监察机关外部监督的优化路径论析.pdf

第 卷 第 期 年 月湘 潭 大 学 学 报(哲 学 社 会 科 学 版)().监察机关外部监督的优化路径论析唐珍名周朕可(湖南大学 法学院湖南 长沙)摘 要:监察机关外部监督必要性体现为在权利保障维度保障监察对象合法权益在权力制约维度需要国家权力的配合与制约在监察效能维度提高监察权运行的效能 监察机关外部监督的不足体现在同级党委监督缺乏实效、人大监督的主动性不强、司法和执法部门的监督与衔接不到位民主、社会和舆论监督薄弱 制度层面合署办公致使权力混同立法层面现有法律规定不够具体实践层面监察机关“位高权重”理念层面对办案效率的过度倚重这些因素导致监察机关外部监督薄弱 应进一步厘清地方党委、纪委与监察机关的权力界限理顺不同主体的关系通过外部监督的强化将权力关进笼子里使监察权在阳光下运行关键词:监察机关外部监督法治化路径中图分类号:.文献标识码:文章编号:()作为独立、集中、权威的反腐败专责机关监察委员会在预防和打击腐败中发挥了重要的作用 然而作为独立行使监督、调查、处置权的监察机关如何使监察机关规范地行使监察权在权力行使中既不缺位又不越位并受到党的领导和监督受到人大、政协、社会的广泛监督形成法治化的监督机制成为当务之急 习近平总书记指出:“纪检监察机关的马克思主义手电筒既照别人更照自己不能只照他人、不照自己 纪检监察机关不是天然的保险箱监察权是把双刃剑也要关进制度的笼子自觉接受党和人民监督行使权力必须十分谨慎严格依纪依法”虽然中华人民共和国监察法(以下简称监察法)和中华人民共和国监察法实施条例(以下简称监察法实施条例)设立专章规定了对监察委员会进行监督制约的主体和方式但是仍然缺少可操作性的规范 因此避免权力的滥用防止监察权的异化避免监察委员会“灯下黑”和“既当裁判员、又运动员”成为当前的热点问题 在此背景下尽最大可能地解决监察机关权力混同、立法不具体、“位高权重”等因素造成的对监察权监督弱化问题界定厘清监察委员会与纪委、党委、政府及司法之间的权力界限通过设置合理的法律和法规的限度形成完善有效的监督路径推动监察机关权力运行法治化伴随着国家监察体制改革的深入推进学术界开展了深入的研究并且成果颇丰大致有以下三个方面:一是监察机关接受外部监督的必要性 比如吴国斌和沈思雨等学者认为对监察委员会进行外部监督是由监察委员会的地位和作用、监察权的性质和功能决定的刘用军同样认为对监察机关的外部监督有助于推动监察体制改革是保障监察权正确行使的保障二是监察机关外部监督存在的问题 如南杰隆英强和文新月认为人大常委会监督薄弱、司法机关配合制约机制不完善、社会舆论监督不到位是当前监察机关外部监督存在的问题刘素梅认为:“控权相对滞后中观、微观层面的法律法规不完善监督主体尚未形成合力是当前监察机关外部监督存在的问题”三是监察机关外部监督的方式 对此陈瑞华教授认为:“监察机关应服从并从属于宪法监督”秦前红教授专门研究了人大对监察机关的监督问题认为:“应明确人大审查监察法规及规范性文件的范围、主体、基准、程序 监察委员会可不向同级人大报告工作”鄢波对监察机关的监督开展了研究认为:“应建立检察院与监察委员会相衔接的工作机构构建监察委员会权力清单制度”谭世贵认为应加强执政党、国家权力机关、司法机关、社会组织和社会舆论、公民个人的监督综上虽然学者们对监察机关监督研究的成果数量和类别较多但是大多为实然分析而缺少应然分析特别是缺少从制度、立法、实践、理念等多元层面对监察机关外部监督的有效评价对监察机关外部监督相应举措的必要性与可行性缺少深入的研究 因此有必要将实然分析与应然分析相结合研究监察机关外部监督制度创新的途径探索建立监察机关收稿日期:作者简介:唐珍名()男湖南永州人法学博士湖南大学法学院教授博士生导师周朕可()男湖南永州人湖南大学法学院博士研究生 基金项目:国家社科基金青年项目“中国特色社会主义法律体系中的监察法规研究”()外部监督的实践范式与构架一、监察机关外部监督的必要性(一)权利保障维度:保障监察对象合法权益监督机关的监察对象具有广泛性和复合性的特征在监察法出台前主要体现为纪律检查和行政监察两条线党的纪检机关和行政监察机关分别对党员和公务员开展监督监察法出台后对监察委监督范围进行具体的指向监察委的监督对象得到了前所未有的拓展公职人员纳入其监督范围 检查、调查、受理控告、检举等是传统的行政监察机关的主要职能拥有暂予扣留、封存以及具有传统的“双规”性质的权力行使 相比传统的行政监察当前的监察机关不但拥有监督、调查、处置权等基本的职能同时还拥有谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等 项具体的调查措施相比传统纪委的纪律审查当前纪检监察机关已由单纯的“执纪”向“执纪执法”转变 这些权力的行使与监察对象的生命健康权、人身自由权、人格尊严权、知情知悉权、财产权、赔偿权等实体权益更加密切相关必须确保监察权的合理运用兼顾打击贪腐和保障人权才能够保障监察对象的合法权益从权利保障的角度看加强监察机关外部监督有助于保障监察对象合法权益 监察机关与被监察者处于不同的地位特别是在留置过程中被监察对象处于弱势地位因此要保障监察对象的合法权益就必须加强监察机关的外部监督不但要使监察机关有效率地行使好权力更要通过有效的外部监督对监察机关的权力进行管理和限制 如监察法中保留了最先出现在中华人民共和国人民警察法(以下简称警察法)中的“留置”其目的为进一步调查取证提供便利 监察法第 条、第 条、第 条、第 条、第 条对留置的程序和责任限度进行了规定但是对于留置的地点仅以“特定场所”一笔带过使得在监察实践中留下了较大的操作空间 同时还存在监察的保密规定也容易使得监察对象知情权难以保障无关财产查明的期限缺少详细规定等问题 针对这些问题如果不对监察机关进行外部监督则容易引发权力的越界侵害监察对象应有的权利(二)权力制约维度:国家权力的配合与制约现行中华人民共和国宪法(以下简称宪法)第 条规定“监察委员会依照法律规定独立行使监察权”与此同时还对监察机构与法院、检察院及执法机关的配合与制约关系进行了规定 总而言之监察权的行使不但要“依法”和“独立”而且更需要“配合”与“制约”监察权的依法行使能够确保其依法履职不滥用或者超越职权监察权的独立行使能够排除外部干扰确保监察的威严和震慑监察权是宪法和监察法创设的一种新型国家权力在监察权的行使过程中必须与立法、行政、司法权等其他国家权力相配合并受到相应的制约虽然监察权需要独立行使但是仍然需要审判、检察、执法部门的配合与职能衔接通过这些机关的协助也有助于确保办案质量提高办案效率 同时在监察、侦查与诉讼权力的领域进行有效的界定、划分与衔接 使得作为“第四权”公权力的监察权运行更加公正规范不同权力之间的制衡、配合与衔接在监察机关与人大之间的关系方面监察机关的主要负责人产生于人大并且具有向人大常委会报告工作和接受检查的义务 在监察机关与行政机关的关系方面行政机关工作人员普遍受到监察机关的监督 与此同时作为行政权下的审计权也对监察机关行使的监察权有配合的作用 在监察机关与司法机关的关系方面我国的司法权可以划分为检察院的检察权和法院的审判权监察权与司法权相互配合制约在监察法出台前对职务犯罪的侦查权主要由检察院来行使而目前则由监察委员会来行使 与此同时检察院和法院的工作人员也为公职人员因此这些公职人员也是监察对象 检察部门提起诉讼法院对有职务犯罪行为的监察对象的审判也起到决定性作用 长期以来由“侦查中心主义”向“审判中心主义”的转变是我国司法体制改革的重要任务也是对传统公安机关“位高权重”的约束对侦查权的规制 然而当下在职务犯罪侦查权的行使中检察与监察两种权力职能已发生深刻变化“侦查权”向“调查权”的演进已成事实更有必要对“位高权重”的监察机关进行约束对调查权进行规制在监察权改革不断深化的当下有必要像避免传统的“审判中心主义”走向“侦查中心主义”那样避免当下的“审判中心主义”逐步倾向于“监察中心主义”通过司法审查向职务犯罪案件领域延伸强化司法权对监察权的制约(三)监察效能维度:提高监察权运行的效能监察权在行使过程中有必要通过提高运行效能来消除权力的惰性 监察权监督的缺失除了有“乱作为”的隐患外还有“不作为”的隐患 在传统的立法权、行政权、司法权中拥有主动性的是立法与行政权而司法权则往往不具备主动性最典型的便是审判权 监察权的设置目的在于职务犯罪的预防和处置打击腐败犯罪构建不敢腐、不能腐、不想腐的监督机制监察权的主动性决定了其必须在能动性的驱动下行使如果没有形成有效的外部监督制度监察机关就容易出现慢作为、不作为、不担当现象落实监察职责不严不实背离监察机关的宗旨和使命在其位不谋其政 如:法院作为最终刑事司法权力的掌握者是外部监督的最后一道关卡其权力运行特质决定了其有助于促进监察案件调查更加规范达到审判的标准 检察机关对刑事监察案件的审查起诉是一种外部监督这看似是延缓监察效能但其实是有助于监察效能的提升 因为刑事监察案件的最终归属是审判检察机关的审查起诉做出起诉或不起诉决定或是退回补充调查或者自行补充侦查都是为了使案件更加符合审判的要求 又如:国家监委案件审理室有关负责同志表示退查手段的应用可以倒逼监察机关更规范地行使监察权更客观地执行好谈话、讯问、询问、查询、留置等措施提高监察权运行的效能 有助于避免监察机关“不作为”现象的发生形成监察机关主动作为的能动性二、监察机关外部监督的现状(一)实践中监察机关外部监督的主要方式当前随着监察体制改革的深化已形成了党委、人大、司法、执法、民主、社会、舆论监督等多元化的监察机关外部监督体系一是党委监督 监察机关的监察权行使必须在党的领导下进行接受党的监督 监察法第 条明确了监察机关接受党的领导与监督 党委对监察机关的监督虽然不是直接代行国家权力这是宪法所限定的边界但是党对监察机关的监督也是党的“使命代表”所在二是人大监督 自上而下的人大对监察机关的监督属于宪定权力监察机关监察权的行使必须向人大负责向人大常委会报告接受人大的执法检查 同时监察机关也有向人大常委会、人大代表的询问和质询事项做出回应的义务宪法第 条、第 条、第 条、第 条、第 条明确了人大对监察机关的监督以及监委主任及其他相关人员任命的方式 同时监察法第 条明确了人民代表大会及其常务委员会监督本级监察机关并明确了监督方式 三是司法监督 监察法第 条除了对监察权的独立行使明确外还对监察机构与法院、检察院及执法机关的配合与制约关系进行了规定监察法第 条规定监察机关在侦查中获得的证据监察的过程、结果都将交予检察院检察院根据审查结果决定对监察对象采取强制、起诉补充侦查等措施 四是执法部门监督主要体现在监察机关需要公安、国家安全、审计、海关、市场监管、税务机关等拥有行政执法权部门的配合 特别是公安机关在监察机关行使监察权过程中需要公安机关进行配合侦查时公安机关可以判断其是否已构成犯罪以及采取的侦查配合措施 五是民主监督、社会监督和舆论监督民主监督主要是指以政治协商会议为主要形式的其他民主党派的监督 人民政协的监督主要通过政治协商会议或者其政协部门的专职委员会以考察、视察、调查报告对监察机关提出相应的要求和建议等 社会与舆论监督主要是发挥广大社会公众、社会媒体对监督机关的监督作用(二)监察机关外部监督的成效与不足当前随着我国的监察制度日益完善监察对象由传统的纪委对党员的监督、行政监督转化为向所有公职人员的监督监督的主体和职责进一步明确监督手段更加规范党委、人大、司法、执法等各部门密切配合实现了异体监督的雏形、纪法衔接的导引取得了一定的成效 纪委与监察机关合署办公使得监察机关能够有效坚持党的领导保持正确的政治方向 人大监督已形成了监察机关向人大常委会报告、接受人大的执法检查、问询等常态化机制司法、执法机关与监察机关各负其责条线配合 然而当前监察机关外部监督仍然存在较多的不足主要体现在:其一同级党委监督缺乏实效 赵乐际在中央纪委常委会第二十五次集体学习时强调纪检监察机关要协助党委推进全面从严治党坚决防止“灯下黑”从我国政治权力运作的逻辑来看正确处理好监察权与坚持“党的领导”之间的关系加强党的领导是关键“政治领导”与“纪律检查”是党委对监察机关的监督主要方式 在实践中国家大力推进监察制度改革将传统的行政监察和纪委的监察职能进行合并在中央、省、市、县四级成立监察委员会与纪委合署办公挂一块牌子 根据中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则地方党委要定期听取、审议同级监察委员会工作报告并由同级党委对监察机关的日常工作开展监督 虽然合署办公是纪委和监委的实然状态上级部门对下级部门进行指导这样的安排有助于增强监察机关的独立性但是同时这也使得监察机关有“垂直管理”和“条块管理”的特点在一定程度上不利于同级党委的监督 与此同时各地在实践中实行的是纪委书记同时兼任监委主任的模式其中是否存在“自己监督自己”“灯下黑”的问题仍然值得商榷其二人大监督力度薄弱 作为我国的权力机关人民代表大会对所有的国家权力进行监督其中就包括对监察权的监督 人大监督的形式较少局限于“专项报告”、“执法检查”、询问和质询等三种形式 专项报告筹备的周期较长属于阶段性的报告并非常态化的报告形式执法检查更多的集中于对监察委员会程序合法性的检查而非事务性和业务性的检查询问和质询也是针对法律事务开展的缺少具象化监察法实施后各省监察委对向人大常委会报告工作积极性并不高报告工作的时间阶段跨度较大相隔 年 年仅有山西省监委报告 年和 年均未有其他省级监委报告直到 年 月 个省级监委才全面完成首次报告 国家监委于 年首次向全国人大常委会报告专项工作后 年和 年均未报告王冠、任建明等学者认为监委的报告流于形式化和表象化人大监督乏力是突出问题人大监督的对象局限于有任免权力的监察委员会主任、副主任、委员对其他工作人员和办案人员的监督尚显乏力其三司法机关、执法部门监督不足 在实践中司法机关和执法部门与监察机关更多的是配合的关系而对同级监督委员会的监督并没有较好的体现 现实情况是监察机关在监察权的行使过程中与公安机关、检察院、法院是呈现出“流水线”的关系监委调查、公安配合侦查、检察院负责起诉、法院负责审判通常情况下监察机关提交的案件相关部门均给予通过和支持呈现出“重配合轻监督”特点 虽然监察权具有独立性但是在案件办理中所涉及的审查逮捕权、立案监督权、审查起诉权、补充侦查权等均由检察院来行使只有符合相关的要求由检察院对监察机关的监察行为进行审查和把关后才能够决定是否对监察对象进行立案、逮捕、起诉及补充侦查等这就使得检察院在实践中与监察机关的业务有交叉后者权力的行使必须接受前者的监督 从法院的审判权对监察权的监督来看监察的结果提交检察院后必须经过法院的审判才能够有最终的判决结果程衍认为:“司法部门与地方党委和政府千丝万缕的联系使之无法放开手脚对监委进行外部监督”在中国检察网进行检索发现 至 年与监察委员会有关的各级人民检察院不起诉决定书仅有 份其中掩饰、隐瞒犯罪所得罪案 份非国家工作人员受贿罪案 份贪污罪案 份受贿罪案 份 与行贿罪案、挪用公款罪案、玩忽职守罪案相关的不起诉决定书数量均为零其四民主、社会、舆论监督乏力 虽然监察法明确了民主监督作为监察委员会外部监督的方式之一但是在现实中政协的民主监督发育并不完善作为一种“协商式”的监督导致民主监督湮没于政治协商或参政议政难以彰显出效果尤其是纪委和监委“合署办公、两块牌子”的设计使得多党派民主监督先天性缺少监督的平台和载体 由于办案的特殊性监察机关的保密性和信息披露机制、举报渠道限制社会监督和舆论监督也处于空白 学者谭世贵认为:“由于国家监察机关以行使公权力的公职人员为监察对象而非普通的社会大众与普通社会大众一般也没有利益关系导致社会监督和舆论监督薄弱”三、监察机关外部监督不足的成因制度、立法、实践、理念等层面是当前监察机关外部监督存在问题的重要原因(一)制度层面的原因:合署办公致使权力混同首先合署办公如何致使权力混同 从制度层面上看纪委和监委属于合署办公的形式这种合署办公的形式使得监察权虽然相对于立法权、司法权、行政权具有一定的独立性兼有党纪检查、行政监察、犯罪调查三种职能其权力地位较高能够使得监察委员会的独立性有所增强使得监察委员会“位高权重”但是同时也使得监察委员会难免受到纪委的影响和干预容易导致监察部门职责异化问题学者刘怡达认为由于监察委员会不设立党组集纪检与监察功能为一体使其更趋向于“政治属性”是党内的政治机关监察委员会具有人民性和政治性双重特征虽然纪委的主要职责是根据党纪党规的要求负责党内的监督检查而监委则是根据监察法的规定对所有行使公权力的公职人员开展监察然而在实践中往往难以划分纪律检查权和监委调查权两者的权力界限使之存在纪委与监委的权力混同 如:针对某一案件或举报线索的调查在调查伊始无法确定其属于“违纪”还是“违法”行为因此在这种情况下更容易出现纪委和监委“纪法混淆”“分工不分家”的问题调查程序、规范、措施运用混乱 又如:在合署办公后监督部门和审查调查部门是监委的组成部分看似形成了权力的二元性运行但是在现实中两者的职权界限很难厘清其次权力混同削弱了外部监督 合署办公构筑了“同体监督”的土壤 学者秦前红认为:监督监察权必须以实现各部门的责权边界明确划分为前提条件当下大多地区实行纪委书记兼任监委主任并且工作人员兼具监察官和纪检干部的双重身份 作为党内机关的纪委对监委具有监督的职责然而在这种人和权重叠的情况下难免造成“灯下黑”名副其实地成为“自己监督自己”在现实中与监察法出台前的试点阶段相比现阶段监察机关对监察对象采取“留置”行为时实行集体研究、上级审查批准更多的权力上划本级党委对监察机关监督有限(二)立法层面的原因:现有法律规定不够具体现有的法律规定缺少详细的规定以及可操作性 当前虽然宪法与监察法对监察机关监督方式的多样性进行了规定但是对于这些监督主体的规定大多为“轻描淡写”缺少切实可行的具体措施第一监察法中华人民共和国监察官法(以下简称监察官法)和监察法实施条例等与监察直接相关的国家法律对外部监督不够具体 在党委监督方面党委仅是作为监察委员会接受“双重领导”中的“一重”相关法律缺少相应的细化措施在司法和执法监督方面虽然监察法强调了监察机关与司法和执法部门衔接但是对于如何衔接的具体规定较少缺少针对性 监察法列举了 项调查措施这些措施与司法机关的相关职责相重复在监察法“监察优先”而非中华人民共和国刑事诉讼法(以下简称刑事诉讼法)“主罪优先”的原则下如何实现两者关系的妥善处理成为重要课题特别是监察委的职务犯罪调查应当适用刑事诉讼法有关侦查的规定但实际操作过程中这两方面的衔接与区分始终存在争议 一种观点认为调查权并不是侦查权 由于监察机关并不能当然承继检察院的公诉权、侦查权、批捕权等因此执行监督机关这一性质和定位更符合其实际 还有学者认为监察机关的调查权实质上等同于刑事侦查权那么其理所应当受刑事诉讼法的约束但笔者认为调查权与侦查权两者是母集与子集的关系前者囊括了后者 因此虽然刑事诉讼法对监察法均为全国人大审议通过具有相同的法律位阶但是在实际中刑事诉讼法应对监察法具有制约作用 同时根据监察法第 条检察机关可以在“必要时”开展补充侦查 这是检察机关对监察机关重要的监督措施但是对于何为“必要”、何为“不必要”并没有明确 再如虽然监察官法单列一章“监察官的监督和惩戒”并从“监察官不得打听案情、过问案件、说情干预、回避、追究刑事责任”等方面对监察官的惩戒进行了规定但是对监察官的监督则仅以“强化对监察官执行职务和遵守法律情况的监督、请特约监察员”等几笔带过 关于民主监督、社会监督和舆论监督监察法和监察法实施条例也仅仅是从字面上有所提及缺少详细的描述第二中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法(以下简称各级人民代表大会常务委员会监督法)、中华人民共和国国家赔偿法(以下简称国家赔偿如:浙江省宁波市鄞州区人民检察院不起诉决定书(甬鄞检刑不诉 号)案件由宁波市鄞州区监察委员会调查终结以被不起诉人胡某某涉嫌受贿罪于 年 月 日向检察机关移送起诉 经检察机关审查被不起诉人胡某某犯罪情节轻微有自首、立功情节且自愿认罪认罚根据刑法和刑事诉讼法相关规定决定对胡某某不起诉法)等与监察法规定的外部监督不同步没有及时修改无法对“人大监督监察机关”和“监察赔偿”等具体外部监督方式做出及时充分的规定 吕永祥、王立峰等学者认为由于缺少实体化的监督机构使得人大对监察机关的监督不到位各级人民代表大会常务委员会监督法重点对法律法规、规范性文件等方面监督进行阐述没有将对监察机关的监督纳入 监察法将人大对监察机关的监督规定为“听取审议专项工作报告、执法检查、询问、质询”其中“询问和质询”也是各级人民代表大会常务委员会监督法的一个单列“章”然而仅提到了“一政两院”并没有监察委员会相关字眼 专项工作报告也并非人大对法检两院司法监督的“年度报告”也非人大对“一府两院”监督的“年度报告”监察机关的“专项报告”是一种非常态化的报告形式相对于人大对行政权和司法权的监督对监察权的监督显然较为乏力并且在执法检查、询问、质询等方面在法律层面缺少切实可行的程序和规范 即使在监察法实施条例中对执法检查、询问、质询也是仅以寥寥数语对监察法进行补充要求监察机关配合执法检查并将处理情况向人大报告以及在询问、质询中实行主要负责人口头答复和主要负责人签字的书面答复总体上在现有的法律层面对人大监督的规定较为笼统含糊 国家赔偿法虽然将赔偿划分为“行政”和“刑事”两种类型但是对监察机关的监督相关规定趋于空白使得被监察对象申请国家赔偿时缺少法律依据在赔偿领域缺少对监察机关行使职权的制约和监督(三)实践层面的原因:监察机关“位高权重”从实践层面看监察机关的“位高权重”也使得外部监督主体处于“不敢监督”的状态 监委与纪委“一套工作机构、两个机关名称”接受同级党委和上级监察机关的领导和监督使得监察机关拥有较高的政治地位 当前监察委员会主任通常为地方党委的常委(纪委书记)兼任乃至党委副书记担任在现实政治格局中监察机关的政治地位通常高于地方政府、检察院与法院监察委员会主任的地位要高于“公检法”负责人这使得后者难以对前者发挥实质性的监督学者陈邦达指出:“在刑事诉讼中过于注重公安机关的侦查结果而忽视法院的作用”这说明传统注重侦查结果的“侦查主义”重侦查、轻审判的特点而在当前监察权和监察范围“全覆盖”的情况下同时由于监委主任(纪委书记)在现实权力格局中的地位比公安机关负责人还要高难免出现以监察机关为主体的“监察主义”使得传统的“侦查主义”向“监察主义”异变无法形成对监察机关的实质性监督 还有学者认为监察机关在现实中地位高于公检法的根源在于监察法对“互相配合”的规定这种“互相配合”在缺少监督的情况下难免变成单方面听从或服从根据控制理论要想做好监察机关的外部监督就必须建立与监察机关职能相匹配的实体和程序 在实体控制方面体现为宪法监察法对监察机关外部监督的相关规定形成立法、行政、司法权多层次的对监察权的制约和监督的权力框架体系而程序控制则体现为对监察机关的监察权行使过程、顺序、方式、方法、时限等方面的控制 在现实中由于在我国监察权与行政权、司法权平行这就使得监察机关拥有较高的法律地位 法律控制层面对监察权行使过程、顺序、方式、方法、时限等方面控制的具体措施规定不明确加之监察机关位高权重使得公安部门、检察院、法院等在监察权行使的过程中仅是发挥“阶段性”的作用各管一摊而无法形成对监察机关的有效监督合力(四)理念层面的原因:对办案效率的过度倚重提高办案效率是监察法的重要价值提高办案效率也是对监督机关的基本要求但是当前在理念层面对办案效率的过度倚重使得对监察机关的监督有所忽视 纵观监察法制定和出台的历程从开始的“试点”到普遍性的推广正值党的十八大后国家对反腐败的迫切要求 因此无论从立法层面监察权作为与行政、司法权平行的“新型权力”还是从实践层面监察委员会主任通常为地方党委的常委兼任负责统筹调度地方区域性的反腐工作监察机关的政治地位通常高于地方政府、检察院与法院这些特征的根源都在于党中央反腐败、预防职务犯罪提高打击犯罪效率的决心 在理念层面对办案效率的过度倚重使得监察权在行使过程、顺序、方式、方法、时限等方面难免“失之以宽”在监察机关的 项调查措施的监督方面较为薄弱如:虽然监察法第 条对信息公开进行了规定然而在现实中各级监察机关仅是将调查结果进行公布出于保密与工作效率的需要没有将监察权行使的过程信息进行披露使得群众参与度不高无法发挥出社会监督的功能四、监察机关外部监督的优化路径(一)制度层面:厘清地方党委、纪委与监察机关的关系针对合署办公致使权力混同的问题应从制度层面进一步厘清地方党委、纪委与监察机关的关系 一要厘清地方党委与监察机关的关系 确保监察机关政治性不动摇在实现党的政治、思想、组织领导的同时保持监察权独立行使 特别要防止“灯下黑”在实践中要严格落实中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则监察机关监督执法工作规定等规定既要防止地方党委和党员干部对监察案件直接干预以便监察机关能够放手依法独立行使监察权同时又必须坚持地方党委的领导和监督探索建立监察机关重大事项报告制度使得监察机关能够在党委的领导下坚持正确的政治方向行使监察权二要厘清纪委与监察机关的关系 虽然监察机关和纪委实行合署办公但是在制度构建层面有必要实现“既分工又分家”划分纪委和监委在监督对象、监督手段、监督内容方面两者的权力界限纪委对党员进行监督监委对所有行使公权力的公职人员开展监察纪委依据党规党纪开展监督监委依据法律开展监察 实现两者权力的独立运行构建党纪和国法衔接协调机制 三要用好党的巡视巡察制度 在监察机关外部监督中巡视巡察更应该发挥其治病去疴作用对其权力行使、程序合规等方面开展全面监督杜绝监察机关的“灯下黑”使监督方也同时被监督(二)立法层面:健全监察机关外部监督相关法律法规增强立法的针对性在监察法中增加党委、人大、司法、执法部门、民主、社会、舆论监督相关条款探索专门针对监察机关外部监督的条例和实施细则 从法律层面上对监督主体、监督客体、监督内容、监督程序进行界定全面增强法律的可操作性 尽量避免出现含糊不清的词语而要确定具体的内容使对监察机构的外部监督“有法可依”推动监督的规范和法治化例如:对监察法第 条规定的对人民检察院的“必要”时的补充侦查应明晰界定“必要”对“必要”情况进行补充说明使得监察机关外部监督做到有“有法可依”加强法律约束增强法律的可执行效力 加强监察法与刑事诉讼法全国人民代表大会组织法人民检察院组织法检察官法国家赔偿法等法律的衔接进一步丰富和完善监察机关外部监督的主体、责任、效力等内容加强监察机关外部监督程序制度性保障 应充分认识到刑事诉讼法与监察法在职能履行方面的延伸、辅助与约束性功能 如:刑事诉讼法第 条明确 个种类的证据而监察法中缺少相关的分类基本接受了刑事诉讼法对证据种类的相关规定 监察法第 条第 款更是明确规定监察机关收集、固定、审查和运用证据应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致更是强调监察机关遵循刑事诉讼法设置标准的认定 又如:监察法第 条提及了具体的调查措施但是缺少对这些调查措施实施程序的详细规定在实践中也应参照刑事诉讼法对调查措施的相关规定进行适用 在监察官法中明确对监察官监督的具体方式和措施完善各级人民代表大会常务委员会监督法在“询问和质询”一章中在当前“一政两院”的基础上加入监察机关通过整章立制在听取和审议专项工作报告上进行制度完善加强“报告”环节与“听取审议”环节的有效衔接 将党委、政府、人大、法院、检察院、人民群众、舆论媒体等多方主体纳入相关法律、条例中 全国人大可以在监察法的基础上根据法定程序出台监察委员会组织法 监察程序法等在这些法律中明确谈话、讯问、询问等 项调查措施的具体流程、规范、方式充分发挥国家监察委员会制定的监察法规对监察机关外部监督作用 十三届全国人大常委会第十四次会议表决通过全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定将制定监察法规的职权给予监察机关使其在权力得到了扩张助力监察权的行使但是截至目前仅有监察法实施条例一部缺少其他的配套法规 因此应在处理好监察法规与行政法规、司法解释、党内法规关系健全冲突规范的裁决机制的基础上推动监察法规制定的进程 考虑到在有些与监察机关外部监督相关的事项方面全国人大及其常委会因立法资源有限无法进行事无巨细的立法或修法通过法规的制定细化监察法中原则性、概括性的规定 例如监察法第 条规定“监察机关应当依法公开监察工作信息”但对此问题缺乏具体规定国家监察委员会可以行使监察法规制定权制定监察工作信息公开条例(三)实践层面:完善多元化的监察机关外部监督体系一是加强人大监督 行使好人大对监察委员会主任、副主任、委员的选举和任免权参照法检两院的履职评议的模式听取监察机关相关人员的述职报告 对监察机关在行使监督、调查、处置职权时履行监察法的情况开展监督和执法检查 加强工作评议、执法评议、述职评议和个案评议的运用使得人大不但监督监察机关的程序合法性更要对监察机关开展事务性和业务性监督和检查 加强对监察机关的专题和专项询问和质询增强人大监督的针对性加强监察机关向人大常委会报告工作的议题选取实现专项议题与常态性议题相结合提升人大常委会审议意见中建议的针对性和实效性 增强人大各级委员会对监察机关的监督力度落实 年修订的全国人大组织法和 年修订的地方组织法要求各级人大专门委员会在专项工作报告监督中应在做好前期调研和民意征集的基础上进行把监察机关处理的热点、难点问题端上向人大专项报告的平台形成专业、有效的审议意见督促监察机关改进工作二要加强与司法机关和执法部门监督与制约 改变传统的司法机关和执法部门重配合而轻监督的现状明确互涉案件的调查主体不能一概“监察优先”而应视案件情况与刑事程序确定的“主罪为主”相结合进一步细化监察法的司法解释 厘清谈话、讯问、询问等 项调查措施中监察机关与公安、检察机关的衔接边界三要加强民主监督、社会监督和舆论监督 拓宽社会监督和舆论监督渠道在遵守保密制度的前提下及时向社会和媒体公布案件进展情况和案件调查中的合法合规情况广泛接受社会和舆论监督(四)理念层面:加快监察机关权力运行法治化监察机关的外部监督走向法治化道路作为与行政权、司法权并列的“新型权力”应在阳光下行使规范监察权行使过程、顺序、方式、方法、时限避免监察机关“既当裁判员又当运动员”是未来的发展趋势现代权力法治的核心是权力约束国家监察权也必须受到约束与监督 如果说当前由于对办案效率的重视其目的在于增强监察制度供给的“数量”那么通过对监察机关监督内容、监督依据、监督程序、监督过程的完善则有助于增强监察制度供给的“质量”既要协调各种监察力量减少协调成本提高办案效率又要发挥各方对监察机关监督的力量挖掘群策群力潜力提高监督公权力的覆盖面挖掘监督潜力 打破监委与公众的信息壁垒加强信息公开拓宽信息发布渠道除了对监察结果进行公布还应将监察过程和内容、范围、时间等方面进行公示增强信息公开和披露的规范性结语监察权必须关进制度的笼子形成法治化的环境才能够促进监察权的外部监督常态化 应发挥好党委、人大、司法、执法部门、民主、社会、舆论监督的作用加强监察机关与这些部门的配合与衔接 当前监察机关外部监督存在着同级党委监督缺乏实效、人大监督力度薄弱、司法机关、执法部门监督不足、民主监督、社会监督和舆论监督乏力等问题主要原因是:在制度层面合署办公致使权力混同在立法层面现有法律规定不够具体在实践层面监察机关“位高权重”导致监督虚无在理念层面对办案效率过度倚重 应进一步厘清地方党委、纪委与监察机关的关系增强法律规制推动监察权行使的法治化才能够增强监察机关外部监督的实效性参考文献:习近平.在新的起点上深化国家监察体制改革.当代党员().吴国斌沈思雨.论对监察委员会的监督与制约.北京航空航天大学学报(社会科学版)().刘用军.论对监察权的监督.河南财经政法大学学报().南杰隆英强文新月.论监察权监督制约机制的有效运行.江苏师范大学学报(哲学社会科学版)().刘素梅.国家监察权的监督制约体制研究.学术界().陈瑞华.论国家监察权的性质.比较法研究().秦前红.人大监督监察委员会的主要方式与途径 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