检察听证：适用范围、操作程序与人员选任——以广西壮族自治区为分析样本.pdf

第 38 卷第 3 期2023 年 6 月Vol.38 No.3Jun.2023广西政法管理干部学院学报JOURNAL OF GUANGXI ADMINISTRATIVECADRE INSTITUTE OF POLITICS AND LAW摘要检察听证是化解案件双方当事人矛盾纠纷的一项制度，对检察机关实现司法公平正义具有重要意义。但是，从广西目前检察听证实践分析情况来看，检察听证在听证范围、程序与人员选任方面还存在不少问题。对此，检察机关应当根据法律要求和实践需要，适当扩大检察听证范围，细化检察听证程序，遴选具有较高综合素质的听证人员，并且保证听证人员的多样性，以便更好地体现检察听证的初衷。关键词检察听证；听证人员；听证范围；听证程序；听证人员选任中图分类号D926.3文献标识码A?文章编号1008-8628（2023）03-0093-07?一、检察听证问题的提出英美法系将自然公正原则和正当法律程序作为听证制度的重要标准，其中自然公正原则为首要原则1，即任何人不得为自己案件的法官，任何人作出不利判定前要听取对方意见2。美国受到英国的启发，在法律程序中将听证的权利设定为重要内容3。本文所提到的检察听证，是指检察机关在案件审理中，以召开听证会的方式，会上有当事人、相关办案人员参与听证，同时邀请社会各界人士作为听证人员参与听证，针对案件存疑部分进行充分论证，其目的是有效化纠纷、解心结。我国行政听证制度正式确立于 1996 年 10 月施行的 中华人民共和国行政处罚法。最高人民检察院规定，要明确行政案件办理过程公开审理程序细则，其中包括要听取案件当事人的陈述4。中华人民共和国立法法 也明确了立法听证制度。听证制度在司法实践中也开始得到不断摸索。最高人民检察院对拟不起诉、羁押必要性审查、刑事申诉等案件也适用听证制度5。为深入落实检察听证制度，2020 年最高人民检察院印发的人民检察院审查案件听证工作规定（本文简称 检察听证规定），对听证制度的相关内容进行了细化。自 检察听证规定 下发后，全国检察机关控申检部门召开检察听证会议的有4876 件，取得了很好的实践效果，其中有 82.6%的信访人表示接受决定6。虽然检察听证制度实践成效显著，尤其在防范和化解涉案矛盾纠纷、推进检察环节诉源治理方面发挥了积极作用，检察听证制度研究还存在不少问题。各级检察机关积极落实各项检察听证工作部署，不断合理且合法地扩展听证案件范围，检察听证工作发挥出较大优势，检察听证工作确实取得了很大进展，初步实现立法目的。听证制度通过各地和各?收稿日期2022-11-29?基金项目广西壮族自治区人民检察院重点课题（项目编号：GJ2021A08）。作者简介李远龙（1966），男，湖南永顺人，广西民族大学法学院教授，博士生导师，法学博士，研究方向：法理学、民族法学；杜鑫媛（1993），女，河北保定人，广西民族大学法学院博士生研究生，研究方向：民族法学。检察听证：适用范围、操作程序与人员选任以广西壮族自治区为分析样本李远龙杜鑫媛（广西民族大学，广西南宁530000）93级细化规范而逐步得到完善，听证案件数量快速增长，而且检察听证案件的类型也在不断拓展。现有法律规定特别是 检察听证规定，要求案件听证会召开要符合“较大”“重大”“可以”的条件，但如何界定这些案件范围法律并没有明确。有学者从法律规定上阐述听证范围相关问题，认为检察听证相关规定所依据的是宪法、人民检察院组织法、三大诉讼法等法律的一些原则，或者将最高人民检察院所发布的相关司法解释作为检察听证的法律渊源，但这或许是对检察听证的依据范围进行了限缩。也有学者指出听证范围缩小的根本原因在于，听证程序一般依职权启动，法律虽然规定了当事人可以申请启动，但检察机关有权决定是否同意其申请。的确，在实践中有的检察院选择实质争议已经得到基本消除或是没有争议的案件来组织听证。有一部分当事人也对检察听证存在误解，持怀疑态度，认为听证只是走过场，并不能解决听证案件的实质性问题7。听证人员的存在和听证人员发表的言论，既是检察听证制度代表性的特质也是优势，是民众信服检察机关的“一道光”，为民众增信检察公信力打开了“一扇窗”，同时为检察机关工作提供了新的方式和有效进展的“一道门”，这也体现了检察听证的公平性和参与度，因而选用听证人员尤为重要。有学者认为，在选择听证人员这一重要主体时，如果听证人员主观性过强并且不熟悉检察听证工作，匹配度过低，无法实质且针对性地解决案件问题8。不同存疑案件所要解决的听证问题不同，对听证人员的专业度要求也不同，因而要合理匹配案件听证人员。合适的听证人员对自己参加案件听证的参与度和责任感也会增强。有学者提出，听证人员在职责方面存在问题，原因在于听证人员的定位不够清晰、不够明确9。定位包括角色和功能两方面，不仅是检察机关要清楚这两方面定位的含义，听证人员和当事人更应当清楚，这样才能落实检察听证制度。也有学者指出，在检察听证实践中，部分听证人员存在敷衍和放弃提问与发言的情况，没有正视自己的听证职责，这也使得听证流于形式，影响听证效果。综合来看，应尽快完善检察听证制度的法律规范，出台相关与地方具体政策相结合的细化标准和制度解释，针对实践中频繁出现且法律未作出明确规定的问题，以及民众对检察听证制度中有些规则存在模糊不清的理解问题，均应提供具体的法律解决方案。保障检察听证制度快速并且有效地开展和落实，保证检察机关听证工作在有法可依的制度下进行，从而加强民众对检察听证制度和检察听证工作的认可和支持，增强对检察机关的信任度与认同感，转变检察机关的办案思路，拓展与拓宽办案的方式与路径，避免和杜绝检察听证制度出现形式化的问题。检察听证制度现代化转型能够更好地缓解和解决检察工作中的多数问题，随着实践的渗透与深入，检察听证制度必然要作出很多细化规定。本文以广西壮族自治区（本文简称“广西”）为例，拟对听证范围程序和听证人员选任等方面问题展开讨论，并求教于大家。二、检察听证的适用范围在司法实践中，广西各级检察院不断扩大检察听证的范围和检察听证的影响力。例如，钦州市钦南区人民检察院在办理贫困户何某等 4 人的国家司法救助案时，到何某住所地召开国家司法救助公开听证会。会上邀请了 10 多人到场见证和旁听，并就国家司法救助的相关政策向参会人员和旁听村民进行了说明，听证会中介绍案情及听证问题，申请人陈述申请理由，听证人员就申请人是否具备司法救助条件展开讨论并发表意见，并一致同意申请人对国家司法救助的申请。最后，主持人总结了听证意见，申请人发表了最后陈述，听证会结束。钦南区人民检察院这一案例很好诠释了检察听证过程，为实现听证“全覆盖”迈出了一大步。检察听证工作的实施，不仅仅针对重大、存疑相关案件，同时还针对国家救助的有关问题。这就是将听证范围进一步扩大，听证范围不再局限于案件重大、存疑等方面，关乎民众的其他重大事项均在听证范围。由此可见，广西检察机关在检察听证：适用范围、操作程序与人员选任以广西壮族自治区为分析样本李远龙杜鑫媛94听证范围上所扩大的事项均与民众息息相关，这真正体现了检察听证服务于民的初衷，即检察听证制度的初衷。（一）听证制度范围问题的研究我国由于检察听证制度起步较晚且实践经验缺乏和检察履职方式发生转变，时有出现对“应听尽听”理解不足、落实不够，检察听证制度被滥用，听证案件类型不协调以及发展不平衡的问题。经过司法改革的不断深入，对各机关的权力职责分配，应将检察听证范围有序且规范合理地进行扩大，不仅仅局限于“影响重大的案件”10。法律规定检察听证的启动一般分为存在较大争议、有重大社会影响和需听取意见三种情况，听取的形式有公开听证和不公开听证两种。2020 年 1 月至2021 年 5 月，广西检察机关共开展检察听证 1069件次。其中，公开听证 937 件次，约占比 87.65%；不公开听证 132 件次，约占比 12.35%11。适用听证程序主要集中在拟不起诉案件（约占比 45.18%），而国家赔偿案件（约占比 0.56%）、行政诉讼监督案件（约占比 1.50%）、羁押必要性审查案件（约占比 3.18%）的适用比例较低。广西检察机关听证业务整体开展还十分有限，有待进一步加强。“应听尽听”并不是将所有案件都纳入听证范围。检察听证案件的范围扩大目的在于，如何协调解决繁重办案量与有限司法资源之间的矛盾，实现检察听证制度立法目的和社会效果与司法资源节约之间的平衡，这也是检察听证中需要奋力攻坚的一大难题。从公布的数据来看，广西各级检察院虽然实现了案件听证全覆盖，但听证案件类型是较为集中的，拟不起诉案件占比近五成，民事和刑事公益诉讼、司法救助案件、民事诉讼监督案件占比近乎三成，而行政诉讼监督案件占比较少。案件公开听证范围过于集中和狭窄，案件类型较为单一，也许会破坏好不容易建立起来的司法公信力，让人民群众误以为检察机关害怕与行政机关产生冲突或者产生行政机关不愿接受公众质疑的疑虑。（二）拓宽听证范围的实践路径1.拓宽“应听尽听”的听证范围广西各级检察院根据 检察听证规定，在检察听证实践中深刻践行新时代“枫桥经验”，在全区常态化开展听证，推动全区检察事业高质量发展。各级检察机关办理各类案件，按照检察听证制度积极组织召开听证会，实现“四大检察”和“十大业务”全覆盖，检察听证的数量逐步增加，检察听证的范围也逐渐扩大。2021 年召开检察听证 3776 件，其中公开听证 3197 件，约占比 84.67%；拟不起诉案件 1350 件，约占比 35.75%12。听证的适用范围得到极大拓宽，几乎涵盖检察机关办理的绝大部分案件类型。譬如，在广西柳州铁路运输检察院督促修复大源冲水库防洪灌溉功能行政公益诉讼案中，柳州铁检通过召开公开听证评估富川瑶族自治县水利局的整改落实情况，有力保障了农业生产和防洪安全。检察听证范围扩展，将司法透明度提高了一个层级的同时，切实化解了矛盾纠纷，为提升检察公信力拓宽了渠道。2.突破空间限制检察听证打破空间界限，不再局限在检察院听证室，将检察听证会开在田野、山林、草地间，在环境空间上拉近参与听证会人员的距离，让听证会在轻松愉悦的氛围中进行，这有利于听证会的顺利开展，能够有效解决问题，特别是同时能够有效地进行释法说理、化解人民群众矛盾、维护司法权威，让人民切实感受到公平正义和司法温度。例如，玉林市因未成年人纵火烧山将检察听证会开进校园，昭平县为普法让检察听证走进乡村，柳州市柳南区人民检察院为提升人民群众对生态环境的保护意识将检察听证会设在河道边上，柳州市院和融安县院到司法救助对象家门口进行听证，等等。广西各级检察院在检察职能和检察听证方式上立足创新，践行“检察为民”精神，保护人民群众合法权益，服务绿色发展建设壮美广西，将检察听证制度渗透到筑牢生态安全屏障之中。检察听证：适用范围、操作程序与人员选任以广西壮族自治区为分析样本李远龙杜鑫媛953.细化听证范围在确保听证常态化的基础之上，加强听证案件的审核管理工作，细化听证启动程序，以目标和问题为导向避免“凑数听证”。首先，在释法说理层面上，注重选取社会关注度较高、人民群众争议点较多且激烈、对于涉及民生实事且具有代表性教育意义的案件进行听证13，达到“听证一案教育一片”的效果，提高检察机关在检察听证工作中的效率。对于大部分民众均认可的法理和情理，并且当事人无异议的部分无须开展听证会。其次，在召开听证会前撰写听证报告，阐明案件情况和听证待解决的焦点问题，对听证存在的风险进行评估，避免提请听证随意化，防止在听证过程中由于事先准备不足而中断和影响听证进程，导致听证人员也不清楚本场案件的争议焦点，从而影响听证效果，损害检察公信力。检察听证的终极目的是解决双方或多方的矛盾及纠纷。法律规定“有必要召开听证会”，检察机关有自由裁量权，在案件上会有选择性地进行听证，但不得违背检察听证的初衷。因此，要明确什么类型案件需要进行听证，什么类型不需要听证，这也就避免了司法资源的浪费，并能够对听证有大概的预估结果。三、检察听证的操作程序最高人民检察院出台的 检察听证规定，对听证会工作的召集程序作出了细化。听证会召开的时长和案件材料的展开讨论，应就具体案件具体分析，重点讨论存在争议的内容，这样既可以提高听证效率，也有针对性地解决当事人的异议。广西柳州市检察机关针对这一问题成立以“一把手”为组长的检察听证督导小组，抽调骨干力量组成调研组，制定 柳州市检察机关审查案件听证工作实施细则，对听证工作作出了细化，提升听证水平和效率，对听证过的案件做到听证入库整理。广西检察机关制定一系列针对公开案件的监督规则、召开重罪案件听证会规则以及信访案件推进工作细则，通过完善制度规定将听证会的流程做到更加规范。（一）听证程序主要问题1.听证程序不够细化检察听证会上听证人员的参与，是检察听证的优势，也是提升人民群众参与的一种形式。有的民众在实践中碍于检察机关的权威难以达到快速且有效的沟通，听证人员的设置很好地解决了这个问题，同时增加了人民对检察机关的信任度。听证人员在听证会上要对案件的争议点发表各自意见和进行综合讨论，这就要求听证人员要对案件的基本情况有所了解，才能作出公正的评判。但是，在实践中听证人员翻阅听证材料的时间通常很紧，有时待听证会召开前才匆匆了解案件情况，这要对案件发表客观公正的意见并不是一件易事。2.听证活动公开程度不足听证会的召开由依职权和依申请两种方式进行，无论是职权还是申请，由于听证制度的宣传度和普及率不高，知晓者多数为出席听证会的检察机关内部人员、当事人和听证人员三方，公开程度大为不足。部分基层部门对听证制度的认知存在偏差，其公示和宣传就会受到很大制约。听证会的召开仍然选用传统的公示方式也是制约听证公开程度的一个因素。因此，听证会宣传方式要恰当，切实做到公众知晓，切忌形式化。（二）规范听证程序路径1.规范部门协同配合程序为实现“应听尽听”目标，要从司法机关内部和社会宣传外部两方面入手。检察机关内部要明确检察听证不仅仅是借助于各职能部门，更是要对传统检察工作程序进行优化，适应听证工作各项制度，同时要积极创新，保证能够切实化解社会矛盾，解决民众纠纷。外部要借助媒介的传播，使检察听证成为民众解决问题的重要渠道，提高民众参与感和检察公信力。广西各级检察院在这方面做了很多工作，如在深入学习最高检发布关于审查案件听证的相关规定后，促进了检察听证的规范发展，并出台行政诉讼公开听证的监督细则，进一步明确了听证流程。检察听证：适用范围、操作程序与人员选任以广西壮族自治区为分析样本李远龙杜鑫媛962.建立听证预备会议制度由于案件范围在不断扩展，那么针对不同案件的检查听证程序也应跟着进一步细化，探索完善的更具操作性的听证程序。对于疑难、复杂、引领性案件，案件承办人可在听证会前召开听证预备会议，向听证人员介绍案情及听证的重点问题，提供充足的材料审读时间，让其重点围绕双方的争议进行思考。这样，可以避免对案件知悉不够详细的问题，也可节约听证会上审阅材料的时间，听证人员还可根据预备会议的思考和存疑向有关人员进行咨询提问，这在很大程度上提高了检察机关的公信力与当事人的接受程度。3.规范听证运行程序检察听证如同“检察开庭”，程序合规得出的结果才有可能趋近公平正义。因此，听证工作应当严格按照相关规定和要求，没有明确规定的也应遵循检察听证的特点和规律来进行妥善处理。对听证过程中的组织情况、同步录音录像过程要能经得起公众的质疑，针对存在的程序问题要加以整改。确定要听证且已经存在很大争议的案件，当事人在已经陷入前期案件不公开的状态下，在听证过程中如遇不能接受或相反的观点时，很容易出现情绪激动等情况，旁听人员也因案件了解不全面等情况而容易被当事人的情绪代入，可能会导致听证过程“失控”或听证的意义不大，甚至有适得其反的情况出现。本文认为，听证程序虽然要最大限度地保障当事人的申辩权利，做到结果公平正义且可接受，但听证过程要由检察人员进行把控，做到程序不混乱，高效率、高质量地进行检察听证。四、检察听证人员的选任合格的听证人员的参与能够提升检察听证的社会认同感。检察机关会邀请人大代表、政协委员、人民监督员、基层代表、普通民众等人员参加，通过社会各阶层人员的参与提升听证参与度，同时提高案件的公平度。2020 年以来，广西检察机关邀请 4413人作为听证人员参加听证会14。例如，2021 年 10 月上旬，北海市检察机关就陈某涉嫌非法占用农用地罪一案进行了公开听证会，这也是广西首个开到案发现场的公开听证会，听证会由铁山港区人民检察院检察长主持，北海市森林公安局铁山港区分局案件承办民警、铁山港区自然资源局工作人员及部分群众代表到场参加，各界听证人员积极发表了各自意见，并表示检察机关执法办案公开、透明，是真正为民办实事。又如，藤县人民检察院针对公益诉讼案件邀请了特殊听证人员当地小学教师、林业站工作人员参加听证会。再如，由自治区、梧州市、藤县三级检察机关联合举办的听证会上邀请了律师、镇干部、村支书共 6 人作为听证人员参加。广西壮族自治区人民检察院邀请驻桂全国人大代表近 20 人进行听证观摩15。听证人员的选任对能够发表足够客观、中立的第三方意见有着很大影响，其意见对解决案件争议具有重要参考作用，同时也是对矛盾纠纷化解心结的重要一环。（一）听证人员选任问题1.听证人员选任随意且固化检察听证中听证人员在听证会中主要发挥两项作用，一是在了解案件的相关情况后理性且客观地对案件中双方当事人提出的争议点发表意见，以此来辅助检察官透过不同的视角来审视案件中存在的争议点，从而作出更为公正的决定；二是从听证会的当事人角度出发，站在当事人角度客观中立地发表意见，听证会的结果更能展示检察机关的专业度和公平度，更能够让当事人接受检察机关的处理决定，做到公平正义。最高人民检察院颁布的 人民检察院听证库建设管理指导意见 中，听证人员的选任要求并不高且应当吸纳一批具有一定社会经验的基层群众代表入库。但是，听证人员大多为人大代表、政协委员，基层普通民众较少，甚至有的没有针对案件实际情况科学合理地邀请到合适的听证人员来参与听证。在宣传上有的也有颇为浓重地提及“人大代表、政协委员”等字眼。检察听证制度引入无利益关系的第三方对案件发表建议，经过综合讨论，这会进一步检察听证：适用范围、操作程序与人员选任以广西壮族自治区为分析样本李远龙杜鑫媛97保障司法公正、提升司法公信力。但是，邀请过多的社会精英听证产生的听证结果，恐难有效说服案件当事人和获得广大民众认同。不过也不可选任过多的不具有基本法理知识的民众充当具体案件听证人员。听证会的讨论及发表意见包括法律专业及风俗情理两方面内容，只具备单一的条件会影响听证会结果的公正性。一般情况下，听证人员的选任多由检察机关决定，缺少当事人参与。如何选任出一批既让人民群众信服、支持，又让案件当事人满意的入库听证人员还需要进一步探索。2.听证人员专业知识及素养要求不明确听证人员意见在检察听证中起着重要作用，一方面为检察机关作出决定提供参考，另一方面让检察机关听取多方声音而使听证会更加公平正义，因而对听证人员的选择相当重要。目前，听证人员要具备的多是年龄、国籍、政治、品行、身体等方面的条件，实际上这只是成为听证人员的基本要求，而根据听证人员在检察听证会上的职责来讲，这些条件是远远不够的。无论是在法理、情理上，还是对法律内容上，都要求听证人员具备较强的综合素养，了解和通晓基本的法律条文，具有正确的三观和清晰的逻辑思维，能够厘清案件的核心要义及案例的争议点，这样才能够对听证案件的一些事实发表客观、公正的意见。检察听证中设置听证人员的目的在于增进民众与检察机关之间的互信，听证人员对具体的案件了解后发表意见和提供相关价值判断，确保法理与情理相结合，使案件得到公正处理。通常情况下，听证人员在检察听证中发挥作用需要满足三个条件：一是听证会听证人员选任合理；二是听证人员有效参与听证；三是听证人员的看法和意见被聆听、被衡量、被采纳。在目前的检察听证实践中，听证人员这三个条件多数还不完全符合。3.听证人员对听证案件了解程度不一在召开听证会前听证人员的准备工作更为重要，具体要求一般是对案件具体了解和案件争议焦点明晰，对涉密部分也要让听证人员提前释明，并说明相关保密规定。听证案件为影响重大且涉及重大利益，若未做好听证前相关准备工作，听证会的意义就不会太大，效果也不会太好。听证人员对听证会情况不太了解，或者了解的时间短而不能周全思考，发表意见可能会出现片面性或者有极端看法，还有可能打乱检察官的办案思路。（二）听证人员选任过程1.听证人员库选任与管理在听证人员的选任范围问题上，检察听证规定 要求在社会影响较大的案件举行听证会，当事人可自己选任听证人员，这是一个重大突破。在面对不同难度的案件时，听证人员的素质和水平有不同的要求，根据案件内容所争论的焦点，有针对性地确定听证人员，这更有利于当事人认可经过听证案件处理结果。保障基层检察机关快速找到与案件匹配的听证人员，保证不同类型的听证案件适用不同专业的听证人员，总之，要纵观整个案件情况，确定参与听证的人员。尽管完善了听证人员的选任标准，未设置过高的选任门槛，可在选任时还是要注意选择具有代表身份的人员。目前，在撰写新闻宣传稿时少有突出基层人民群众，笔者认为，听证人员的选任更应强调具有社会阶层、群体的广泛代表性，应当多从基层民众性自治组织、志愿者及公益组织中吸纳更多的具备听证能力和品行的基层普通民众。若能够在听证会召开前随机选任，并能够赋予当事人和听证人员平等的申请回避的权利，会更能够保证民众心中应有的听证公正性。2.确保听证人员种类的多样性听证人员的选任要符合“与案件没有利害关系”，中立客观是听证人员的基本要求。同时，对听证人员的能力和素质要进行严格审查，确保听证人员是与案件无关的第三人，保证发表言论的公正性，不受当事人与检察官的牵制。在确保听证人员具备基本法律知识的前提下，对了解地方特色及民族风俗的人员也可列入听证人员库。邀请案件涉及的相关领域人员参与听证，可以做到真正让当事人信服，进一步保证案件处理的公平公正。总之，在遴选听证人员入检察听证：适用范围、操作程序与人员选任以广西壮族自治区为分析样本李远龙杜鑫媛98库时，要确保听证人员种类的多样性，这样听证人员可以适合不同类型案件听证需求和满足特别听证的要求。参考文献1杨惠基.听证程序概论M.上海：上海大学出版社，1998：1-22王名扬.英国行政法M.北京：中国政法大学出版社，1987：1513张昌辉.司法听证：群众参与价值及其运作J.政法学刊，2017（4）：58.4杨慧亮，高飞.检察听证制度的规范化建设J.人民检察，2014（15）：49.5李文峰，李昊昕，靳婷.人民检察院审查案件听证工作规定的理解与适用J.人民检察，2021（4）：45-496检察听证：法理事理情理通通讲透EB/OL.（2021-6-11）2023-03-17.https：/ 1069 件次EB/OL.（2021-06-09）2023-03-17.https：/ 年广西检察机关主要办案数据EB/OL.（2022-01-14）2023-03-17.https：/ 1069 件次EB/OL.（2021-06-09）2023-03-17.https：/