尺度协同中的超大特大城市新...区治理逻辑——以上海市为例_熊竞.pdf

首都超大城市治理理论与实践文章编号 1002 2031(2023)01 0079 10DOI 10 13239/j bjsshkxy cswt 230112尺度协同中的超大特大城市新城政区治理逻辑 以上海市为例熊竞摘要 行政区划作为空间协同治理的重要政策工具，如何在当前空间关系日益复杂的新城发展中发挥制度效能，既是一个理论议题也是一个现实问题。借助尺度、协同、治理等概念和理论构建了超大特大城市新城政区治理的三尺度分析框架，提出相应假设，进而通过田野调查、案例比较等研究方法对假设进行实证。研究表明:政区治理通过空间关系调整来助力超大特大城市新城建设，而这一助力机制则是由市域、城域、区域三个相对独立而又相互嵌套的尺度构成并展开的，三尺度协同可以更好发挥政区治理的政策效能。同时，新城的政区治理也还存在工具创新和精准操作等挑战。关键词 超大特大城市;新城;尺度协同;政区治理中图分类号 F299 275 1;K928 2文献标识码 A作者简介 熊竞(1980)，男，江西樟树人，上海交通大学国际与公共事务学院副研究员，硕士研究生导师，上海交通大学中国城市治理研究院院长助理，主要研究方向为超大城市空间治理与政区制度。基金项目 国家社会科学基金一般项目(22BZZ059)“政区视野下特大城市基层协同治理机制的空间困境与优化路径研究”。收稿日期 2022 12 03修回日期 2022 12 20一问题的提出党的十九届四中全会提出“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”。习近平总书记在 2020 年也指出“要建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，推动多中心、郊区化发展”1。可见，空间协同背景下的新城发展与治理已成为我国重要战略问题之一，而行政区划作为一种重要资源，如何发挥其制度效能，则成为这一重大现实问题中的核心议题。从已有研究来看，仅针对新城自身空间尺度研究行政区划，显然已难以解释新阶段超大特大城市新城政区面临的挑战，而承袭原有区划调整下形成的新城政区格局也已不能适应新的发展格局。因此，如何在新城与母城、新城与外城、新城内部城乡等多尺度空间协同中评价现有新城政区格局并分析其演进逻辑，对于推进未来新城新区建设、优化行政区划制度、探寻大国区域治理路径等现实问题具有重要意义。从理论上，现实催生的新场景为研究政区治理是否存在新逻辑，以及为从政区视角来透视尺度政治、协同治理等理论创新也提供了机会。我国城镇化的快速发展，不仅是工业化和城镇建设的结果，也得益于行政区划调整释放的制度活力，而我国行政区划调整和政区制度改革的最大动力之一无疑是城镇化2。行政区划作为上层建筑，在我国波澜壮阔的城市化浪潮中扮演了重要角色，已有较多相关研究进行论述3 4。新城作为城镇化的一种方式，在迅速地空间改97总第 330 期城市问题2023 年第 1 期首都超大城市治理理论与实践造中难免对原有行政区划设置形成挑战，并由此引致行政区划的调整5。关于这种调整的研究也在不同空间尺度上陆续展开，包括郊区“县改区”的标准讨论6 7，市区与郊区的区划设置国际比较8 9，超大城市郊区基层政区中的基本管理单元设置10，省界毗邻区域的政区治理11，区域协调中的政区治理12 等方面。这些研究对新城与政区的影响和作用机理展开了广泛深入的探讨，然而这些探讨多是基于单一空间尺度下的分析且仅围绕城乡协同展开，而基于城镇化率超过 50%以及新型郊区化背景下13 更为复杂和多尺度的研究较少，这也构成了本文研究的理论价值和实践意义。二研究方法和分析框架1 研究方法和数据来源本文采用同区域多案例深入调研访谈进行材料搜集，以及用多理论综合形成分析框架对案例演进过程进行解释阐述的研究方法。考虑到一般规律的总结，论证过程中也采用了比较研究的方法。由于上海是我国超大城市中新城开发建设较早且区划调整实践丰富的案例，因此，以上海新城发展作为研究对象具有前瞻性和代表性，特别是上海目前正在大力推进五个新城建设，对观察新发展阶段和新发展格局下的超大特大城市新城发展提供了田野调查场景。本文调研数据来自于 2021 年 6 月底到 9 月初和 2022 年 7 月底到 9 月初，分别前往上海市规划与自然资源局、发展和改革委员会、民政局等委办局座谈，以及进入五个新城所在区以及相关街镇、开发区开展的实地调研访谈。相关数据和素材也来自2021 年上海市制定的“1+6+5”新城规划建设总体政策框架。2 分析框架新城作为一个空间综合体，其研究必然涉及多学科多理论的探讨。本文拟以尺度理论为核心，兼顾协同学、治理理论、城市科学、政区地理学等多理论综合，以形成本文的分析框架。尺度作为观察对象的空间比例尺，既包括了物理空间的大小及其关系，也涵盖了社会关系与政治关系作用下空间内涵的变化14，作为来源于空间的概念和理论，其天然具有表达空间关系的内涵，包括尺度中常用的拓扑、嵌套、结构等关系。协同学15 则是研究各子系统如何协同并形成整体效应，子系统为追求专业性、完整性、交易成本最小化而独立是必要的，但是进入一个追求更整体更持久效应的目标时，揭示子系统之间协同的可能性以及在可能性下厘清他们的机制，就成为实现整体效应目标的关键。因此，本文提出的“尺度协同”是指，基于分析不同尺度下形成的相对独立的各类空间作用机制及这些作用机制下的空间结果，找出不同尺度之间是否存在相互链接、传动、嵌套、互动等影响，以及如何相互影响并形成一个系统化的、演进性的协同机制体系。分析尺度协同的目的在于更好厘清并解释复杂空间结构下的作用关系，进而提升空间的整体效应。政区治理是指基于行政区的治理，是围绕行政区进行经济资源配置、公共服务供给、规划落地和社会公共管理而不是经济区(市场区)、服务区(圈)以及基层自然形成的社会区。政区治理可以发挥政府统筹协调、集聚资源的内在动力(属地责任清晰、权责明确)，促进地方锦标赛16，但也可能面临“一亩三分地”“自我小循环”“诸侯经济”以及以邻为壑、重复建设、边缘衰减等挑战。政区治理具有刚性、全覆盖性、法定性、间断性等特点，符合空间规律则持续发挥正效应，不符合则可能阻碍经济社会发展。政区治理还强调公众参与以及政区静态功能政区动态调整政区制度变迁的系统性行政区划制度转化为治理效能的过程17。超大特大城市新城建设作为一个复杂的城市化进程，是产业、人口、土地、生态、科技、文化、制度等诸多因素进行空间生产和再生产的过程。行政区划作为一种调节空间关系的制度与这一过程有着必然的联系，加之基于土地、财税、公共服务等制度而形成的中国式新城建设模式，更是与基于行政区划设置的政区治理有着更为紧密的强关联。超大特大城市新城建设中的空间关系较之一般的新城建设更为复杂多变，这一方面对政区治理提出了更大的挑战，同时也赋予了政区治理更多的使命。首先，超大特大城市的新城建设，其诞生动因、发展动力、资源依托等可能都源自母城，因此，政区治理也首先应该为处理好新城与母城的空间关系服务。其理由有二:一是为新城建设中母城功能疏解、管理权责配置、规划全域引导、交通整体布局等提供框架性制度支撑;二是行政区划制度自身作为上层建筑应该顺应经济基础发展。其次，随着新城产业和人口等要素集聚引发城08城市问题 2023 年第 1 期尺度协同中的超大特大城市新城政区治理逻辑首都超大城市治理理论与实践乡关系深刻调整，对新城原有的基层政区空间格局将带来挑战，无论是城乡建制类型还是政区规模大小以及行政层级等都必须适应新的城乡关系。因此，在母城新城的政区关系调整后，基层政区调整成为顺应和促进新城发展的重要政区治理内容。最后，在新城不断发展壮大及其自身辐射能级持续提升的趋势下，新城的空间拓展和溢出使得跨界治理需求凸显。行政区划作为影响区域一体化的重要制度，如何顺应新城这一空间的客观发展需求，则是新城政区治理的又一重要内容。基于这一分析框架(图 1)，本文提出三个研究假设。假设 1:市域尺度的政区治理目标在于通过行政建制的变更来更好协同市区与郊区的关系，以促进新城接收中心城区资源辐射，进而破解新城建设中投入大、成本高但见效慢、收效少的矛盾。假设 2:在市域尺度重构后，新城将步入城镇化快车道并对新城内部的城乡关系造成冲击，城域尺度的政区治理目标，则在于通过城乡建制转换、政区规模调整以及开发区与行政区协同，以破解新城内部城乡分割、产城分离的矛盾。假设 3:随着新城的快速城镇化和独立综合节点功能的形成，区域尺度的政区治理目标在于通过政区刚性或柔性合并，更好协同市域与周边都市圈的空间关系，破解新城建设中快速城镇化后跨空间辐射增长与跨政区制度阻碍的矛盾。图 1超大特大城市新城政区治理三尺度分析框架三县改区的助力与意外:市域尺度下新城建制转换的利与弊城市化进程体现为两个方面:一是内城更新和品质提升的内涵式城市化，二是乡村到城市的新空间生产18。而新空间生产也可分为两种模式:一种是乡村区域上的城市新建，另一种则是依托既有城市的新拓展。对于后一种模式又可细分为两类:外延型和飞地型。外延型拓展即城市的离心扩展，一直保持与建成区接壤，连续渐次地向外推进18，日常用语中我们也常称这种城市拓展形式为“摊大饼”;飞地型拓展即是城市推进过程中出现了空间上与建成区断开，职能上与中心城市保持联系的城市拓展方式18，我们要讨论的超大特大城市新城即属于“飞地型拓展”这一模式。飞地型拓展模式，即新城、卫星城、辅城等开发建设面临的一个突出难题是，由于新城区位一般离开中心城区，甚至远离母城，而在距离衰减规律下，其城市化一般基础薄弱、产业层级较低。因此，要建成一座新城，必然面临开发成本高、见效周期长、过程风险大的挑战，如不能很好地平衡投入产出关系，形成投入产出再投入的良性互动，则必然会挫伤新城发展的积极性，甚至出现“烂尾”工程19。如何平衡好这种关系是新城建设成败的关键。从实践操作看，平衡新城建设投入产出的路径一般包括给予巨大的资金支持、特殊的政策聚焦、高位的战略承载，以及抢抓大产业导入重大机遇(例如浦东张江高科技园区的发展就是抓住了 20 世纪中期巴黎统筹委员会解散后发达国家高科技产业全球转移的重大机遇20)、大工程建设机遇(例如国际性或全国性的展会场馆建设)、大功能开发机遇(轨道交通以及海港空港等交通枢纽建设)等，通过重大战略和重大机遇的快产出和大产出效应来平衡建设初期和建设过程中的大投入。从行政区划来看，区划调整作为一种生产力，一种资源，可在其中发挥重要作用。最为重要的一个举措就是通过“县改区”来借助母城辐射效应，更好提升城市的宣传效应、更好利用城镇土地财税制度、更好强化市域空间统筹。为此，超大特大城市纷纷加速撤县(市)设区，通过这一方式为新城建设营造招商引资、土地开发的建制性制度环境。正如我们在某新城所在区的调研时，该区发改委的同志说“县改成了区，让外人也感觉是个城市，如果只是县，总感觉还是个农村”(2021 7 28 调研记录)。正是基于这一逻辑，四大直辖市除了重庆市，京沪津都已进入“无县”发展时代。例如，上海五个新城所在区分别在 1992 年、1998 年、1999 年、2001 年完成了撤县设区。而直辖市以外的超大特大城市则是通过“县市改区”的方式推进郊区新城新区的发展。这种具有一定超前性的城乡建制转换，或者说18城市问题 2023 年第 1 期尺度协同中的超大特大城市新城政区治理逻辑首都超大城市治理理论与实践建制城市化，通过营造城市化的营商环境和土地利用制度改革效能，一定程度上推动了郊区新城新区的发展。但是，政区调整作为一个刚性较强、整体性影响较大的制度调整，也存在一些制度上的隐患。这些隐患除了假性城镇化引发的统计偏差、土地低效利用等问题外，还在于新城所在政区与市级机关关系的改变从而带来的挑战。新城所在县改为“市辖区”后，其治理权能和结构也“雷同于”中心城区的市辖区，但传统中心城区的市辖区往往开发建设任务并不重，与郊区的市辖区在空间基础、地域条件、发展阶段等方面也都有所差异。但是，一旦建制趋同则可能让郊区新城发展面临“区位不同区划同、功能不同职能同、定位不同地位同”的治理矛盾。新一轮的新城建设定