建设农业强国的法治进路研究.pdf

45建设农业强国的法治进路研究李兴国（福建江夏学院法学院，福建福州，350108）摘 要：建设农业强国是全面建设社会主义现代化国家的13个强国战略体系之一，是对未来我国农业发展的新定位。法治是保障农业强国建设方略行稳致远的应然选择。法治的本质要求在于“良法善治”，但目前与建设农业强国相关的法律供给和法律实施均存在不足之处。为此，应当对现行农业法等主要涉农法律进行改良修订，适时制订建设农业强国专项法律，完善建设农业强国顶层法制设计。锚定“规范化、职业化、便利化”三方面目标，改进涉农司法和执法。着力推动涉农普法守法，加强涉农法律实施后的监督检查。通过立法、执法、司法、守法这一系列闭环法治举措，保障建设农业强国这项中国式现代化进程中的压舱性任务能持续有序推进。关键词：农业强国；良法善治；顶层设计中图分类号：D922.4 文献标识码：A 文章编号：2095-2082（2023）03-0045-11一、问题的提出“农者，天下之本也。”1农业问题是我国现代化建设进程中的压舱性问题。党的二十大首次提出了“加快建设农业强国”这一重大战略部署，是到21世纪中叶把我国建设成为社会主义现代化国家的13个强国战略体系a的基本组成部分。农业强国具有横向国际比较意义，是在以往农业现代化基础上提出的未来我国农业发展新定位。b根据2023 年中央一号文件，农业强国的“强”主要体现在“供给保障强、科技装备强、经营体系强、产业韧性强、竞争能力强”c这5个方面。我国是拥有1.7亿农业就业人口的农业大国，农业就业人数、增加值规模以及谷物、水果、肉类、收稿日期：2023-03-27基金项目：福建省社科规划特别委托项目省法学会专项“更高水平对外开放背景下推进农业对外合作的税收法律问题研究”（FJ2021TWFB10）作者简介：李兴国（1974），男，福建泉州人，福建江夏学院法学院副教授。a 2022年党的二十大报告明确把建成教育强国、科技强国、人才强国、文化强国、体育强国作为2035年我国发展的总体目标之一，并明确提出加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国、农业强国、海洋强国、贸易强国、教育强国、科技强国、人才强国、体育强国，建设社会主义文化强国，共涉及13个方面的强国建设。b一般认为，农业现代化是本国农业发展未来和过去比，具有纵向比较意义；而农业强国是本国农业发展水平和世界范围比，具有国际横向比较意义。c下文表述时简称为“五强”。政治法律第13卷第3期 福建江夏学院学报 Vol.13 No.32023年6月 Journal of Fujian Jiangxia University Jun.202346水产品等主要农产品产量均高居世界首位。d然而，迄今为止我国还不算农业强国，农业大而不强、多而不优，农业科技含量不高，土地产出率、劳动生产率和资源利用率低，国际竞争力不强，与美国、加拿大、澳大利亚、法国、荷兰、以色列等公认的世界农业强国相比仍有较大差距。e强国必先强农，农强方能国强，农业强国是社会主义强国的根基。建设农业强国指明了中国式农业农村现代化方向，对全面建成社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴意义重大。自农业强国战略构想提出以来，理论界从农业强国的内涵、特征、指标评估、建设路径等多个方面进行了诠释探析，代表性观点如下：黄祖辉、傅琳琳提出，建设农业强国的有效路径包括建立现代农业三大体系和双层经营体系；建构政府、市场、行业组织“三位一体”农业统一大市场；发展新型农村集体经济；实施科教兴国带动战略。2刘守英认为，应健全农村要素市场化配置机制，建立统一土地权利体系，构筑农业产业革命、乡村系统重构和城乡融合发展的制度基础。3魏后凯、崔凯认为，应推进确保稳产优供基础的能力体系建设、彰显农业竞争优势的产业体系建设、基于双轮驱动与可持续发展的支撑体系建设、面向强国战略的政策体系建设。4姜长云提出，应推动农业支持保护政策转型升级，实施乡村产业振兴头雁计划，开展涉农产业组织创新联动提升工程，增强农业劳动力素质和农村包容发展能力。5金文成、靳少泽梳理了世界农业发达国家的共性特征和规律性启示，提出了中国加快建设农业强国的现实路径选择。6综观之，目前学术界对农业强国的内涵、指标要求、推进路径，以及国外的经验启示进行了一系列探讨。但由于建设农业强国这一重要战略决策部署提出时间不长，已有研究成果主要是从经济学、政策学等视角对如何建设农业强国进行审视研究。基于全面推进依法治国、建设社会主义法治国家这一大时代背景，从法学角度，针对建设农业强国的法治进路这一特定主题进行跨学科融合研究尚付阙如。二、法治对保障农业强国建设的必要性建设农业强国是一项繁重艰巨的历史性任务，是从根本上破解“三农”问题、实现乡村全面振兴的治本之策。从规划蓝图表上，需要积数十年之功至本世纪中叶方有望达致，可谓“道阻且长，前路漫漫”。习近平总书记在2022 年12月召开的中央农村工作会议上明确指出，要锚定建设农业强国目标，科学谋划和推进“三农”工作，加强顶层设计，制定加快建设农业强国规划；循序渐进、稳扎稳打，多做打基础、利长远的事情。所以，走稳走好建设农业强国这条新时期“长征”路，需要有良好的顶层制度设计、行之有效的执行机制、持之以恒的战略定力作为保障。建设农业强国是在当代市场经济背景下进行的，法治是市场经济普遍采用的一种科学有效的治理机制。法治的完整内涵在于“良法善治”，即有良好适宜的法律，且这些法律得到切实有效的贯彻施行。以往，我国解决农业农村问题，多倚重于政策文件f，这种通过官方政策文件的做法“在一定场合下有其积极作用，表现在灵活性、效率性较高，能利用体制的权威汇集力量在短期内解决某一问题”7。然而，政策有其内在缺陷，表现在易于随主政者意志的变化而变化，缺乏强制约束力，对于持久性目标的实现无法起到长效稳定的保障作用。因此，在新时代全面推行依法治国的国家治理模式d根据世界银行统计数据，2021年我国农业增加值达1.28万亿美元，占世界农业增加值的31.1%。从就业规模看，2021年我国农业就业人员达1.7亿人，高居世界第一。2021年，我国生产了6.83亿吨粮食、8990万吨肉类以及6464万吨水产品，分别占全球总量的25%、28%以及36%左右。此外，还生产了7.7亿吨蔬菜、2.99亿吨水果，分别占全球生产总量的50%以及1/3以上，是全球名副其实的农产品产出第一大国。e 2022年，我国平均每个农业劳动力的农业增加值已超过5万元，但仅相当于美国的5.6%、加拿大的5%和欧盟的22%。2022年，我国农业科技进步贡献率为62.4%，但仍低于发达国家普遍80%以上的水平。f如自2003年开始，中央在每年年初均会出台事关“三农”问题一号政策文件。47变革大背景下，对于建设农业强国这一需要久久为功方能完成的历史性任务，需要契合时代潮流，从过去主要依赖短期性的政策推动转变为倚重法治的长效规制。也就是说，对标法治“良法善治”的内涵要求，通过科学严谨的立法程序，建立健全农业强国的法律体系，将建设农业强国的路线、具体举措、制度设计等转化为明晰稳定的国家法律意志，做到“有良法可依”，在此基础上，确立严肃的法律实施评价机制，逐步实现立法的价值目标，最终达致法治对建设农业强国固根本、稳预期、利长远的保障作用，确保农业强国事业行稳致远、善作善成。三、法治对建设农业强国的保障机理（一）提供明确的告示指引法治之前提在于能够供给完备的法律，而法律作为一种由国家立法机关遵循法定程序制定，以权利和义务为核心范畴，依赖国家强制力保证实施的正式规则，具有较强的稳定性和可预期性，对于社会公众的行为能起到明确的告示、指引作用。建设农业强国是中国式农业农村现代化进程中的一项宏大工程，牵涉到作为“裁判员”的政府和作为“运动员”的涉农企事业单位、广大农户等多元主体，并无一劳永逸的“套路”可以搬用。因此，在深入调研论证的基础上，通过科学严谨的立法程序，制定出较为优良完备的建设农业强国法律规则，提供明确普适的事前告示指引依据，则上述参与主体就能对照这些规则指导自身的具体建设活动，确保农业强国建设事业沿着恰当设定的轨道稳步有序推进。（二）实施权威的评价调控建设农业强国是一项持久性工程，在实际推进过程中，会涉及到参与主体的各种利益关系，面临错综复杂的行政管辖、民商事交易问题。处理这些问题，需要有一系列权威的规则和执行机制作为评判调控依据，才能定分止争，厘清各自权利义务关系，评判并调控各方主体行为，促使个体利益诉求与公共利益需求协调契合。因此，通过施行法治，提供建设农业强国的良法，将建设农业强国的制度安排及各方主体的权利、义务、责任以法律条款的权威形式界定出来，并以法治特有的实施和追责制裁机制落实规制，如此则能发挥法律确定性、强制性的评价调控功能，规范约束从宏观到微观层面的相关主体行为，确立建设农业强国长效有序的治理机制。（三）提供有效的风险防范建设农业强国涉及政府的宏观规划引导与众多企事业单位、农户等微观主体的具体参与，需要从资源保护、科技创新、产业运营、人才培养、文化培育、组织建设等多个维度着力推进。为了提升农业国际竞争力，从横向产业活动空间上还要积极“扬帆出海”到境外开展农业交流合作。因此，将会面对复杂难测的国内外经营环境，遭遇各种可能的监管执法处罚、投资运营纠纷、交易违约争议等内外部风险。为此，通过法治路径，建立健全建设农业强国的法律体系，为各类参与主体提供明晰的“游戏规则”，则这些主体可在法律界定的正式规则尺度内恰当地开展具体建设活动，避免“犯规”可能引发的争议风险，亦能借助法治提供的救济方式维护争议中自身的正当诉求。四、建设农业强国法治现状评析（一）法的供给评析建设农业强国作为近年形成的一项农业发展方略，目前主要体现在中央一些重大会议政策文件之中g，尚未有一部正式法律法规对农业强国予以直接的立法调整界定，有关农业强国建设中涉及的相关法律“游戏规则”主要散见于已出台的涉农法律之中。自20世纪80年代以来，在改革开放的大背g“建设农业强国”这一提法有一个孕育成型的过程。2013年的中央农村工作会议提出“中国要强，农业必须强”。2018年中央一号文件提出“加快实现由农业大国向农业强国转变”，至党的二十大报告正式提出“加快建设农业强国”的强国建设方略。48景下，伴随着农业现代化进程及依法治国方略的逐步实施，我国农业立法从无到有逐渐推进。h截至2022 年底，以中华人民共和国农业法（以下简称农业法）为基本法，以中华人民共和国乡村振兴促进法（以下简称乡村振兴促进法）为统领，包含29部全国人大常委会制定的法律、约80件国务院制定的行政法规和140多件相关部委规章、众多地方性法规组成的我国农业法律体系已经初步形成，成为建设农业强国的框架性法制保障依据。不过，当前建设农业强国更多体现在政策文件层面，缺乏直接明确的法律调整。现行的农业法律体系从表面形式上看，没有一部有直接体现“建设农业强国”的条款。从实质内容上看，鲜有围绕“供给保障强、科技装备强、经营体系强、产业韧性强、竞争能力强”这5个强国农业具体建设指标一体推进的法制设计。因此，从有效践行法治角度而言，与建设农业强国相适配的法律供给仍显不足。（二）法的实施评析“法立而不行，与无法等。”8法的供给仅是践行法治的前提条件，真正实现法治功能目标有赖于法的实施，立良法尚需行善治。近年来，随着依法治国方略的实施及农业法律体系的逐步确立，涉及农业领域的执法、司法活动日益增多，在法的实施方面取得了一定成效。i不过，从建设农业强国这个视角考量，当前涉农法治实施仍存在不少问题：第一，在涉农司法诉讼方面，对于总体经营规模偏小、处于相对弱势地位的小农户及其他农业经营者，目前仍缺乏有效的司法救济便利举措安排。虽然建设农业强国、实现乡村全面振兴已成为我国现代化建设工作的重中之重，但各级审判机关并没有专门的机构和人员来对接涉农司法诉讼业务，涉农司法资源仍然不足，在一些农业知识产权侵权、渔业海事、农业对外合作等新型案件领域，仍缺乏适格称职的司法人员和法律服务人才团队。第二，在农业执法方面，基于依法行政要求，近年来逐步推行农业综合行政执法改革，提升了农业综合行政执法能力。不过，农业综合行政执法涉及领域广、链条长、对象多，实践中存在如下问题：一是综合行政执法职能不够明晰，与其他执法部门的衔接配合和信息共享不够顺畅，增加了执法成本；二是农业综合行政执法尚处于改革整合期，执法主体的职责地位不够明晰，执法素养和专业技能未能完全适应新时期综合执法需求；三是综合执法的经费和保障条件不够到位，未能适应日益复杂多样的执法案件查处需要；四是在涉农普法方面，虽然做了大量工作，但广大乡村仍是法治薄弱区，限于教育水平和传统乡村熟人社会的运行模式，大多数农民的法治意识不强，对农业法律和相关司法运用不了解或了解很少，法的实施仍缺乏必要的民间认知遵从基础。五、建设农业强国的法律供给完善进路（一）完善建设农业强国的顶层法制设计农业法是我国农业法律体系的基本法，在我国依法治农进程中具有重大意义。j广义的农业h我国于1985年6月18日颁布了中华人民共和国草原法，这是第一部农业法律。此后，1986年1月20日颁布了中华人民共和国渔业法，1989年3月13日颁布了中华人民共和国种子管理条例，1993年7月颁布了我国第一部农业基本法即中华人民共和国农业法，2021年4月表决通过了具有涉农统领意义的中华人民共和国乡村振兴促进法，2022年6月表决通过了中华人民共和国黑土地保护法。i根据统计，2021年农业农村部累计出动农业综合行政执法人员445.28万人次，查办各类违法案件10.46万件，为农民群众挽回经济损失3.43亿元。当年全国公安机关共侦破非法占用农用地刑事案件5900余起，其中非法占用黑土耕地案件123起，抓获犯罪嫌疑人4495人，涉案耕地4571公顷；侦破农资犯罪案件600余起，抓获犯罪嫌疑人1100余名；全国各级法院审结乱占耕地案件7251件，涉及耕地312万亩。j该法于1993年7月通过，后于2002年、2009年、2012年作了3次修订修正，修订后的农业法共计13章99条。该法界定了自20世纪80年代以来农村土地制度、生产经营体制等方面的改革探索成果，从行政法律关系、民事法律关系等视角界定了农民作为农业活动当事主体的权益。49包括种植业、渔业、畜牧业、林草业这些细分产业形式，其中的渔业、畜牧业是我国大农业体系的重要组成部分。而目前渔业领域最基本的法律是中华人民共和国渔业法（以下简称渔业法）k，畜牧业领域最基本的法律是中华人民共和国畜牧法（以下简称畜牧法）。l上述这些属于我国农业法律体系中的基干性法律。m“秩序的维持在某种程度上是以存在着一个合理、健全的法律制度为条件的。”9为了健全农业强国法律保障体系，夯实建设农业强国的法制基础，必须对标农业强国的内涵要求，对现行农业法 渔业法 畜牧法等主要涉农法律进行必要的改良完善，在法律供给层面达致对建设农业强国良好有效的顶层制度设计。1.法律总则中纳入建设农业强国的目标在我国法律通行立法体例中，第一章“总则”中通常会以一定条款阐明立法目的、调整范围、立法原则这些总纲性问题。现行农业法 渔业法 畜牧法也循此模式。譬如，农业法第1条n阐明了发展农业生产力、推进农业现代化、全面建设小康社会等在内的立法基本目的。不过，截至目前，全面建设小康社会的目标已经实现，建成包括农业强国在内的社会主义现代化强国成为中国式现代化进程中新的愿景蓝图。为了开宗明义地彰显农业法对建设农业强国的法律引领保障作用，其“总则”中应明确纳入建设农业强国的目标，即将上述第1条最后一句修订为“加快建设农业强国，实现全面建设社会主义现代化国家的目标，制定本法”。在新时期建设农业强国，也必然包括建设渔业强国和畜牧业强国。因此，应审时度势修订对应法律，在现行渔业法第1条中纳入“建设渔业强国”o、现行畜牧法第1条中纳入“建设畜牧业强国”p这些农业强国的细分目标。通过上述修订，将建设农业强国这一政策性的规划愿景转化为正式的法律意志，确保这项长期性建设方略能“一张蓝图绘到底”，以法的刚性约束力持之以恒地贯彻推进下去。2.根据建设农业强国的要求完善法律分则中各章相关内容农业强国具有横向国际比较意义，农业强国的“强”集中体现在农业科技装备领先、资源集约精准k该法于1986年1月20日第六届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过，此后于2000年、2004年、2009年、2013年作了4次修正。最新修正后的2013版渔业法共有6章50条，对渔业中养殖业及捕捞业的产业政策、渔业资源的增殖和保护、渔业监管体制及法律责任作了较为全面的规定。l该法于2005年12月29日由第十届全国人大常委会第十九次会议通过，2015年作了首次修正，2022年作了第二次修正。修正后的畜牧法共有10章94条，主要调整内容涉及畜禽遗传资源保护、种畜禽品种选育与生产经营、畜禽养殖、畜禽交易与运输、质量安全保障。m农业强国涉及的相关法律法规很多，不仅包括文中所提的这3部法律，还涉及其他法律如食品安全法 农村土地承包法 种子法 农产品质量安全法 农民专业合作社法等，涉及的行政法规有基本农田保护条例 农药管理条例 野生植物保护条例等。限于篇幅，本文重点围绕农业法 渔业法 畜牧法这3部法律进行阐释。n现行农业法第1条规定：“为了巩固和加强农业在国民经济中的基础地位，深化农村改革，发展农业生产力，推进农业现代化，维护农民和农业生产经营组织的合法权益，增加农民收入，提高农民科学文化素质，促进农业和农村经济的持续、稳定、健康发展，实现全面建设小康社会的目标，制定本法。”o现行渔业法第1条规定：“为了加强渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用，发展人工养殖，保障渔业生产者的合法权益，促进渔业生产的发展，适应社会主义建设和人民生活的需要，特制定本法。”建议修订为：为了加强渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用，发展人工养殖，保障渔业生产者的合法权益，促进渔业生产的发展，建设渔业强国，适应社会主义建设和人民生活的需要，特制定本法。p现行的畜牧法第1条规定：“为了规范畜牧业生产经营行为，保障畜禽产品供给和质量安全，保护和合理利用畜禽遗传资源，培育和推广畜禽优良品种，振兴畜禽种业，维护畜牧业生产经营者的合法权益，防范公共卫生风险，促进畜牧业高质量发展，制定本法。”建议修订为：为了规范畜牧业生产经营行为，保障畜禽产品供给和质量安全，保护和合理利用畜禽遗传资源，培育和推广畜禽优良品种，振兴畜禽种业，维护畜牧业生产经营者的合法权益，防范公共卫生风险，促进畜牧业高质量发展，建设畜牧业强国，制定本法。50使用、要素投入产出效率高、能供应量足质优的农产品、农业各项发展指标达到国际领先水平、在国际农业供应链上具有强大的支配影响力和话语权，即涵盖“供给保障强、科技装备强、经营体系强、产业韧性强、竞争能力强”这5个方面。对于我国这样总体上属于大国小农q、人多地少r、资源禀赋相对匮乏的传统农业国家来说，应当走精细化集约化的农业强国之路，“意味着我国农业发展要实现从数量追赶转向质量为先、从规模扩张转向结构升级、从要素驱动转向创新驱动的全面跨越”10。中国式建设农业强国之路，其驱动利器在于持续的农业科技创新，其进展成效有赖于先进的产业组织运营。因此，应对农业法等现行涉农法律分则进行修订完善，创制更为精准适用的法律条款，从如下两个关键领域明确界定建设农业强国的具体推进举措：（1）农业科技创新推进举措。通过修订现有法律，形成具体入微、富有实践操作性的规则体系，规定由国家农业农村主管部门负责，制订强国农业科技发展规划，锚定核心种源、底盘技术、智慧农机装备、合成药物、耕地质量、农业节水、农业大数据与云计算等农业关键核心技术，实施种植业、渔业和畜牧业种业振兴行动，加强养殖种质资源收集、保存、开发和利用，创新高性能的水产和畜牧新品种；构建以企业为主体、产学研协同、适应不同地域需要的农业科技创新及推广体系，实施农业领域重大创新平台建设，推动实现高水平农业科技自立自强。着力发展现代化、智慧化设施设备产业，充分利用现代网络信息技术，完善良种繁育、疫病防控、质量安检、技术咨询培训等农业社会化服务配套设施，持续提升包括种植业、渔业、畜牧业、林草业在内的农业全行业总体科技装备水平。（2）农业产业组织优化提升举措。“纵观全球农业强国，农业强势发展的背后是一批批农业合作社、涉农行业组织和产业联盟等农业微观组织在集聚资源要素、重塑资源配置、完善利益联结机制、融通信息、撮合交易、增进共享中发挥的强大作用。”11在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，要建设农业强国提升农业生产效率和规模效益，夯实我国在国际农业产业丛林中的地位，有效实现强国农业的“五强”指标，必须着力提升农业产业组织水平。因此，应通过科学严谨的立法论证，形成稳定明晰的法律制度，规定国家采取财政、税收、金融、保险、人力资源、土地供应等具体扶持措施，在市场机制主导作用下，发展壮大新型集体经济，培植以家庭农场、农业专业合作社为代表的新型农业经营主体，推动创建具有核心竞争力和可持续发展动能的现代农业企业。鼓励包括国有和民营在内的各类适格企业，在稳慎合规前提下“走出去”到境外开展农业对外投资合作，创建一批具有全产业链竞争优势、保障国家粮食安全的中资国际粮商。通过上述法制设计，发挥这些新型农业经营主体及企业在国内农业经营及国际农业产业链条开拓布局这两个互为依托促进领域的“领头雁”作用，提升农业整体产业组织运营水平和集聚效益，有效赋能农业强国建设事业。（二）制定农业强国建设促进法1.立法的必要性和可行性“法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则之约束。”12前面对农业法及其他涉农法律的修订仅是局部性、外延性的制度重构调整。为了构建更为明晰的建设农业强国法律调整机制，应在总结国内外农业法治实践经验基础上，对照强国农业的“五强”具体建设指标，出台一部彰显经济法宏观调控功能属性、具有产业促进法成色的农业强国建设专门法律，清晰完整地界定建设中国特色农业强国的系统性“游戏规则”，并以法的实施和追责机制贯彻落实。唯有如此，才能借助法律稳定性、确定性、强制性的规范调整功能，确保农业强国这项事关民族全面复兴的建设方q根据第三次全国农业普查数据，中国小农户数量占农业经营主体总量的98%以上，小农户经营的耕地面积占耕地总面积的70%。农业经营呈现较为明显的“一盘散沙”态势。r世界银行数据显示，2020年我国人均耕地面积仅1.27亩，而世界平均水平为2.79亩。51略持之以恒地推进下去。此外，党的二十大明确提出，坚持全面依法治国，推进法治中国建设，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，以良法促进发展、保障善治。建设农业强国是新时期推进中国式现代化建设事业的筑基性国家工程，是“内环为主、双环互促”新发展格局下解决“三农”问题的必由进路。因应这一新时代“国之大者”，在当前全面推行依法治国的国家治理模式变革大背景下，秉持积极的建构理性主义理念，由最高立法机关即全国人大常委会牵头，充分利用我国丰裕的法学理论研究资源及长期积累的农业发展建设实务经验，践行精益求精的立法“工匠精神”，广泛组织立法专门机构、学术智库、农业实业界专家进行研讨论证，择机出台一部内容精准、体例科学的农业强国建设专门法律，已具备较为扎实的立法可能性和可行性。2.立法原则作为提供建设农业强国中国版法制方案的“游戏规则”，拟制定的农业强国建设促进法应紧密联系我国国情农情，贯彻如下几项立法原则：一是系统协调原则。农业强国是我国新时期强国建设中13个强国战略体系之一。制定农业强国建设专门法律，必须将农业强国与全面建设社会主义现代代国家进程中的其他12项强国建设战略、与乡村振兴战略及推进农业农村现代化s等“国字号”工程对接协调，在整体层面达致互为依托、互为赋能、相得益彰的法制设计效果。二是绿色可持续发展原则。“农为邦本，本固邦宁”，建设农业强国是一项功在千秋的国之大计，不能为了短时之利而损蚀农业长远的发展根基。在制定建设农业强国专项法律时，相关的制度设计必须贯彻可持续高质量发展要求，切实保护农业种质资源、土地资源、文化传统、生产环境，庚续顺天应时农耕文明，发展绿色低碳农业，夯实农业安全基础。三是切实维护农民利益原则。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”13建设农业强国，最关键的是要调动亿万中国农民的积极性，切实回应他们的利益诉求，保障一线农业生产经营者投入产出比较效益，从而获得不竭的建设动能。因此，制定建设农业强国专项法律时，相关的制度设计、规则条款必须贯彻激发最广大农民潜能，切实保障其整体发展利益、达致共同富裕的理念，尤其要健全种粮农民收益保障机制。通过深化农村土地制度改革等制度创新举措，赋予农民更加充分的财产权益。四是有效市场和有为政府融合原则。建设农业强国，是在市场经济环境里进行，按市场规律办事、遵循商业对价惯例、尊重农业经营主体的经济理性选择，是国际视野下扎实提高农业竞争力、推进农业强国建设事业可持续良性发展的基础。创制建设农业强国专项法律，必须充分发挥市场机制对资源要素配置的决定性作用，高度尊重投资经营主体的商业理性选择和创新开拓行为。不过，“自由市场的存在并不排除对政府的需要”14。由于农业生产的特殊性和粮食安全的极端重要性，建设农业强国离不开政府“有形之手”合理有效的扶持。因此，应通过立法，将市场“无形之手”和政府“有形之手”有机融合，营造法治化、便利化、充满生机活力的农业创业发展营商环境。3.立法的调整内容作为建设农业强国的专项法律，拟制定的农业强国建设促进法应与已有的农业法等涉农法律有机衔接，凸显自身的调整规制范畴。如果说农业法 渔业法 畜牧法等已有涉农法律系对农业强国建设作出框架性、原则性规定，则农业强国建设促进法应对建设农业强国这一宏大建s建设农业强国与全面推进乡村振兴、推进农业农村现代化是着眼不同阶段、不同维度对“三农”工作的总体概括和总体要求。三者在主要目标和重点任务上是一致的，贯穿于新时代“三农”工作全过程。全面推进乡村振兴是从工农城乡关系演变视角切入，强调乡村独特功能价值和变迁方向。农业农村现代化是从“三农”内生发展视角切入，强调农业农村顺应整个现代化进程的发展进步。农业强国是从国家宏观战略视角切入，强调夯实强国根基和增强国际竞争力。52设方略作出系统精准、专门化的顶层法制设计，是建设农业强国法律化的具体“路线图”“施工图”。因此，该法应按照中央关于建设农业强国的总体决策部署，锚定建设中国式综合型农业强国的愿景目标，将农业强国的内涵和实施原则、立足农业全行业发展推进农业强国建设的具体着力领域t、建设农业强国的时间规划安排、建设农业强国的领导体制和责任主体、建设农业强国进程中的稽核检查和法律责任等制度设计尽可能清晰完整地界定下来，从法律角度完善农业强国建设的治理体系。其中，必须清晰界定后面诸项即建设农业强国的领导体制和责任主体、建设农业强国进程中的稽核检查和法律责任这些实质性监管制度设计。建设农业强国是一项宏大艰巨的长期性工程，牵涉主体多，利益关系复杂，需要有坚强的领导中枢和明确的行动责任主体，否则会沦为“纸上谈兵”。因此，首先，应通过立法规定在中央层面成立以农业农村部牵头，涉及财政、金融、科技、教育、自然资源等多个部门参与的建设农业强国专门委员会，作为统筹领导农业强国建设事业的高级别协调议事机构。同时，明确地方各级政府、农业行政主管部门、农业科研机构、农业院校、农村集体经济组织、涉农企业等农业经营主体在建设农业强国进程中宏观层面和微观层面的各自职责义务，做到责任对标分解到位。其次，应通过立法确立建设农业强国的稽核检查机制，设计科学合理的评估稽核指标体系，运用现代网络信息技术手段，定期对相关责任部门和企事业单位进行稽核测评，评价结果作为相关单位的奖惩和工作人员的效能考核依据。最后，应通过立法设立严肃的“长牙齿”罚则条款，对于干扰阻碍建设农业强国的相关行为，追究相应的民事、行政直至刑事责任。经由以上明确的法律责任条款，确保建设农业强国的相关法律规定具备必要的威慑力，从而得以贯彻执行。六、建设农业强国的法律实施完善进路法治的完整要义包括立法、司法、执法、守法、法律监督这一系列环节，总体上涉及法律供给和法律实施两个层面。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行；不难于听言，而难于言之必效。”u构建农业强国法律体系仅是解决“有法可依”问题，欲真正达致法治对建设农业强国的保障作用，必须切实推进法律实施。（一）司法和执法司法和执法是法律实施最核心的两个环节，是国家公权机关适用和执行法律的基本形式，也是体现法律权威性、实现法律治理目标的必由路径。在新时期，欲确保农业强国建设事业沿着法治路径有序推进，必须与时俱进优化改进涉农司法和农业执法工作。因应建设农业强国的切实需要，涉农司法和农业执法应锚定规范化、职业化、便利化3方面目标实施优化改进。1.规范化不管是涉农司法还是农业执法，都是国家公权机关在适用和执行法律。因此，应当率先垂范，从实体和程序方面严格依法履职办事，真正践行“公正司法、严格执法”。2021 年7月最高人民法院发布了关于为全面推进乡村振兴加快农业农村现代化提供司法服务和保障的意见，2022 年12月农业农村部颁布了农业综合行政执法管理办法。应对照相关法律v以及上述最新的司法文件和行政规章，结合农业产业链条长、细分行业广、基础自然资源依托性强、涉及当事主体“碎片化”等特点，细化申诉、管辖、立案、取证、审理、裁决、送达、执行等一系列办案规程，在程序上做到“阳光”t具体来说，立法时应锚定建设农林牧渔业全面发展的综合型农业强国目标，从人才培养、科技创新、产业运营、组织建设、文化庚续重塑等维度设计推进农业强国建设的具体“施工”领域。u语出明代张居正请稽查章奏随事考成以修实政疏。v这些法律主要涉及民事诉讼法 行政诉讼法 刑事诉讼法以及行政处罚法。53公开。此外，还应构建有效的涉农司法执法案例库，运用现代大数据信息技术，精准化裁处审理的考量指标，在实体上力求公平公正。经由这些举措，着力构建规范化、透明化的涉农司法和农业执法机制，真正发挥其定分止争、维护当事方合法权益、营造良性农业产业秩序、助力农业强国建设的保障作用。2.职业化广义的农业包括农林牧渔业等多种细分行业，农业的产业活动空间涉及陆地、内水、海洋。全球化时代下，农业的作业空间除了本国境内，还可能拓展到境外别国领土或国际公共海域。在建设农业强国语境下，涉农司法和农业执法属于专业性很强的法律适用和执行活动，尤其是在农业知识产权、海事渔业、资源环境保护、农业对外合作等领域。因此，为了适应建设农业强国的法治实施需要，必须培植高度职业化的涉农司法和农业执法人员队伍，设立必要的涉农司法和农业执法人员资格准入考试、后续教育检查、职称提升考评等制度，持续提升司法和执法人员在涉农案件处理中的农业、法律、信息技术等综合职业素养。同时，对于一些非常细分的专业证据鉴定领域w，应通过政府合理引导和市场激励机制，培植专业化的第三方涉农法务鉴定机构，为新时期涉农司法和农业执法提供公正可信的第三方专家鉴定意见。3.便利化长期以来，“三农”领域是我国法治尤为薄弱的环节，譬如在涉农司法诉讼中，存在立案难、出庭难、执行难等一系列痼疾。着眼于“供给保障强”“产业韧性强”“竞争能力强”这些农业强国建设目标法治保障需要，必须着力推进涉农司法和农业执法的便利化改革。为此，其一，应在守法合规的前提下，适度简化司法和执法的立案、审理、裁决、执行等程序环节，缩短办理期限，构建涉及农业农民维权争议案件的快审速结机制；其二，强化条件保障，将司法和执法资源充分下沉，建立农业巡回法庭和农业流动执法队，为处于弱势地位的小农户及时提供公益性的法律咨询救济；其三，充分利用大数据、区块链等现代信息技术，结合智慧农村建设，实现即时性、远程化送法下乡，推动智慧司法、智慧执法，逐步实现办案全流程在线支持、全过程智能辅助、全方位信息公开，高效及时地处置涉农争议纠纷，以科技赋能建设农业强国的司法和执法工作。（二）守法和监督1.有效推动涉农普法守法践行法治的良性社会心理，基础在于公众对法律规则有良好的体察认知，并形成对法律由衷地崇奉信仰。在法治语境下，如美国法学泰斗德沃金所言，“我们生活在法律之中，并以法律为准则”15。因此，以法治手段推进农业强国建设，必须强化农业农村普法宣传，切实提升各类农业经营者参与农业强国建设的法治意识，营造适应建设农业强国需要的法治认知环境。2018 年，我国提出了法治乡村建设行动，力图提升乡村及农业生产经营领域的法治水准。该项建设行动应当结合我国法治社会建设实施整体纲要持之以恒地推行下去。当前，应对照广大农民在经营中遇到的经济合同缔结、产品质量纠纷、知识产权保护、经营组织形式选择、土地及其他自然资源权属争议等常见法律问题，结合实际案例，运用智能化信息手段进行深入浅出地普法，“立足问题导向，主动回应社会实际关切，多方面满足农村地区民众的生产生活需求”16。另外，通过资金补助、资质许可、人才晋升等政策导向机制，引导律师事务所、法学院校积极投入农村普法，发挥这类涉法机构在农村普法中的建设性作用。在建设农业强国进程中，实现产业组织化的农业企业起着至关重要的核心主体作用。因此，首先，应注重培育这类企业管理层法治意识，提高其在农业产业经营中对依法办事的主动认同；其次，应健全w譬如农业知识产权认定、侵权损害金额认定、自然资源价值评估等。54这类农业企业的法律事务组织机构和执行机制，奠定实施法律的组织基础；最后，应注重培养储备适应现代农业产业发展需求的高水平法务人才，为企业规避法律风险、顺利开展经营、有效投入农业强国建设事业提供持续的法律智慧支持。2.强化法律实施监督通过法治路径推进农业强国建设，除了通过立法完善法律供给、通过司法执法守法这一系列环节推进法律实施之外，另一重要环节是应当强化法律颁布实施后的监督检查，由此才能实现法律的功效，真正达致“良法善治”之目标。在我国的法治实践中，并未专设法律颁布实施后的监督检查机构，实践中一般系由各级立法机关组成专项检查组进行监督检查。为了确保农业强国建设事业沿着法律规则框架规范有序运行，全国人大常委会及省市人大常委会，因着力构建有效的农业强国建设法律施行督查机制，制定规范的督查流程，充分利用智能技术手段，适当借助外部法律和技术专家力量，定期组成检查组，对涉及农业强国建设法律实施效果的司法、执法及农业生产经营一线守法情况进行审查评估，在广泛调研、严谨取证、审慎定论的基础上，形成相应的检查结果及改进意见，籍此推动法律全面落地实施，确保“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。结语“农衣食所出，王政之首务也。”建设农业强国是一项属于“国之大者”的历史性任务，需要充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。我们必须洞察中国农业现存问题，把握其未来发展脉络，在中国式现代化大视野下，对照农业强国“供给保障强、科技装备强、经营体系强、产业韧性强、竞争能力强”这5个方面建设指标的内涵要求和法治机理，稳慎修订现有涉农法律，择机创制促进农业强国建设的专门法律，充分发挥法律“长牙齿”功能，优化改进涉农司法和执法，持之以恒地开展涉农普法守法，从“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”4个法治维度同步施力，推动建设农业强国事业沿着法治路径行稳致远，确保在本世纪中叶实现建成农业强国的美好愿景。参考文献：1 欧阳修.原弊.M/陈新,杜维沫.欧阳修选集.上海:上海古籍出版社,2016:262.2 黄祖辉,傅琳琳.建设农业强国:内涵、关键与路径J.求索,2023(1):132-141.3 刘守英.建设农业强国的土地制度基础J.中国农村经济,2022(12):24-29+2.4 魏后凯,崔凯.农业强国的内涵特征、建设基础与推进策略J.改革,2022(12):1-11.5姜长云.我国推进农业强国建设的战略思路和现实举措J.社会科学辑刊,2022(6):128-135.6 金文成,靳少泽.加快建设农业强国:现实基础、国际经验与路径选择J.中国农村经济,2023(1):18-32.7 李兴国.我国粮食安全的法律思考J.中北大学学报(社会科学版),2009(1):26-30.8 沈家本.历代刑法考M.北京:中华书局,1985:34.9 博登海默.法理学法哲学