检察环节重复信访治理对策初探.pdf

年 月山西省政法管理干部学院学报 ，第 卷第 期 【检察建设】收稿日期：作者简介：石磊（），男，重庆垫江人，重庆市垫江县人民检察院检察六部主任，一级检察官，研究方向：检察综合业务管理。检察环节重复信访治理对策初探石磊（重庆市垫江县人民检察院，重庆 ）摘要 检察环节重复信访问题的产生，既有信访人自身因素和现实客观因素，又与检察环节工作不到位存在密切关系，这些因素的综合叠加形成了重复信访。治理重复信访问题，应当注重事前预防、事中管控、事后总结，形成治理重复信访闭环，提升重复信访治理实效。文章以检察机关重复信访案件的特征为实证考察对象，深入挖掘检察环节产生重复信访的深层次社会因素，以有效把握检察环节重复信访活动规律，提出破解重复信访的应对策略，为社会大局和谐稳定贡献检察力量。关键词 检察环节；重复信访；事前预防；事中管控；事后总结 中图分类号 文献标识码 文章编号 （）习近平总书记明确指出，信访突出问题事关群众切实利益，事关社会和谐稳定 ，要下大力气把信访突出问题处理好，把群众合理合法的利益诉求解决好。近年来，在最高人民检察院（以下简称“最高检”）的统一部署下，各级检察机关以深化“群众信访件件有回复”为抓手，深入开展化解信访积案、治理重复信访专项行动，下大力气解决久诉不息的信访问题，以能动检察履职践行“我为群众办实事”实践活动。做好检察环节重复信访治理是贯彻习近平法治思想的生动诠释，是检察为民办实事的重要措施，事关群众切实利益和社会大局稳定。一、检察机关重复信访的现状以笔者所在的 市 县检察机关为例，年月以来，共接收群众信访 件，重复信访 件，重复信访占群众信访总量的 。其中，重复来信 件，占重复信访总量 ；重复来访 件，占重复信访总量 ；重复网络来信 件，占重复信访总量 。由此可以看出，重复信访总量较大，呈现高位运行态势，主要呈现如下特征：信访人文化程度偏低。综合分析 市 县检察机关的重复信访数据，重复信访主体主要是 岁以上、高中学历以下的农村居民及城市下岗职工，这些人员普遍文化程度偏低、法律意识欠缺。信访手段存在过激倾向。有的信访人对未解决其诉求不满，容易造成心理失衡、言语不当、行为过激，特别是一些老上访户处置难度较大。有的信访人“信访不信法、信上不信下、以访压法”，采取写大字拉横幅、敲锣打鼓等破坏信访正常秩序和治安秩序的方式表达诉求。诉讼监督类重复信访占比较大。信访人对检察机关通过诉讼监督纠正其他司法机关诉讼行为期望值较高，从而向检察机关提出诉讼监督类信访逐步上升。涉检重复信访主要集中在不服法院生效裁判、不服公安机关不立案决定以及控告法官违规办案、检察人员违规办案、公安机关不作为等，主要表现在民事行政申诉类重复信访较大，市 县检察机关民事行政申诉类重复信访占重复信访的总量达 。“抱团”改变诉求，多部门信访突出。有的群众反复上访，其诉求在一个部门得不到解决，就变换诉求到不同部门上访。该类群体主要是变换诉求来寻求政府、司法机关重视，以此作为解决其补偿、赔偿、追偿问题的筹码。实质性化解难度较大。重复信访反映的问题往往年代久远，涉及到多个领域、多个单位，这些问题相互交织，案件比较复杂。加之信访人在信访过程中对信访过程和答复结果不满意，导致信访人与信访事项答复部门之间又形成新的矛盾，增加了化解难度。二、检察环节重复信访形成的原因分析（一）信访人因素部分信访群众法律意识不足，与现代诉讼理念相背离。执着信访、重复信访，追求其所谓的常识性公平正义感觉，存在“信访不信法、信上不信下”等错误观念，认为反复信访才能解决诉求。有的信访群众将信访作为精神寄托，在信访过程中投入大量精力和心血，将其作为日常生活的一部分，导致其形成偏执的心态。有的信访群众甚至以信访为业，频繁以进京信访为要挟，对政府和司法机关施压，以此谋取非正常利益诉求。（二）客观因素 社会治理方式的变革。过去许多通过行政手段能够解决的问题，现在逐步由法律来进行规范，大量的案件进入司法领域，特别是征地拆迁、劳动争议等案件。当事人败诉后，继而转向请求检察机关监督，从而致使涉检信访、重复信访增加。客观真实和法律真实有差距。法律的真实与客观真实的重合度完全依赖于现有的证据，部分案件由于当事人缺乏完整的证据体系支持，其诉求主张未获得司法机关支持。未获得司法机关支持的一方，认为司法机关没有查清案件事实，选择长期重复信访，寻求其诉求得到公正处理。司法救济手段比较有限。反复多头信访问题的出现，虽然反映出他们对党和政府的信任，寄希望于司法机关，但司法机关并不具备实际利益发放职能。如涉众型金融犯罪，在司法介入的时候，损失已经造成，犯罪分子把诈骗所得的财物挥霍一空或者携款潜逃，司法机关穷尽法律手段，难以追回受损群众的财物。（三）检察环节因素 原案办理质量不高。突出表现在有的案件久拖不决，有的案件事实不清、证据不足，有的案件办理程序规范性不足、严谨性欠缺，给当事人权利实现带来了不利影响，造成当事人不满意，进而对已作出的决定不信任、不接受，从而产生重复信访。矛盾化解相对滞后。风险防范意识不强，部分检察人员很少对执法办案行为是否存在不稳定因素、是否激化社会矛盾等执法办案风险进行分析研判并采取针对性应对措施，以致办结后信访问题时有发生。释法说理不充分，有的案件承办人在办案过程中不愿做释法说理、矛盾化解工作，认为会影响其办案的进度，以案件已经办结为由简单告知其向有关机关进行咨询，导致当事人对作出的决定不理解或者一知半解。协作配合力度不够。检察环节的重复信访事项既牵扯到检察机关原办案部门，又牵扯到法院、公安及其他行政机关，信访人提出具体诉求时往往涉及到原案具体情况，需要检察机关原办案部门或其他执法司法机关的配合，共同做好对信访人的矛盾化解工作。实践中，无论是检察机关原办案部门，还是执法司法机关受到立场的限制，导致口径不统一，有的甚至还存在敷衍了事、推诿扯皮现象，导致信访人多头信访、重复信访。群众来访处理机制不完善。对于群众来访，检察机关尚未制定相关工作规定，导致大量的群众来访办理、回复缺乏制度依托，检察人员在司法实践中只能参照适用 人民检察院办理群众来信工作规定。如因同一事由重复来访并已回复，且来访人未提出新的事实、证据和理由的来访事项，通常参照适用 人民检察院办理群众来信工作规定，不再进行答复，但来访群众却通常因答复未完全满足其诉求且以制度规定不明为由重复来访。三、检察环节重复信访治理对策加强检察环节重复信访治理，需要构建事前预防、事中管控、事后总结的联动化解路径，形成治理重复信访闭环，深层次治理重复信访问题。（一）抓好事前预防 改变信访观念。一方面，要引导群众树立法治理念，将 信访工作条例 作为开展法治宣传教育第八个五年规划的重要内容，把宣传 信访工作条例 融入日常办案履职，采取新闻宣传、案例发布等形式，广泛宣传法治理念、法治精神，引导信访群众逐步树立“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的正确导向。另一方面，检察人员还应该改变自身的信访理念，摒弃“大多数信访就是群众不对”的错误观念，充分尊重群众信访的权利，充分认识检察机关办案履职中信访工作的重要性，增强办理信访工作的责任心。压实首办责任。加强初信初访办理力度，提高初信初访的及时受理率、按期办结率和群众满意率，努力在首办环节做到案结事了人和，防止程序空转、矛盾上交，引发重复信访和积案。在日常办案第 卷第 期 石磊：检察环节重复信访治理对策初探中，将控告申诉首办责任制向前延伸至案件办理各环节，要求案件承办人在案件办理中落实首办责任制，不仅对案件依法正确处理负责，更应对因案引发的涉检信访事项负责，力争将问题解决在办案环节，减少重复信访、越级信访。此外，还应当健全信访风险评估机制，将风险评估贯穿于审查逮捕、审查起诉、刑事申诉等办案全阶段，对可能存在的风险及时评估，针对性制定预案，积极采取应对措施，有效预防和减少执法办案引发的信访及重复信访问题。提升办案质量。提升办案人员司法办案的能力和群众沟通的能力，把问题解决在基层，把矛盾消化在基层，是处理和减少重复信访的关键，要通过业务学习、岗位练兵、案例研讨等形式，不断提高办案人员的办案能力和群众沟通能力，让群众满意，做到矛盾不上交。在办案过程中，坚持实体程序并重，摈弃过去“重实体轻程序”错误理念，既依法严格审查各类证据、查清案件事实，又严格按照程序进行办理，实现实体公正与程序公正有机统一，让案件当事人感受到公平、公正对待，减少对司法机关的不满情绪，进而减少重复信访。在办理过程中，办案人员还应当把释法说理当做“分内事”，充分论证作出决定的理由及解释相关法律政策规定，尽力让当事人接受司法机关作出的决定。此外，检察机关在办案过程中，还应当充分履行法律监督职责，加强对侦查行为、审判行为的法律监督，让当事人感受到公平正义就在身边。（二）抓实事中管控 坚持受理审查。严格执行诉访分离，全面审查信访材料，认真听取信访人诉求，准确区分诉讼类事项和信访类事项，将通过信访渠道反映涉及刑事、民事、行政等诉讼权利救济的控告申诉与普通信访相分离，严格按照法律的管辖规定和诉求性质审查分流，把诉的问题纳入司法程序解决，把访的问题纳入行政体系解决。同时，还应当坚持有限救济原则，对立案监督、侦查活动监督案件，检察机关已经作出审查结论的，不再启动复查、复议程序；对生效刑事裁判监督，经两级检察机关办理且省级检察院已经复查的，没有新的事实和证据的，人民检察院不再立案复查。文明规范接访。在整个接访过程中，检察人员应当牢固树立以人民为中心的理念，既要态度热情、语言文明、行为规范，还要在听明白、问清楚的基础上详细做好接访记录，让信访人充分感受到被尊重。对是否属于检察机关管辖作出初步判断，对属于检察机关管辖的应当严格落实最高检“七日内程序回复、三个月内办理过程或者结果答复”，对不属于检察机关管辖的应当及时引导其向有关机关提出反映。此外，检察机关信访窗口还可推行律师接访，律师作为第三方人士，容易获得信访人的信任，加之其拥有的专业知识，能够为信访人释疑答惑。注重联动协作。治理重复信访离不开检察机关内部协作与外部支持。一方面，加强检察一体化，在重复信访治理过程中，在对原案基本案情、在案证据、法律适用情况及信访人主要诉求、心理症结全面了解的基础上，制定针对性化解工作方案，报送上级检察机关，寻求帮助和指导；树立治理重复信访“全院一盘棋”思想，控申部门统筹化解进程，全程跟踪问效，其他业务部门充分发挥业务优势，落实责任到人，细化具体举措，做好原案核查、走访调查、联合接访等工作，共同推进治理工作。另一方面，加强与党政机关协同配合，面对重复信访治理过程中存在需要党政机关协同解决的问题，主动向当地信访联席会议办公室、同级党委政法委报告，综合运用行政、经济等手段解决；加强与人民法院、公安机关、政府部门和属地乡镇的协作，争取支持和理解，共同开展心理疏导、释法说理等工作，促进矛盾化解；对于采取极端手段信访，且反复信访扰乱正常秩序的，联动公安机关、人民法院，用最坚决的态度处置违法信访。实施多元化解。落实领导包案，重复信访治理需要领导重视，尤其是“骨头案”“钉子案”更加需要领导发挥自身优势，进行包案办理，做到领导挂帅出征，推动问题解决、矛盾化解，起到示范引领作用。注重释法说理，坚持以法为据、以理服人，常态化开展第三方人员化解信访案件，运用群众语言、鲜活案例、化解策略讲清法理、讲明事理、讲透情理，推动定纷止争。开展延伸帮扶化解，以心理疏导为重点，针对其心怀仇恨、不予配合的情况，逐步敲开家门、走进心门，持续开展思想教育和情绪疏导；以解决困难为切口，针对案件处理正确，但生活困难的重复信访当事人，及时启动司法救助程序，并协同党政机关开展社会救助，促使其从对抗转向配合。强化公开听证化解，大力推进简易听证和上门听证，将检察办案过程“晒出来”，促使信访人理解并接受司法机关决定，以公开赢公信促化解。加大依法终结力度，对信访人反复控告申诉且已经依法处理的，依法逐级申报终结，协调相关单位落实稳控责任；对诉讼监督类重复信访案件，根据案件情况和化解公正需要，建议人民法院、公安机关等原办案单位依法终结。山西省政法管理干部学院学报 年 月（三）抓细事后总结 健全分析研判机制。检察机关控告申诉检察部门应当发挥牵头作用，定期召集涉及重复信访的相关业务部门进行共同研判，广泛收集重复信访工作信息情况，定期对区域内重复信访特点、办理、动态、规律等情况进行全面总结分析，对重复信访中普遍性、倾向性问题、重复信访发展的趋势以及重复信访问题解决对策等开展调查研究，提出工作建议，加强源头治理。健全反向审视机制。坚持以案件评查为抓手，查找原案在事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、释法说理、司法作风等方面的问题。对于检察机关自身作出处理决定有错误的，勇于自我纠正，撤销原处理决定，对于原办案单位处理决定错误的，综合运用检察建议、抗诉等手段进行纠正。同时，对于办案人员出于故意或者重大过失导致的错案，应当启动追究司法责任制程序。坚持以“反面典型案例”为镜鉴，通过评查与审视，选准反面案例、研深反面案例、用好反面案例，深入挖掘反面典型案例存在执法不规范、不严格等深层次问题，更好地运用反面典型案例倒逼检察人员规范执法，努力在办案第一时间、第一地点降低信访风险。健全群众来访机制。检察机关逐步细化群众来访处理方式，宜参照 人民检察院办理来信工作规定，适时制定来访办理工作机制或工作办法，进一步界定群众来访的内涵与外延，创新来访办理程序机制，力求全面提升来访办理质效。具体而言：一是细化群众来访的管辖情形。深入贯彻落实“谁接收、谁回复，谁办理、谁答复”的办理群众来访原则，明确群众来访管辖范围、管辖争议时处理措施，不予重复受理、答复、流转的具体情形，如对信访人提出的信访事项已经受理、正在办理或已经答复的，信访人又以同一信访事项进行重复来访的，对信访人不予答复、不予流转。二是明确交办与督办的情形。如涉及案情重大的来访、群众反映强烈或社会影响较大的来访、检察长批办的来访、有关机关移送且涉及事项重大的来访，可以进行交办与督办。还应当明确办理期限，如可规定接受交办的检察机关自接到交办文书之日起三个月应办结来访案件，重大、复杂的来访事项，延长期限不得超过三个月。此外，对于上级检察机关交办的来访事项，该院办结并已依法回复的，若来访人再次来访，该院可依据交办来访办结程序，不予受理。三是完善群众来访办理考评机制。将办理群众来访工作纳入业绩考评体系，定期通报办理、答复群众来访工作情况，表彰办理群众来访工作成绩突出的单位、部门和检察人员。对于来访案件办理过程中出现的无故推诿或拖延、应当受理而未受理、应当回复而未回复、应当支持来访请求而未支持、玩忽职守或徇私舞弊等违规违纪违法问题，对有关部门、单位或人员要根据情节的严重程度分别予以问责、组织处理、纪律处分，涉嫌犯罪的，还应追究其刑事责任。结语随着社会治理方式的变革，各类矛盾纠纷进入诉讼领域，在多种因素的共同作用和影响下，检察环节重复信访增多。造成检察环节重复信访的原因比较复杂，既有信访人原因，也有客观原因以及检察机关自身原因。治理重复信访，需要着重强化事前预防、事中管控、事后总结，打造立体化综合治理格局，全力化解重复信访以及背后的深层次社会治理问题，助推治理体系和治理能力现代化，促进社会和谐稳定。参考文献：新华网“平语”近人 习近平谈信访工作 ：，奚根宝，郭莉 信访疑难案件的困境分析与司法应对 中国检察官，（）陈国庆 以习近平法治思想为根本遵循努力取得集中治理重复信访专项工作优异成绩 人民检察，（）徐向春，陈鸷成，李高生，于倩 检察机关信访法治化建设研究 信访与社会矛盾问题研究，（）（责任编辑：辛莉芳）第 卷第 期 石磊：检察环节重复信访治理对策初探