城市土地供给结构错配空间互动及其形成机理研究_孟宏玮.pdf

城市建设与发展文章编号 1002 2031(2023)02 0061 13DOI 10 13239/j bjsshkxy cswt 230206城市土地供给结构错配空间互动及其形成机理研究城市土地供给结构错配空间互动及其形成机理研究孟宏玮赵华平张所地摘要 将社会互动效应理论引入城市土地供给结构错配空间特征分析中，运用计量经济学模型分析了城市土地供给结构错配空间互动的存在性、具体形态及其形成机理。研究表明:首先，我国城市土地供给结构错配及不同行业土地供给错配均存在空间互动行为，具体呈现为逐顶竞争的互动形态，并且这种空间互动具有明显的省界效应。随着城市土地市场化水平、市场潜能和网络联系强度的提高，城市土地供给结构错配及不同行业土地供给错配的空间互动程度会降低。其次，引资竞争、财税竞争、容积率规制和环境规制的执行强度竞争对城市土地供给结构错配空间互动起到了推动作用。不同行业土地供给错配的形成机理亦不同，并且这种形成机理的影响效果也具有明显的省界效应。由于城市土地市场化水平、市场潜能和网络联系强度的不同，城市土地供给结构错配及不同行业土地供给错配空间互动形成机理的影响效果也存在显著差异。关键词 城市土地供给结构;错配;空间互动;地方政府竞争;形成机理中图分类号 F293 2文献标识码 A作者简介 孟宏玮(1994)，男，山西太原人，山西财经大学工商管理学院博士研究生，主要研究方向为不动产管理与智慧城市;赵华平(1979)，女，山西晋中人，山西财经大学管理科学与工程学院教授，博士，主要研究方向为不动产管理与技术创新;张所地(1955)，男，山西太原人，山西财经大学管理科学与工程学院教授，博士，主要研究方向为不动产管理决策。基金项目 国家社会科学基金项目(20BJY068)“我国旧城不动产结构错配成因与改造优化路径研究”。收稿日期 2023 01 03修回日期 2023 01 28一引言土地资源是我国实现经济增长的关键要素之一。从改革开放初期的“以地兴企”到 20 世纪 90年代初开始的“开发区热”“土地财政”和“土地金融”等热门话题，都与土地资源及其供给结构的变迁紧密相关。从生产过程看，城市土地供给结构变迁可以视为土地作为投入要素在行业间转移的结果。然而，在中国财政分权体制下，由于地方政府垄断土地一级市场的供给，策略性配置土地资源往往成为地方官员谋求经济增长的主要手段之一1。在这个过程中，地方政府会采用高价少量出让商住用地的同时低价大量出让工业用地的供地策略组合2 3。但是，这种土地资源配置模式是低效率的，会扩大工业用地、居住用地和商业服务业用地之间的经济产出差异，造成城市土地供给结构错配。与此同时，地方政府为了在激烈的经济发展竞争和相对绩效考核中脱颖而出，会竞相利用土地垄断权，采用不饱和式低价出让工业用地以及饱和式高价出让商住用地的策略4 5，从而进一步扭曲了城市间不同行业用地的生产效率，形成城市间土地供给结构错配的空间互动形式。纵观已有文献，虽然学者们从城市自身视角探16总第 331 期城市问题2023 年第 2 期城市建设与发展究了土地供给结构和土地资源错配的影响因素，以及检验了城市间土地供给结构或某一类土地资源错配空间互动的存在性6 7，但是城市间土地供给结构错配是否存在空间互动，这种空间互动的具体形态是什么，形成机理是什么，尤其在地方政府引资竞争、财税竞争、容积率规制和环境规制执行强度竞争的影响下，城市土地供给结构调整引致的土地供给结构错配是否会被空间关联城市所模仿并做出同样的决策从而产生空间互动，尚没有明确结论。解决上述问题，有助于加强城市土地供给结构精细化管理，盘活低效用地，避免地方政府在土地出让中的恶性竞争，从而为提升城市不同行业和用途的土地资源利用效率提供良好的制度环境。本文的边际贡献主要体现在以下三个方面:一是综合考虑了城市居住用地错配、工业用地错配和商业服务业用地错配，构建了城市土地供给结构错配指数，并基于社会互动效应理论，运用空间计量模型检验城市间土地供给结构错配空间互动行为的存在性和具体形态，补充和完善了城市土地供给结构错配的空间分布特征研究。二是从地方政府间财税竞争、引资竞争、容积率规制和环境规制执行强度竞争视角，深入分析城市土地供给结构错配空间互动的形成机理，有助于推动城市土地供给结构错配空间互动的研究，从外在的现象描述转入内在的形成机理分析。三是从城市土地市场化、市场潜能和网络联系强度视角出发，分析了我国城市土地供给结构错配空间互动及其形成机理的异质性，有利于地方政府依据自身条件，分类制定科学的土地供给结构政策，从而减轻城市土地供给结构错配导致的空间互动影响。二文献综述1 城市土地供给结构空间互动研究已有文献主要从土地面积、价格以及土地出让收入视角探讨了城市土地供给行为的空间互动。在土地出让面积空间互动方面，大部分研究指出，在我国特殊的土地供给制度与官员政绩评价相结合的背景下，居住用地和工业用地出让面积与地缘相邻的城市间存在明显的空间互动，这种空间互动存在区域差异和用途结构差异6 9。在土地出让价格空间互动方面，我国工业用地价格呈现“逐底竞争”的特征，并且工业用地出让价格的逐底竞争程度自东部向西部增强8，而居住用地和商业服务业用地价格则呈现“逐顶竞争”的特征7。也有学者认为我国城市居住用地和工业用地出让价格具有空间网络结构互动特征9。在土地出让收入空间互动方面，当我国地级市政府面对较大经济增长考核压力和财政缺口时，其土地出让总收入存在“竞相向上”的空间互动行为10。2 城市土地资源错配衡量标准研究土地资源错配的衡量标准可以分为区域间的空间错配与区域内部的结构性错配。空间错配方面，土地资源空间错配是指土地资源没有按照经济效率原则在不同区域进行配置，表现为土地的边际效益在不同地区间有差异3。具体测度指标和方法来看，由于土地资源空间错配主要表现为土地资源供给在空间上的失衡，可以采用(城市建设用地供应面积/城市建设用地供应面积之和)/(特定城市GDP/城市 GDP 之和)测度城市间土地资源空间错配程度11。同时也有学者基于谢长泰(Chang TaiHsieh)和彼得克莱诺(Peter J Klenow)建立的资源错配理论框架，运用社会总生产函数，通过最优用地规模与实际用地规模之比来测度城市建设用地的空间错配程度3。内部结构错配方面，区域内部土地资源结构错配是指土地资源在区域内部的不同产业或经济部门间没有按照效率原则进行配置7。具体测度指标和方法来看，大部分文献使用工业用地面积或协议出让面积占比、工业用地面积与商业用地面积的比值来衡量城市内部土地供给结构错配程度5 、11 12。3 城市土地资源错配的影响因素研究地方政府“以地生财”和“以地融资”的发展模式造成了土地资源错配。“以地生财”的经济增长模式，不仅增强了地方政府对土地财政的依赖，也会增强地方政府以抬高商业用地价格的方式“横向补贴”工业用地的意愿，从而扭曲了商业用地价格和工业用地价格之间的关系，造成整体经济效率的损失，最终带来城市土地资源错配问题13 14。另外，大规模工业园区基础设施建设的资金来源于土地抵押的地方政府债务，因此地方政府利用“工业园区开发土地抵押与再融资工业园区扩大建设”的“以地融资”模式会变相降低城市工业用地价格，增加工业用地出让面积，使得我国土地资源长期存在结构性错配问题2 3。政府干预和市场发育不完善等因素导致了土地资源错配。目前，我国普适性的城市建设用地管控政策与地区各具特色的资源禀赋不相适应，不仅会26城市问题 2023 年第 2 期城市土地供给结构错配空间互动及其形成机理研究城市建设与发展造成区域间城市建设用地指标分配的错配，而且也会造成城市中不同行业用地规模的错配3 、15。同时，地方政府官员出于职位晋升的目的也会增强土地引资的意愿，使得土地引资规模与官员任职时间存在非线性关系，进而导致城市土地资源错配 16。另外，地方政府之间的合作会降低以市场化方式出让的土地规模，从而带来土地资源结构性错配问题 17。总体而言，现有文献在城市土地资源错配的形成机理、衡量标准以及土地供给行为空间互动等方面进行了丰富的研究，但是仍然存在可深入拓展的空间:一是在城市土地资源错配或土地供给结构失衡测度方面，大部分文献以工业用地或协议出让用地作为核心测度指标，主要体现的是工业用地错配程度，很少有学者把居住用地错配、工业用地错配和商业服务业用地错配放入同一分析框架下进行研究，并且这些文献大部分假设各地区的土地资源错配是相互独立的，未能考察土地资源错配或土地供给结构错配的空间互动行为。二是在城市土地资源错配的形成机理方面，现有文献主要从政府土地财政、土地金融、政府干预等引起的城市建设用地数量结构变化方面进行了分析，少有文献从财税竞争、引资竞争、容积率规制和环境规制执行强度竞争等方面对城市土地供给结构错配空间互动的形成机理进行理论分析和实证检验。三理论分析与研究假设1 城市土地供给结构错配空间互动的理论内涵(1)城市土地供给结构错配的理论内涵在资源错配理论框架内，本文将城市土地供给结构错配定义为:城市地方政府执行增加工业用地的有偏土地供给政策时，造成工业用地供给份额高于房地产业(居住和商业服务业)用地份额，从而阻碍了城市土地资源在工业和房地产业间自由合理流动，扭曲了不同行业的经济产出水平3 、18，使得城市工业用地和房地产业用地生产率不对等且与城市总体土地生产率不匹配的现象。(2)城市土地供给结构错配空间互动的理论内涵基于社会互动效应理论19，本文认为城市土地供给结构错配的空间互动是指城市地方政府为了在竞争中实现经济发展，其土地供给结构错配程度与邻近城市的土地供给结构错配程度具有趋同特征，从而导致土地供给结构错配在城市间形成“示范模仿”的扩散机制。(3)数理模型为更加清晰地描述上述城市土地供给结构错配空间互动的理论内涵，构建了我国地方政府标尺竞争模型以剖析城市土地供给结构错配空间互动的存在性。假设每个城市的上级政府管辖 N 个下级政府，委托人和代理人分别是上级政府和下级政府，地方官员追求晋升概率最大化。考虑到 GDP 水平、财政盈余、公共基础设施投资水平以及官员晋升概率20，本文建立如下城市 i 的政府效用函数:Vit=maxSit vit(1 )Sit+Fit+cIit)+Pi，t+1E Vt+1(1 )Sit+1+Fit+1+cIit+1)(1)其中，Vit()表示政府效用，E()表示期望算子，Sit、Fit、Iit分别表示 GDP 水平、财政盈余，和公共基础设施投资水平，P 表示官员晋升概率，表示地方政府对 GDP 的重视程度，表示上级政府的收入分 享 比 例，表 示 税 率，c 表 示 物 价 水 平。0，1，表示官员留任概率。在我国“自上而下”的标尺竞争中，地方官员晋升概率不仅取决于自身(Sit、Iit、Fit)，其还受其他邻近地方政府(S it、I it、F it)的影响，并且地方政府将土地资源配置到短期内可以提高经济产出水平的行业。因此，GDP 水平会受到土地产出水平差异带来的土地要素错配程度的影响，因而地方官员晋升会考虑土地要素错配程度21。进一步，将地方官员晋升概率表示为房地产行业土地要素产出水平(LS1it)与工业用地要素产出水平(LS2it，)之差的绝对值的函数，即 Pi，t+1=Pi，t+1(|LS1it LS2it|，|LS1i，tLS2i，t|)，声望方程可以表述为:Pi，t+1=Pi，t+1(|LS1it LS2it|，|LS1i，t LS2i，t|)=prob(Z*i+|LS1it LS2it|+(1 ()|LS1i，tLS2i，t|i)=(Z*i+|LS1it LS2it|+(1()|LS1i，t LS2i，t|/(2)其中，()表示标准正态分布函数，Z 表示影响官员晋升概率的其他变量。由上述分析可知，有偏的土地供给经营策略带来的土地供给结构错配为提高地方官员晋升概率奠定了基础，所以 0，而空间关联政府的土地供给结构错配策略会对本地官员晋升概率产生冲击，故 0;表示两地之间的广义“距离”。将式(2)带入式(