持续深化乡镇机构改革__提...现代化水平——以新乡市为例_卜宪玺.pdf

行政科学论坛202212专题策划行政科学论坛卜宪玺乡镇政府是我国政府行政体制中最基层的行政机关，是国家政权的最末梢，是党和国家在农村工作的基础。党中央历来高度重视乡镇政权建设和乡镇机构改革，特别是党的十九大以来，党中央坚持以加强基层政权建设和健全基层群众自治制度为重点，以改革创新为抓手，建立健全基层治理体制机制，不断提高基层治理体系和治理能力现代化水平。近年来，河南省新乡市认真贯彻落实党中央和省级改革精神，围绕破解基层治理难题，构建简约高效的基层治理体系，进行了一些有益的探索和思考，取得明显成效。一、新乡市乡镇机构改革历程（一）2005年深化乡镇机构改革1.改革背景。2005年中央决定全面取消农业税。伴随着这项重大变革，当时的乡镇政府职能定位已不能适应市场经济条件下农村经济社会发展的要求，迫切需要转变职能和管理方式，把工作重点从直接办企业、抓生产经营、催收催种等具体事务，转到示范引导、提供政策服务以及营造发展环境和促进社会进步上来。为巩固农村税费改革成果，进一步解放农村社会生产力，加快农村经济发展和社会全面进步，新乡市根据河南省委、省政府 关于深化和完善全省乡镇机构改革的意见 （豫发 2005 17号），结合新乡实际，制定了 中共新乡市委 新乡市人民政府关于全市深化乡镇机构改革的实施意见（新发2005 16号），通过体制和机制创新，转变政府职能，理顺关系，减轻财政和农民负担，逐步建立结构合理、管理科学、运转协调、行为规范的乡镇行政管理和运行机制。2.主要做法。一是转变职能，理顺关系。明确乡镇履行“促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护农村稳定、加强基层政权建设”的基本职能，改进领导方法，创新管理方式，并依法界定县、乡两级政府的职权范围，使乡镇真正做到权责一致。二是规范设置乡镇机构。全市乡镇统一按“三办两中心”设置，党政机构设置为党政办、经济发展办、社会事务办三个办公室，事业机构组建了便民服务中心、保留了计划生育服务中心。通过改革，乡镇机构数共减少了440个，精简33%。三是推进事业单位改革。按照“行政职能收归政府，公益职能进一步强化，经营服务职能推向市场”的总体思路和构建服务型政府的要求，推进乡镇事业单位改革，除便民服务中心、计划生育服务中心和财政所外，其他事业单位整体转企改制，其所承担的公益事业和公共服务项目实行政府购买。四是稳妥推进撤乡并镇。严格按照省委、省政府确定的乡镇标准和省民政厅批复的方案，撤并29个乡镇（其中2个乡镇改为办事处），占原有乡镇的19%。五是严控领导职数。按照改革方案要求，改革后，新乡市乡镇领导班子均按79名配备，共精简了675名超配的乡镇领导干部，占原乡镇领导干部职数的37%。六持续深化乡镇机构改革提升基层治理现代化水平以新乡市为例6行政科学论坛专题策划202212行政科学论坛是做好人员定岗和分流。在重新核定机构编制和规范设置岗位的基础上，制定人员竞争上岗和分流办法，采取考试考核相结合的办法进行人员定岗和竞岗工作。通过改革，全市乡镇共分流人员8000余名，精简比例达到48%，其中行政分流2000余名，事业分流6000余名。另清退临时人员2000余名。在编人员参加竞争上岗，全市近7000名乡镇行政事业人员领取“编制证”，实行“一人一编一证一号”实名制管理。3.亮点特色。在这次改革中，新乡市大胆探索转变乡镇政府职能、创新乡镇社会管理，从体制机制上探索便民利民为民的有效方法和路子，在乡镇统一设置便民服务中心，取代原来由乡镇政府和七站八所承担的民政、计生、环保、城建、房屋、劳动和社会保障等直接面向社会、企业、群众的办事项目和服务职责，实行集中办理和“一站式”服务。为确保各乡镇便民服务中心规范设置，新乡市印发了关于组建乡镇便民服务中心的指导意见，对其职能定位、服务内容、运作方式等提出了指导意见，同时明确将乡镇行政事业单位和县直派出部门的61项服务事项直接面向群众，着力将便民服务中心建成“密切联系群众的桥梁，政务创新的范例，便民利民的超市，展示政府形象的窗口”。2005年全市126个乡镇均设置了便民服务中心，每个乡镇拿出近30名事业编制和人员充实到便民服务中心，在中心设立10多个服务岗位，实行一个窗口受理、一条龙服务、一站式办结、一次性收费，彻底解决了乡镇长期以来存在的多口进人、财政供养人员过多等问题，形成了“张张笑脸迎进门，满腔热情把事办”的生动局面。（二）2019年深化乡镇和街道机构改革1.改革背景。自2005年乡镇机构改革以来，随着经济社会的快速发展，乡镇（街道）社会管理和公共服务薄弱，机构设置不尽合理，政事不分、职责交叉、权责脱节等问题依然存在，已影响到乡镇（街道）职能的全面履行，影响了经济社会发展的速度和质量，影响了服务群众的能力和水平。党的十九届三中全会以来，中央、省提出要进一步深化乡镇和街道机构改革，构建简约高效的基层管理体制，为乡镇和街道行政管理体制改革提供了基本遵循。新乡市深入研究 关于进一步深化乡镇和街道机构改革的意见（豫办2019 10号）文件精神，多形式多批次开展调研座谈活动，把准改革方向，以职能转变、机构优化、编制下沉、服务提升等为重点抓好改革落实，以推进基层治理体系和治理能力现代化为着力点加强改革创新，确保乡镇和街道机构改革取得扎实成效。2.主要做法。一是大力推进职能转变。针对各乡镇街道发展不均衡现状，新乡市对乡镇和街道职能定位进行重新规划，梳理河南省赋予经济发达镇185项县级经济社会管理权限，按照“放得下、接得住、管得好”的原则，“分批次、有差别”推进权限下放，解决属地管理“责任无限大、权力无限小”和基层综合执法领域“看得见的管不了，管得了的看不见”的问题。二是统一做好机构优化。新乡市加强顶层设计，研究拟定乡镇和街道党政机构和事业单位设置参考名称，规范党政机构和事业单位名称、规格、挂牌等事项，并严格坚持四项原则：第一，不得突破1012个机构限额及机构规格，确保限额之外无机构，严禁借改革之机提升机构规格；第二，省定机构必须设置到位，确保上下贯通；第三，同一个县（市、区）机构设置相对统一，但允许因地制宜设置特色机构；第四，挂牌机构数从严控制，坚决杜绝挂牌机构实体化设置。改革后，新乡市12个县（市、区）所辖154个乡镇和街道均在省市规定的限额内设置机构。三是突出抓好编制下沉。新乡市条化落实“减县补乡”政策，制定人员编制下沉实施方案，要求原则上连人带编进行调整。同时，对下沉人员范围、报名条件、报名程序、考试考察、试用考核等事项进行7行政科学论坛202212专题策划行政科学论坛明确，确保人员下沉工作有章可循、有规可依。截至目前，12个县（市、区）共下沉行政和事业编制3000余名，下沉工作人员2600余人，大大充实了乡镇和街道工作力量。四是切实提升便民服务。新乡市在所辖乡镇和街道均设置便民服务中心的基础上，积极推进便民服务在硬件和软件上的“升级换代”。一方面，统一各县（市、区）服务平台建设标准，打造“一站式”集中服务模式。另一方面，紧扣城乡基层治理工作中群众关心关注的各重点事项，建立完善办事指南和工作规程，真正提升群众办事方便度，打通便民服务“最后一公里”。3.亮点特色。一是针对基层执法面临的执法权责不对等的问题,新乡市精准推进放权赋权，通过充分放权、规范用权、从严管权加以破解,有力保障了乡镇和街道权责的统一,真正实现了“以乡镇和街道名义开展执法工作”。二是针对基层执行过程中的多头执法、重复执法的现象，新乡市认真落实省委改革部署,在145个乡镇和街道组建统一的综合行政执法机构，并建立与派驻机构、县直部门协调机制，有效解决了乡镇和街道执法机构不健全的问题,进一步理顺了乡镇和街道综合行政执法体制。三是针对乡镇和街道执法力量不足、能力欠缺、保障不够等短板，新乡市用活用好“减县补乡”政策,通过把好入口、严格管理、强化培训、搞好保障,大力打造过硬综合行政执法队伍，使一大批下沉人员通过培训成长为“一专多能型”的执法骨干,较好地解决了执法力量薄弱问题。四是针对乡镇和街道综合行政执法效率不高、规范不够、群众不满意等问题,新乡市大力探索网格化执法、规范化执法、柔性化执法,营造了良好的执法环境，较好地改善了基层执法工作“生冷硬推、不近人情”的现状，确保了执法效益。通过扎实推进乡镇和街道综合行政执法体制改革,新乡市构建了“政府主导、各方参与、上下联动、齐抓共管、全面覆盖”的执法工作新体系,实现了“联系无缝隙、管理无盲点、服务无遗漏、安全无隐患、和谐有保障”的执法工作新机制,涌现出长垣市恼里镇、卫辉市城郊乡和获嘉县位庄乡等一批先进典型,其中“获嘉模式”被省委办公厅 工作交流 专期刊发,在 河南日报 2020年10月6日头版头条进行宣传,全省乡镇和街道机构改革豫北片区座谈会、全省乡镇和街道综合行政执法改革专题研讨会先后在新乡召开,有力推动了乡镇治理体系和治理能力现代化。（三）2022年深化乡镇管理体制机制改革1.改革背景。为深入贯彻落实党中央关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的决策部署，扎实推进做好乡镇机构改革“后半篇文章”，2022年5月河南省委办公厅、省政府办公厅印发 关于深化乡镇管理体制机制改革的若干意见，通过完善体制机制，科学配置资源，着力解决当前乡镇主责主业不清晰、机构设置不统一、编制资源配置不科学、县乡条块关系不顺畅等问题，进一步夯实基层基础，激发基层活力，提升基层治理现代化水平。2.主要做法。一是凝聚改革共识。市委编办认真梳理改革精神，并及时呈报市委、市政府主要领导。成立由市委副书记任组长、市委组织部部长任副组长的工作专班，建立由组织、机构编制、财政、人社、司法、大数据等部门共同参与的联合推进机制。先后组织召开各县（市、区）委编办主任专题座谈会和深化乡镇管理体制机制改革推进会，交流经验做法，统一思想认识。二是细化改革措施。围绕重点改革任务，各县（市、区）认真梳理上报乡镇经济规模、常住人口、编制配备、领导职数核定、派驻机构设置等情况，市委编办及时汇总分析确认，确保改革各项底数准确无误。同时，市委编办统一研究制定县（市、区）上报方案等工作模板，以市委编委名义印发市深化乡镇管理体制机制改革工作方案，以市委、市政府两办名义印发县（市、区）深化乡镇管理体制机制改革工作方案。三是抓好8行政科学论坛专题策划202212行政科学论坛改革落实。各乡镇均在省定限额内按乡镇类别统一设置乡镇机构，按要求进一步理顺工作职责、清理规范挂牌机构，推动机构重新组建并及时挂牌。按照“严控总量、动态调整”的原则，县（市、区）采取所属乡镇之间调剂、从县（市、区）直单位向乡镇调剂等方式，实现乡镇编制配备达标，编制资源配置更加科学合理。市委编办积极指导各县（市、区）制定“三定”规定，研究制定乡镇职责、属地管理主体责任和配合责任清单目录，进一步明确乡镇主责主业，理清县乡关系；指导县（市、区）编制完成乡镇综合行政执法清单目录，配合市司法部门切实抓好乡镇综合行政执法清单编制制定和报批工作，依法依规明确执法权限，进一步规范综合行政执法行为。3.亮点特色。全市深化乡镇管理体制机制改革规定动作已如期完成，新乡市选取获嘉县为试点，以标准化建设为突破口，抢抓改革机遇，持续做好深化改革“后半篇文章”，高标准统筹推进“乡镇一办一队一中心”建设。2022年6月30日，获嘉县印发获嘉县乡镇平安建设办公室标准化建设实施方案（试行）获嘉县乡镇综合行政执法大队标准化建设实施方案（试行）获嘉县乡镇行政审批服务中心标准化建设实施方案（试行）的通知，对创建标准、建设标准、验收标准等进行细化规定和量化打分，成为乡镇“乡镇一办一队一中心”建设的基本遵循和乡镇开展相关工作的行为规范。通过县委统揽全局，强化顶层设计，获嘉县“乡镇一办一队一中心”标准化建设工作正在加快推进中。目前，获嘉县各乡镇共设置综合行政执法大队11个，配置办公用房60余间、各类执法装备1100余件、工作人员150余人；设置平安建设办公室11个，配置办公用房30余间，“党建+全科网格”基本建成、视频监控整体在线不低于95%、工作人员110余人；设置行政审批服务中心11个，办公面积1300余平方