地促进了我国城市群的协调发展。5.省会城市在我国改革开放中具有先行先试的示范作用。改革开放以来，省会城市在行政管理和制度开放上具有明显的功能平台优势，一直承担着“先行先试”的重任。从大空间尺度来看，东部地区是我国优先承接国际产业、进行国际合作的先行区，也是优先嵌入全球价值链和国际分工的区域。从中小空间尺度来看，省会城市优先承接了大量外资、产业转移，成为省域内国际合作的活跃区，从而也带动外围区域切入国际产业体系。2020年，我国完成进出口总额322 215.2亿元，其中，出口达到179 278.8亿元，进口达到142 936.4亿元，扣除四大直辖市数据，省会城市完成总额达一半以上，如广州同年进出口额达到9530.1亿元、成都达到7154.2亿元等，均居全国前列。省会城市成为国内特别是中西部地区对外经济活动的重要出口加工基地，从立足自身发展转向参与全球竞争。通常来说，外国投资和跨国公司在产业布局及产业链条分解上会优先选择对外合作活跃区，特别是具备全球货物、技术、人才、数据、资金配置功能的城市，并将这些城市纳入全球价值链、产业链、创新链中，而省会城市生活环境及投资环境较为优越，因此在全球价值链中具有明显位势，当仁不让成为我国开放的前沿阵地。6.省会城市拥有功能平台优势和制度开放示范效应。国际机场、航运港口、铁路枢纽等开放功能平台大多布局在省会城市，国际性总部或地区办事处也多优先选择落户在省会城市，是省域对外贸易枢纽和“走出去”服务平台。截至2022年底，我国共批准21个自贸试验区，除了4个布局在直辖市外，其他17个自贸试验区均将省会城市纳入重要片区，成为省内率先对接国际高标准经贸规则的区域。省会城市在投资自由化、贸易便利化、金融开放创新等方面进行深入探索和广泛实践，有利于促进人流、物流、资金流、信息流在整个33治理现代化2023年第2期省域内的便捷流动，进一步构建高水平的统一大市场。近些年来，一些国家级战略平台向省会城市倾斜，如“国家中心城市”及国家高新区、国家级经开区多布局在省会城市，同时推动省会城市利用优惠政策吸引本省乃至全国要素，从而提升城市层级，进一步发挥平台优势。7.省会城市在服务多样性和公共服务均等化方面发挥着供给者的作用。省会城市商业服务配套体系较为完整，在产品、创新和服务供给上具有多样性，能集聚区外更多的市场主体，就业机会和工资水平在省域范围内具有较强的竞争力，对省内劳动力及跨区域人员流动具有较大的吸引力，从而推动省