城市突发公共卫生事件的循证治理机制研究_温锋华.pdf

第 卷第期 年月 中国管理科学 ，文章编号：（）：城市突发公共卫生事件的循证治理机制研究温锋华，沈体雁，邢江波，寇晨欢（中央财经大学政府管理学院，北京 ；北京大学政府管理学院，北京 ；中国联合网路通信有限公司政企客户事业群，北京 ；黑龙江八一农垦大学经济管理学院，黑龙江 大庆 ）摘要：城市突发公共卫生事件的治理是城市公共管理、城市治理体系和治理能力现代化建设的重要工作之一。在分析我国现有突发公共卫生事件治理体系及存在问题的基础上，构建了循证治理的理论框架，并从循证治理的证据、公共价值和领导力三要素出发，总结突发公共卫生事件的循证治理过程，包括循证防控期、循证预警期、循证控制期和事后循证重建期四个过程，围绕循证治理过程中证据的生产、传播和应用，总结突发公共卫生事件的循证治理机制。以 年新型冠状病毒肺炎（）疫情的早期治理过程为案例，对疫情防控过程中证据的生产、传播和使用过程进行实证研究。研究结果表明，疫情的早期证据质量被高估，决策者的公共价值导向和决策者的领导力还有待提升。最后从构建循证治理的证据平台角度出发，提出优化突发公共卫生事件循证治理的若干政策建议。关键词：突发公共卫生事件；循证治理；最佳证据；新冠肺炎疫情中图分类号：文献标识码：收稿日期：；修订日期：基金项目：国家自然科学基金资助项目（）通讯作者简介：沈体雁（），男（汉族），湖北天门人，北京大学政府管理学院，教授，博士，研究方向：城市治理，：引言现代城市规划与治理起源于城市公共卫生问题，彼得霍尔认为“由于贸易带来巨大的流动性，流行病能够较之以往快得多的速度在全球传播，这造成了 世纪 年代间多次流行性疾病席卷英国，造成严重后果”。城市化给城市这个生命有机体带来福利与活力的同时，也带来了诸多城市病。城市病可以分为慢性病和突发病，前者如交通拥堵、空气污染、住房紧张、能源紧张等，后者如突发安全生产事件、公共卫生事件、自然灾害事故、社会安全事件等。突发公共卫生事件是指突然发生，造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。城市突发公共事件因其不可预知性，一直是城市治理中的重大挑战。年末爆发的新型冠状病毒肺炎疫情是继 年的 病毒疫情后，又一起对全球经济社会运行造成巨大冲击的突发公共卫生事件，对人民群众的生命安全构成了严重挑战，对城市治理体系和治理能力现代化建设提出了全新的要求。城市突发公共卫生事件的防控和治理是城市公共安全管理和城市现代化治理的重要工作之一，也是一个复杂的巨系统，需要遵循严格的科学决策流程。突发公共卫生事件以各类传染病为主，较之突发安全生产事件、自然灾害事故和社会安全事件，前者具有成因多样性、群体性和传播广泛性等特点。面对突发公共卫生事件的城市，其治理过程如同医院急症救人，需要在短时间内“循证”做出科学合理的决策，需要“见微知著”“以小见大”的“绣花功夫”。循证决策（）源于循证医学（，），循证医学提倡“慎重、准确和明智地应用所能获得的最好研究证据来确定患者的治疗措施”，是依赖于科学可靠的客观证据进行决策治疗的一种理论模式。近年来，循证医学“证据为本”的实践主张，正不断被人文社会学科领域所吸收和借鉴，也是国际公共政策学科的前沿阵地和学界关注的重要领域，年在宾夕法尼亚大学成立的 协作网，将循证医学的理念与方法植入社会治理和公共政策领域，极大地推动了循证社会科学的发展，循证决策已经在教育治理、社会福利治理，等领域取得了较为丰富的研究成果。随着证据理论 在决策领域的广泛应用，遵循最佳证据进行有效治理尤其是对突发事件进行科学预警逐渐成为公共治理的有效手段，循证决策理念逐渐被西方学者所接受并迅速成为公共部门科学决策的重要方式之一。在城市规划与治理领域，和 提出了引入基于证据的规划倡议，认为基于证据的城市规划决策是 世纪的重要趋势之一。在国家治理体系和治理能力现代化背景下，将循证社会科学引入城市公共服务领域的治理中，作为治理的决策支撑，使得治理这种偏政治性行为 和循证决策的科学理性有效结合起 来。循 证 治 理（，）是一种在循证决策理念下，多元治理主体基于严谨、科学的方法形成研究证据、利用最佳证据进行科学决策的治理模式。将循证方法引入城市突发公共卫生事件的治理，让每一个治理决策都有据可循，使治理在技术上从经验走向循证，既遵循城市重大突发公共事件治理的科学性，也实现城市公共卫生防治工作的制度创新，故循证治理在理论架构上和实践检验上，实现了对现有联防联控机制的完善。本文拟从循证治理的视角出发，总结我国突发公共卫生事件治理体系存在的问题，分析城市突发公共卫生事件治理过程中的决策循证过程。重点是决策证据的生产、传播和应用过程，并以 年新型冠状病毒肺炎疫情的早期防控过程作为实证，探讨城市突发公共卫生事件治理过程中的证据决策机制，为未来构建基于最佳证据的循证治理模式打下基础，也为城市突发公共卫生事件治理提供决策参考。我国突发公共卫生事件治理体系及其问题 突发公共卫生事件应急管理体系简介公共卫生应急管理具有公共管理和危机管理的共同属性，应急管理是在危机管理的基础上发展而来，其治理主体一般是政府机构，目的是应对突发灾害，消除危机，保障人民利益。提出的危机管理 模型将应急管理阶段划分为缩减、预备、反应和恢复四个阶段，对梳理疫情防控治理过程具有科学参考价值。我国人口规模大，密度高，公共卫生防疫起步较晚，加上改革开放以来快速城市化推动了人口短时间内的大规模流动，给公共卫生防疫带来了极大的挑战。年 疫情的爆发是我国应对突发公共卫生事件能力提高的转折点。自 年抗击非典以来，我国应急管理的顶层设计和部门职责不断完善，陆续发生的禽流感、甲型 流感等突发公共卫生事件，不断为我国的城市重大公共卫生事件的治理积累经验，建立了一套较为专业化、技术化和程序化的突发公共卫生应急管理体系，并确立了我国公共危机管理的“一案三制”核心框架。年的国家机构改革组建了应急管理部，初步形成了涵括统一指挥、反映迅速、上下联动、平战结合、专常兼备全生命周期的中国特色应急管理制度体系。在信息披露方面，我国形成了国家、省、市、县四级突发公共卫生事件防控网络直报系统，同时在资源和物资调配方面也形成了较为完整的系统，基本建成适应现代城市公共卫生安全的应急治理体系，在全国不同区域设置了类 支国家级和数万地方卫生应急队伍，城市突发公共卫生事件应急能力得到了全面提升。突发公共卫生事件治理体系中的循证治理问题上述公共卫生应急治理体系在应对我国公共卫生突发事件过程中发挥了重要的作用，成功经受住了包括多次甲型流感、禽流感、登革热等季节性、区域性疫情的考验，保护了人民群众的生命安全和社会平稳发展。但 年新型冠状病毒肺炎疫情的爆发，以及中外在疫情应对方面的决策存在的巨大差异，表明现有的治理体系还存在一些与当前高风险社会下的复杂发展形势不相匹配的一些问题，突出表现在如下几个方面：一是科层制信息传递路径不利于关键证据的有效传达。根据 中华人民共和国传染病防治法，传染病的报告、通报和公布需由国家卫健委或省级卫生部门实施。因此，基层发现疫情之后，需要层层上报，经审批后才能由其发布，基层政府无权发布任何疫情信息，使公共卫生突发事件的关键信息传播成为基于政策证据的线性流程。但是突发公共卫生事件中的指挥主体在事件萌芽阶段的早期判断与应对上，需第一时间借助现代化的信息技术手段获取更多的循证证据和决策建议，而不是墨守成规地僵化等待上级甚至中央专家组的意见以及疫情的国家正式发布才采取相应的应急措施。二是工具理性带来的治理价值和效率取向的狭隘性。循证决策延续了新公共管理理论以效率、效益和结果为中心的价值取向，不可避免地陷入管理主义和工具理性取向的狭隘性，导致社会价值在决策过程中蒙受损失。面对突发的公共卫生事件，基层政府决策者需要具备较为全面的预判与决策能力。但事实上，公共卫生安全问题的频发，除了环境因素外，也与部分地区突发公共卫生事件中暴露出一些基层干部专业化能力不足，缺乏及时决策的能力密不可分。这种能力短板一方面可能是决策者的自身能力问题；另一方面也有可能是现有体制的约束问题。三是决策者对证据的选择性偏差。循证决策事实上仍是政府选择性的使用证据支持政策取向的线性过程，即“基于政策的证据”而非“基于证据的政第期温锋华等：城市突发公共卫生事件的循证治理机制研究策”。由于政策科学研究可能提供丰富的、甚至有时是相互矛盾的证据，公共决策者在选择证据时往往会根据自身决策意图选择性地筛选、解释、使用证据，循证决策追寻的客观真实性因此不可避免受到主观能动性的影响。有一些政策制定者除了使治理效果最大化外，还可能受社会或者财政等因素的制约，地方政府的政策制定者会在无数的压力下，搜集科学证据只是诸多压力中的一个。四是容易忽视多元主体的合理价值诉求。现有的应急治理体系，包括中央政府在内的各级政府占据着绝对的主导地位，各类社会组织、非政府机构、企业等社会主体和广大基层民众的参与途径少。这种空间挤占可能会带来诸如突发事件的处理效率低下等后果。公共决策并不仅仅是一个价值中立的技术问题，仅仅聚焦干预有效性的循证决策无法平衡多元的、甚至冲突的多方价值诉求。从这个意义上讲，循证决策无法应对当前全球公共行政实践中普遍存在的具有高度复杂性和高度价值冲突双重属性的棘手问题，迫切需要构建一个更加多元参与的循证治理体系。突发公共卫生事件的循证治理框架 循证治理的理论框架循证决策作为后新公共管理学（）的重要基础理论，是近年公共管理领域的重要前沿理论之一。近年来，随着治理理论的不断发展，大家开始尝试思考能否推动循证思维在城市公共治理和公共部门决策中的应用，形成循证治理的概念和理论框架。这个框架缘于循证社会科学的概念，是在国外循证决策和国内治理体系与治理能力现代化实践的基础上，基于现代信息技术和智慧平台的支撑，面向共建共治共享的一套现代治理体系，是多元治理主体基于严谨、科学的方法生产关键证据、以科学的方式进行有效的传播并利用证据进行谨慎决策的动态治理过程。循证治理框架突出强调共建主体的多元化、共治过程的专业化和共享结果的常态化，不仅需要治理主体具有广泛共识的价值理性，还需要治理主体具有行之有效的技术理性。在此概念框架基础上，有学者参考循证医学的三要素，提出循证治理的三要素，包括证据、领导力与公共价值，如图所示。其中证据要素是相关政策、特定行为、现象规律、成本收益等与公共决策相关的研究成果，是循证治理过程中的核心要素，循证治理是否有效，关键在于最佳证据的生产、传播和应用不存在非理性的干扰；领导力则是指决策者需要新的技能以便对决策实施影响，包括政治技能、沟通技能、整合技能等，还要掌握沟通协调、多学科合作、团队协同等技能；公共价值是多元治理主体表达的自身利益诉求和价值偏好，反映作为整体的公民对公共决策的意愿期望和价值偏好。图循证治理三要素循证治理的核心目标是要确保证据、领导力和公共价值三者实现动态平衡，循证治理既是嵌套于这个动态关系中的要素，又是动态平衡实现的结果，最终通过三者的互动协同实现“善治”目标。突发公共卫生事件的循证治理过程发生突发公共卫生事件的城市，就像一个突发急病的病人，如何得到快速有效的治理，是城市治理者需要面对的重大命题。这个治理过程除了需要具有良好素质的“医生”、科学的“处方”外，更需要一个完善的“医疗设备”提供充足的“医疗证据”，才能让“医生”迅速开出有效的“药方”，在城市治理过程中的对症下药过程就是制定治理决策的过程。在决策过程中，各参与主体需要按照公共价值去看待问题，决策者需要把价值判断和事实判断区分开。参考 提出的危机管理 模型，可以将突发公共卫生事件治理工作分为循证防控期（）、循证预警期（）、循证控制期（）和事后循证重建期（）四个阶段。在循证防控期，核心任务是依据科学的知识性证据，预防突发公共卫生事件的发生。任何突发事件的发生都有其可见或者不可见的源头，重要的是在这一个阶段严格按照科学的预防知识体系，做好日常防护工作，将疫情扼杀在萌芽状态。这个阶段的治理内容是利用医学、生物学等现代科学技术，建立高效的预警系统，开展流行