家庭增能下的政府福利治理能力：意涵、体系及塑造.pdf

2023 年第 4 期公共治理家庭增能下的政府福利治理能力:意涵、体系及塑造袁立超1,王三秀2(1.广东财经大学 公共管理学院,广东 广州 510320;2.华中科技大学 社会学院,湖北 武汉 430074)摘 要:在我国实现共同富裕和国家治理能力现代化目标的过程中,家庭的主体性福利参与具有重要价值。然而,由于多种因素的影响,目前家庭自我福利发展的功能存在弱化趋势,亟待功能上的增进。创新政府的家庭福利治理成为实现家庭有效增能的重要选择。家庭福利治理能力具有一般治理能力的共性,同时也具有特定的意涵、价值与特性。从能力体系的构成来看,家庭增能下的政府福利治理能力包括福利新价值嵌入能力、精细规则的建构实践能力、家庭风险的协同化解能力、家庭潜能激活与运用能力、福利提供形式的创新能力等。基于客观需求,塑造政府的家庭福利治理能力需要借鉴已有理论和实践经验,并从价值支持、策略选择和制度保障三个方面系统进行。其中,价值支持能够为政府的家庭福利治理能力体系塑造提供有效的观念基础和目标指引;策略选择注重从福利过程、形态、治理角色等方面塑造家庭福利治理能力体系;制度保障则可以从专门的立法制度和契约化福利制度方面维护福利治理体系的规范性和可持续性。关键词:家庭增能;家庭福利治理能力;福利治理能力体系中图分类号:D669 文献标识码:A 文章编号:1007-5194(2023)04-0138-13实现全体人民共同富裕是一个长期的历史过程,在这个过程中,需要以多主体、多渠道不断增进民生福祉,其中家庭主体性参与和功能的发挥具有不可忽视的意义。习近平总书记强调:“不论时代发生多大变化,不论生活格局发生多大变化,我们都要重视家庭建设使千千万万个家庭成为国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点。”13然而,家庭功能的增进并不能孤立进行,它与国家治理体系和治理能力,特别是社会福利治理体系与能力密切相关。在这一背景下,家庭福利治理能力的创新构建必然成为新议题。为此,需要借鉴已有理论和实践经验,在家庭功能趋于弱化但又存在潜能的情境下,系统地探讨家庭福利治理能力的特定意义、价值和特征,分析并界定政府家庭福利治理能力体系的构成,积极探索适应我国家庭特点和需求的福利治理模式和方式,以实现全体人民共同富裕和国家治理能力现代化的目标。1 问题缘起与探索逻辑长期以来,政府福利治理能力被理解为政府财政转移支付能力,其原因在于我国的社会保障福利通常被视为市场经济改革的配套机制,社会保障福利的地位和作用大多被定位在政策工具层面上2,政策目标通常通过财政福利来实现。但为实现共同富裕的目标,需要明确各参与831基金项目:教育部人文社会科学研究青年基金项目“共建共治共享背景下城市基层治理体制的创新研究”(19YJCZH232),项目负责人:袁立超。作者简介:袁立超,女,博士,广东财经大学公共管理学院讲师;王三秀,男,博士,华中科技大学社会学院教授,博士生导师。袁立超,王三秀.家庭增能下的政府福利治理能力:意涵、体系及塑造主体的权责关系并进行有效协同,避免各主体在治理中出现“缺位”或“越位”的现象3,尤其是家庭主体的不可缺位性。这对传统政府经济型福利治理能力客观上提出了新挑战,因为仅依靠经济福利难以充分发挥家庭主体能力。因此,我国长期存在的“注重社会政策体系和制度框架的完善,却忽视了福利治理能力建设”4问题变得更为突出。目前,社会福利新的需求输入指向性情景和政策输出回应性情景,需要我们大力推进社会保障治理能力现代化,并将其作为中国社会保障发展的重要方向5。其重要目标应是,从以往福利补偿性经济供给,转向对福利对象自我福利能力的建设和激活,强调福利的内源式发展,并使这种新福利发展模式在社区特别是家庭内切实有效地展开,因为家庭是基层福利治理创新的最基础空间。“家庭可视为社会治理的基石。在实现国家治理能力现代化的过程中,家庭的治理角色扮演是不可取代的。”6但在研究中如何将治理落地于家庭常常被忽视。有学者提出,社会保障治理主体现代化要求充分发挥政府、市场、社会的功能,并实现个人治理的主动性回归7。但无论是社会还是个人,都难以涵盖或替代家庭作为福利参与主体的特殊性。目前,我国家庭规模、结构、形态、关系、功能等都发生了重要改变,家庭发展进入一个新的发展阶段8。然而,在当前的社会福利研究中,家庭大多被视为社会福利的被动接受者。只有建立在家庭功能及其需要基础之上的社会政策,才能为社会成员提供有效帮助9。因此,我国福利治理需要“再家庭化”,把家庭纳入社会保障的体制结构中,并通过政策、资金等支持体现生产性,来促进家庭能力的提升和家庭的可持续发展10。而与之相应的政府家庭福利治理能力的构建就成为必然的新议题。目前,虽然家庭要素在社会保障政策中已有一定体现,但总体效果并不理想,这表明政策中的家庭要素并未很好地融入社会保障主体的政策考量中11。有学者指出,当前家庭治理与国家治理、社会治理相脱节,家庭治理尚未成为国家治理的基础12。与此同时,家庭正在经历一系列全面性与结构性困境,如婚姻稳定性下降、生育率持续低迷、家庭人口规模缩小、城乡家庭结构功能改变、人口快速老龄化以及家庭与工作生活冲突等。然而,国家的社会保障福利职能难以完全代替家庭的福利功能,同时家庭也存在许多需要挖掘和激活的潜能,需要政府运用相应的治理能力加以激活和运用。从国外的经验来看,许多国家正在逐步回归家庭视角下的养老服务及长期护理服务,并且十分强调政府的家庭福利治理能力13。根据印度学者阿马蒂亚森的可行能力理论,福利发展不仅仅强调个人发展,同时也是寻求自我价值、实现个人目标的手段和条件。它既意味着个人享有的机会,又涉及个人选择的过程14,对这种能力的探索通常也与家庭紧密联系。能力理论范式对世界大多数国家产生了影响,它们通过“运用能力理论的方法去研究本国社会内不同地区和群体的福利”152,其中也包括家庭在内。因此,政府的家庭福利治理能力成为这一问题的必然延伸。基于此,本文旨在以家庭福利增能为目标,循着以下的政府家庭福利治理能力的基本逻辑展开探索研究:一是在共同富裕和国家治理能力现代化的背景下,政府需要具备怎样的家庭福利治理能力,其特性及价值如何;二是在家庭功能趋于弱化但又存在潜能的情境下,政府需要构建怎样的家庭福利治理能力体系,其依据何在;三是政府的家庭福利治理能力体系如何进行有效塑造,其中的机理应该如何认识。2 家庭增能下福利治理能力的意涵及特质一般意义上,增能主要基于两个假设:一是个人存在尚待开发和运用的潜能;二是个人可能931 2023 年第 4 期公共治理处于某种无力感状态16。在以家庭增能为目标的福利治理中,也存在类似假设。这意味着既要认识家庭存在尚待开发和运用的潜能,又要承认家庭功能弱化的事实。以此为基点,我们需要系统探究家庭福利治理能力的特定意涵、价值及特质。2.1 家庭福利治理能力的意涵界定及价值家庭福利治理是福利治理在家庭福利发展目标和空间中的具体应用。福利治理通常指通过多元主体结构的重新组合、权力/权威形式的重新调整、作用机制的重新融合,从而实现特定福利目标的系统实践17。在具体实践中,福利治理必然会嵌入特定的社会环境,即福利治理的“场域”18。在家庭福利治理语境下,为了最大化发挥家庭的功能,家庭不仅要被理解为一种场域和福利接受对象,更要强调家庭福利潜能和参与主体性角色,而这主要取决于政府相应的福利治理能力。基于此,本文将政府的家庭福利治理能力界定为,政府以家庭为参与主体的福利治理模式的建构与实践能力,其核心内容是政府通过与家庭的互嵌、互促与互动的深度合作,实现为家庭谋取最大化福利的能力。与以往的财政转移支付型的政府福利治理能力相比较,家庭福利治理能力存在以下四个方面的转变:一是作用目标的转变,即从注重家庭增收转变到强调家庭增能,主要解决困难家庭福利发展能力不足的问题;二是家庭角色的转变,即从福利接受者的被动客体转变到能动福利参与主体;三是作用空间的转变,即从治理个人或社区空间转变到家庭空间;四是作用方式的转变,即从政府对家庭“浅表性”财政福利支持能力转变到“嵌入性”潜能激活能力。上述界定具有以下三个方面的重要价值。第一,对社会福利治理能力研究的创新价值。关于家庭福利治理能力概念,学界鲜有研究,尽管学者们对社会保障或社会福利治理能力的探索提供了一定启发,但主要从政府管理的角度进行探索。例如,有学者将社会保障能力界定为政府形成社会保障制度与政策体系执行能力,这涉及社会保障相关政府部门的政策协调、统筹和执行能力等19。在社区福利治理能力方面,注重以社区信任为基础的网络构建,以更有效地满足居民复杂福利需求的供给能力等。这些研究存在社会主体作用与政府治理能力脱节的问题,不利于最大限度整合和利用各种福利资源以提升治理效能。家庭福利治理能力内涵的界定则弥补了以上不足。第二,对基层治理能力研究的创新价值。目前相关研究中,一些学者将基层治理能力视为“法权延伸为中心的基层法治形式,本身就意味着国家权力对基层社会进行控制所做出的努力”20。然而,在提升家庭福利水平的目标语境下,这种强调政府对基层社会控制的治理能力显然存在缺陷,因为过于强调控制容易对家庭活力形成抑制,很难实现对家庭福利潜能的激活和整合运用。第三,对福利实践创新具有重要价值。家庭福利治理能力内涵的厘清,有利于促进共同奋斗、创造美好生活并增进民生福祉政策的有效落实。具体而言,政府的家庭福利治理能力强调需求回应能力,通过发挥家庭优势,促进家庭自我创造福利功能的实现。政府应为这种实现创造适宜的条件和机会,以弥补公共福利资源的不足。以农村医疗卫生福利资源为例,虽然我国近年来十分重视医疗资源向乡村地区的“下沉”,但农村医疗条件在短时内仍难以迅速改善,甚至在部分领域的资源还更趋紧张。据中国统计年鉴数据显示,2011 年我国村卫生室的数量为 662 894 个,此后逐年减少,2021 年村卫生室数量为 599 292 个,十年间减少了 63 602 个21703。为更有效地促进农村健康福利的发展,我们不仅需要继续注重医疗卫生公共投入,更需要将健康福利治理的重点放在家庭空间,尤其是注重激活和提升家庭自身健康福利041袁立超,王三秀.家庭增能下的政府福利治理能力:意涵、体系及塑造潜能。这要求政府在家庭福利治理能力方面具备必要的实践特质,进而能够有效地实现家庭福利治理的目标。2.2 家庭福利治理能力的特质 在我国已进入全面建成小康社会和实现共同富裕的背景下,一些家庭仍面临自我发展能力不足甚至弱化的风险。这些问题包括就业不稳定性、健康脆弱性、人口老龄化和日常生活家庭照护负担等。对此,政府的家庭福利治理应具有嵌入和应对这些问题的能力。与此同时,科技、信息、知识及服务业的迅速兴起也为家庭尤其是困境家庭发挥其功能或潜能提供了有利条件。因此,政府应具备针对性、稳定性和系统性的治理能力,以促进家庭功能的增进。基于以上分析,家庭福利治理能力具有以下特质。一是作用方式的嵌入性。在社会学视野中,“嵌入”意味着不同主体或事物之间的互动互构,或相互之间较为深刻的影响关系22。然而,在家庭福利治理中,嵌入能力赋予了“嵌入”新的内涵与价值,即政府不仅需要突破以往将家庭功能弱化问题视为私人问题或家庭过错的观念,还需要通过新型政策设计和嵌入性支持,实现家庭获得福利增能效果的治理能力。这种能力的核心价值在于将尊重、关心、沟通和信任等价值观念融入福利治理中,以恢复家庭活力,发挥家庭所蕴含的未被激活的潜能。此外,这种能力还包含使家庭承担合理的促进自身福利发展义务责任的治理能力。这并非将福利责任转嫁,而是将家庭视为一个特定的福利功能主体。目前,我国社会救助及就业福利制度设计都体现了这一特点,如要求被救助者参与就业和公益劳动。然而,由于政府在此方面实践能力不足,制约了这项功能的发挥。例如,一些地方存在福利行政中行政相对人消极履行劳动义务、虚构困境信息、获取非法利益等现象23。因此,政府需要嵌入性治理能力来有效地唤起家庭自我福利发展的责任和能动性。这也是以往单纯的经济支持型福利能力所无法达到的。二是建构依据的规范性。家庭福利治理能力必须具备相关的立法制度依据。一般来说,制度供给会影响基层主体的行为动机、方式和过程24,从而影响能力的生产结果。由此,政府对于该能力的培育和塑造,不仅是道德责任,更是法律制度责任。具体而言,以法制规范作为依据具有重要的作用。第一,它使能力的塑造与发展提升更具稳定性与可靠性。我国目前家庭福利治理不理想的主要原因在于缺乏专门化的制度体系,分散的相关制度作用有限。例如,虽然我国老年人权益保障法涉及对老年人的家庭照护,但老年照护问题仍然比较突出。此外,由于缺乏女性就业参与和家庭照护平衡的福利制度,不少女性面临着就业参与困难和家庭照护困境双重压力。增权理论鼓励福利对象追求和提升自尊、健康,并充分利用他们自己的长处25,但如果缺乏相关制度保障,政府促进相应能力的形成将难以有效实现,增权理论也难以付诸实践。第二,制度能够使福利治理能力的建设目标更加明确。明确政府在家庭福利制度中的责任,能够直接指向能力的建设目标。例如,政府对家庭经济增能的制度责任,必然涉及家庭增能的财政转移支付、基金管理及服务提供等能力的塑造。政府对家庭增能的间接支持制度责任,则涉及政府如何激励动员社会力量参与为家庭提供增能服务的能力建设,以及如何精准高效地为家庭购买相关服务能力等。如果存在相关支持责任制度化,最为密切的关系就是家庭福利治理效果的监督评价等能力的建设。第三,制度建构的意义还在于能够避免不利因素对福利治理能力实践的妨碍。因为制度可以改造人的素质,还可以制约治理者的滥权和失职26。141 2023 年第 4 期公共治理三是内容构成的系统性。国家治理能力的本质是国家对各种资源进行整合、调配和综合使用所达成的整体结果和效能27。家庭福利治理能力可视为延伸至家庭空间的国家福利治理能力,要达到对家庭资源充分整合和运用的效果,也需要具备回应家庭增能目标任务的能力。这种能力必然是系统的,而非单一的。对此,政府福利治理应具体考虑每个家庭的特定场景,综合考虑其生活方式、文化和价值观,以及家庭成员的身体、情感、认知、社会和精神属性等285。为了使家庭的以上福利在具体实践中得以改善,就需要政府系统化的福利治理能力,以便与家庭自我福利创造能力增进发展形成匹配性“需求提供”关系。3 家庭增能下政府福利治理能力体系的构成在实现共同富裕的过程中,政府需要着重促进家庭作为福利主体的参与和创造能力。尤其是相对困难的家庭,往往需要多种福利支持和嵌入式帮助。家庭增能下政府福利治理能力体系作为一项新的理论探索,具有现实需求、经验借鉴和实践特色三重逻辑。为实现共同富裕的目标,积极发挥家庭在国家治理体系中的重要作用,政府需要构建一个全面而系统的家庭福利治理能力体系。这些能力既各自独立,又相互联系,共同促进每个家庭福利和自我发展能力的提升。3.1 政府福利治理能力体系的三重逻辑一是现实需求逻辑。目前,我国城乡居民家庭虽然在整体上仍然发挥着较大作用,但社会风险因素对家庭尤其是困境家庭的功能发挥带来的冲击不可忽视。随着城市化和农村老龄化的发展,家庭正向小型化转变,传统家庭关系模式也受到冲击。这种状况呈加剧趋势,但家庭功能仍具有不可替代的作用。以老年照护为例,近年来虽然我国专业养老服务业快速发展,但研究显示,约有 3/4 的乡城流动人口选择回家养老,中老年乡城流动人口的比例还要高29。然而,从家庭照护功能的角度来看,低生育率和人口老龄化将使家庭对老年照护的承担能力更为不足。政府难以直接承担这种照护负担,需要通过有效的治理措施充分发挥家庭潜能。但是,现有的家庭政策存在顶层设计不足、政策取向陈旧且完备性差等缺陷30。在此情形下,传统的政府全能职责的家庭福利提供模式将不可避免地面临严峻挑战。对此,政府需要思考如何通过精细合理的制度设计和实践有效地嵌入家庭功能改善中,这需要政府相关福利治理能力作为实践保障。例如,在就业市场竞争激烈且就业不够稳定的情况下,政府需要具备相应的福利治理能力,以促进受教育不足者、具有就业愿望的老年人、残疾人和承担家庭照顾责任的女性实现有效就业。研究表明,家庭中只一方有收入,其贫困率比双方都有薪酬收入的高出 36 倍31 2-5。目前,我国虽然采取了不少促进就业的新政策措施,但就业压力仍然较大。尽管存在就业不足的压力,但多数困境家庭蕴含的就业潜能不容忽视,其主要原因是与其受到的教育及劳动技能不足有关,这必然会影响家庭就业发展的功能发挥。此外,这些人还会受到多种不利因素的影响,包括健康、家庭照护负担、教育不足、机会匮乏等。对于这些问题,还需要政府的多重福利治理嵌入支持能力加以应对。二是经验借鉴逻辑。政府的家庭福利治理能力建设已成为国外社会政策的新趋向,特别是在 20 世纪末和 21 世纪初积累了一定的有益经验。埃斯平安德森也特别指出,我们今天面对的是职业不确定性、家庭结构的变迁等复杂情况,福利国家应从新风险的视角来审视自身危机329。在紧缩福利开支、强调个人参与责任等多重因素影响下,国外的家庭福利治理非常重视241袁立超,王三秀.家庭增能下的政府福利治理能力:意涵、体系及塑造政府与福利接受者,尤其是与家庭的密切合作、互惠互利和有效互动。其主要目的是提供灵活多样、专业化和个别化的服务,帮助福利接收者履行应尽义务,如促进人们就业等33216。日本学者桑原洋子就对这种福利治理能力特点进行了较全面的概括:在原则上,提供多样化福利服务,充分尊重福利利用者的意向,福利参与者开动脑筋进行创新;在价值目的上,使福利利用者能够按其能力过上自立的日常生活,保障其尊严和自主;在行为方式上,强调以政府为责任主体的多主体有效合作提供福利的行为模式,尤其是福利享有者有机会参与社会、经济、文化和其他领域的活动,努力推进福利;在效果保障上,通过采取新福利服务体制的政策,包括适当利用其他必要措施达成其目标3420-22。这些政策让家庭功能的价值获得了新的实现途径,家庭成员的能力得到提升,体现了包容性家庭功能价值观3589-115。在具体策略上,主要体现为突破以往单一的经济福利支持,强调基于家庭功能提升目标,以促进家庭功能再造。例如,欧盟国家为使“就业参与家庭照护”功能平衡,为困境家庭提供儿童托育、弹性劳动时间安排以及家庭就业津贴等方面的福利。英国的“家庭赋权”福利财政方案将福利以现金或准现金的方式发给困境家庭,由家庭自主决定福利如何使用,以发挥家庭自身运用福利资源的主体能动性。在残疾人福利设计中,英国政府开展“组合型福利”联动项目,涵盖了身体、精神健康、疾病康复及就业促进等多个方面,大大提升了残疾人就业率。智利政府的“家庭协议”旨在通过契约福利的形式来激活家庭资源、增进家庭功能,也获得了一定的积极效果。这些实践为我国家庭福利治理能力体系研究提供了有益启示。三是实践特色逻辑。尽管国外已经积累了一定的增能取向的家庭福利治理经验,但中国式社会保障治理现代化发展,包括家庭增能下政府福利治理能力体系的研究与实践,需要形成自身特色。例如,由于福利契约的强制性,许多贫困者家庭因无法达到相应的义务要求,未能及时获取维持家庭基本功能所需要的福利,进而使困境人群陷入不利境地,只能继续从事低薪工作,家庭功能改善效果有限。这种情况在美国尤为突出,因此,在我国家庭福利治理能力研究和实践中需要避免。我国家庭福利治理应当强调责任均衡、各归其位、合作共治和责任自觉,同时对困境家庭能力增进给予细致全面的福利支持。这不仅需要福利治理形式的创新,更需要有效的实践能力。目前,我国城乡家庭医生签约服务实践中存在着基层政府治理能力不足制约实践效果的问题,如一些地方“签而不约”等问题,在一定程度上也是部分基层政府家庭福利治理能力不足的表现。因此,需要结合我国现实需要,形成家庭增能下政府福利治理能力体系的创新理论思维和具体实践过程。3.2 政府福利治理能力体系的构成 学者对政府治理能力概念的界定存在不同认识角度,如治理资源能力体系、制度形成与执行能力角度等。本文基于以上三重研究逻辑,在家庭福利增能的目标下,对政府福利治理能力体系进行如下归纳分析。一是福利新价值的嵌入能力。福利价值直接影响福利治理行为。公平、效率等传统福利价值需要重视,但在家庭福利治理能力中更需要具备福利新价值的嵌入能力,具体包括以下方面。第一,发展价值嵌入家庭增能的能力。该能力的发展目的在于提升家庭福利的效果,这客观上要求突破经济支持的福利价值,更加注重发展性福利价值。对此,机会、服务、权利和精神福利等福利形式与价值需要受到重视,并嵌入家庭福利治理能力的建设。第二,福利价值冲突的解341 2023 年第 4 期公共治理决能力。在国外福利治理研究中,福利价值往往被认为存在冲突关系,如公平价值与效率价值冲突等。非生存维持型福利提供,会对社会发展效率造成不利影响,尤其会对个人自我福利能力的发展造成损害。因为这会形成福利对象对政府福利的依赖。虽然这种情况客观存在,但福利公平与效率价值并非完全对立。在我国的实践中,政府应注重提升福利价值冲突的解决能力,例如,对存在一定生活困境的家庭,应侧重福利保障的公平价值,对于具有发展需求及劳动就业能力并需要帮助的家庭应着力于福利的效率价值,从而增强其发展功能。二是精细规则的建构实践能力。强调这种能力的依据在于,我国当前的家庭福利政策法规,尤其是涉及家庭能力发展的政策制度,多属于原则性规定,需要通过具体制度规则加以落实。具体体现为以下三种能力。第一,以精细规则优化现有福利制度的能力。例如,在促进儿童福利发展方面,可以通过制定家庭服务及儿童早期教育福利服务制度等精细规则来实现,我国目前在此方面的制度干预能力尚待提升。第二,精细规则弥补制度效能不足的能力,主要是家庭发展功能不足问题。长期以来,我国福利制度设计多关注福利的补救效果而忽视发展功能,这不利于家庭潜能的发挥,应弥补发展功能的不足,为此,需要更多地对家庭进行制度性赋权,并具有以多种制度对家庭赋权的能力。第三,以精细规则弥补制度缺位的能力。我国目前缺少政府福利对家庭功能的暂时性替代能力,即困境家庭的儿童寄养或收养服务等,当家庭恢复功能后机构再将儿童归还家庭养护。从欧盟国家的实践来看,以上多种福利的嵌入对家庭功能的改善具有较好的效果,可以研究借鉴。三是家庭风险的协同化解能力。家庭风险指在家庭福利增进过程中面临不利影响概率较高的情况。在政府家庭福利治理中,协同化解风险的能力十分重要,这主要包括以下能力。第一,家庭风险的识别和评估能力。政府需要对影响家庭福利的风险进行精准识别、评估和研判,包括风险的致因、情形及后果等。尤其需要精准识别不同家庭的福利风险特点,尽管失业、疾病、教育不足和家庭照护负担是目前常见的家庭风险,但政府需要具备对各个家庭差异及其影响的精准识别能力,以便有效应对。第二,政府与家庭共同承担风险责任的能力。目前,传统意义上的政府直接福利支持已经很难满足困境家庭风险化解的需求,政府福利资源总体上仍处于不足状态,相较于直接提供福利资源的能力,更需要动员整合家庭资源以协同化解福利发展风险的能力。第三,对家庭风险脆弱性的缓解能力。随着我国人口老龄化和家庭小型化趋势,家庭风险脆弱性问题更为凸显,尤其在发展相对缓慢的农村地区。这主要是由于家庭人力、资金、技能及其载体等资源匮乏,迫切需要一种福利治理思维与能力来缓解家庭风险脆弱性问题。在应对就业风险方面,政府可以通过合理的就业激励、义务设定、家庭照护负担的分担与津贴等方式来提高家庭风险缓解能力,并应成为政府对家庭风险缓解能力塑造的着力点。四是家庭福利潜能激活与运用能力。这一能力对充分运用家庭资源和避免“福利依赖”具有关键意义。它主要包括以下几个方面。第一,对家庭福利潜能的精准评估能力。包括就业、健康、专业技能提升及家庭照护等方面的潜能。尽管家庭结构变化,特别是人口流动和老龄化等因素影响,家庭功能存在弱化问题,但不能忽视家庭潜能的存在。例如,老年人并非只是家庭负担或毫无作为的边缘群体,在政府赋权和政策引导下他们也能够生产老年福利36,政府应科学评估和合理激发这些潜能。第二,对家庭增能福利支持需求的精确回应能力。这意味着政府在家庭福利设计和实践中,需要紧密结合各个家庭潜能的具体情景及需求,选择最佳福利形式441袁立超,王三秀.家庭增能下的政府福利治理能力:意涵、体系及塑造及时回应。为此,家庭福利治理能力的建构和发展,不仅要具有给予家庭经济帮助的能力,更要具有擅长为家庭提供精准参与福利发展机会的能力,并赋予他们参与的权利和必要的环境支持以实现自我增能。当前乡村振兴形成了有利的政策环境,但对家庭福利潜能精准激活运用,还需要各地政府以更具体的措施加以落实。第三,对影响家庭潜能发挥的不利因素的识别应对能力。例如,工作与家庭照顾的冲突常常会削弱家庭成员就业的能力或动机,政府需要有效识别工作与家庭照顾之间的冲突并采取相应措施。此外,家庭医疗负担的增加也会造成家庭功能的弱化,政府需要精准评估其中的不利影响因素并及时采取应对的措施。五是福利提供形式的创新实践能力。在家庭福利治理中,创新能力包括以下两个方面。首先,福利构成形式的创新提供能力。这一能力的核心问题是如何通过更加合理的福利形式选择来塑造和发挥家庭主体的能动性。从国外情况看,为照顾任务重的家庭减免税收、激励私营公司积极主动地分担照顾家庭老人服务的压力等措施已经取得了一定效果。我国政府已经开始推广为家庭购买福利服务的实践形式,但还需要更多的家庭福利新形式的探索和实践。其次,家庭福利提供形式的创新能力。家庭福利治理涉及国家家庭福利资源下沉后政府是否具有与家庭形成有效互动的能力问题。目前政府在这方面的实践能力还十分不足。实践表明,注重契约化福利治理已被证明是一种有效的实践形式,就是通过契约福利治理形式实现家庭福利权利义务的统一,即接受福利的家庭需要承担必要的自我福利发展的义务,以此激活家庭潜能。前文已论及,虽然已有国外可借鉴的实践经验,但仍需要我国在家庭福利治理现代化中形成自身特色,例如既要强调契约责任,也要避免家庭的义务过重,注重对困境家庭的人文关怀等。这意味着政府在家庭福利提供形式上需要创新,并具备相应的实践能力。基于以上阐述,本文将在家庭福利增能目标下的政府福利治理能力体系分为三级指标,具体见表 1。表 1 政府的家庭福利治理能力构成评价体系一级指标(A)二级指标(B)三级指标(C)家庭福利治理能力福利价值创新嵌入能力(B1)精细制度建构实践能力(B2)家庭福利风险的协同化解能力(B3)家庭福利潜能激活运用能力(B4)福利提供形式的创新实践能力(B5)福利价值合理选择运用能力(C1)福利价值冲突时的解决能力(C2)以精细规则优化福利制度的能力(C3)以精细规则弥补制度效能不足的能力(C4)以精细规则弥补制度类型缺位的能力(C5)家庭福利风险识别评估能力(C6)政府与家庭风险责任的共担能力(C7)对家庭风险脆弱性的缓解能力(C8)对家庭福利潜能的精准评估能力(C9)对家庭增能福利需求的精确回应能力(C10)对影响家庭潜能不利因素的识别应对能力(C11)家庭福利构成形式的创新能力(C12)家庭福利提供形式的创新能力(C13)541 2023 年第 4 期公共治理从以上五种能力细化出 13 种具体的操作化能力,它们相互联系又各自独立,共同促进家庭福利和自我发展能力的提升。其中,福利价值创新嵌入能力是各种能力的基础;制度能力是根本保障;家庭福利风险的协同化解能力是重要组成部分;家庭福利潜能激活运用能力是核心组成部分;福利提供形式的创新实践能力是保障实践效果的内在要求。在以上能力体系塑造与评价中,既要注重特定能力的评价,又要强调核心能力和整体能力的评价,并通过科学合理的途径进行系统塑造。4 家庭增能下政府福利治理能力体系的塑造路径 基于上述能力体系的分析与界定,家庭增能下政府福利治理能力需要结合我国的现实客观需求,借鉴已有理论和实践经验,从价值支持、策略选择和制度保障三个方面进行塑造和完善。其中,家庭福利治理能力体系应体现工具性价值和建构价值的有机结合,并将后者置于突出地位,以增进家庭自我福利发展能力。同时,在塑造家庭福利治理能力体系过程中,注重从福利过程、形态、治理角色等方面进行创新策略选择。最后,通过专门的立法制度和契约化福利制度的建立,保障福利治理体系的规范性和可持续性。这三个方面相互作用和影响,共同塑造有效的政府家庭福利治理能力体系。4.1 确立新型家庭福利政策价值观念价值支持能够为政府家庭福利治理能力体系塑造提供有效的观念基础和目标指引。社会福利政策实践与治理存在工具性价值和建构价值之分。其中,前者强调政策的社会效应,后者注重政策对象自身的建设。在塑造家庭福利治理能力体系的价值观念时,应充分认识工具性价值和建构性价值的重要性,并在家庭福利政策制定过程中体现二者的有机结合。一是工具性价值观念。家庭福利治理能力体系的工具性价值观念强调家庭资源分配的效率和家庭经济水平的提升。在制定家庭福利政策时,需要考虑政策的实施成本和社会效益,确保政策的执行能够有效地提供家庭福利,促进社会的发展和经济的繁荣。为此,家庭福利政策需要关注家庭成员的基本需求,如医疗保健、教育和住房等,并提供相应的支持和服务。同时,工具性价值观念下的家庭福利政策还注重通过各类补贴、津贴、税收优惠等经济手段,提升弱势群体的家庭经济水平,为实现家庭增能和共同富裕目标提供坚实的基础。二是建构性价值观念。家庭福利治理能力体系的塑造,特别强调增进家庭的自我福利发展能力和社会参与能力。这意味着家庭福利政策不仅仅是为了解决当前家庭经济问题和满足基本需求,更重要的是提升家庭成员的能力和素质,使他们能够自主地参与社会生活,实现个体价值和幸福感。为实现这一目标,家庭福利政策的制定要充分认识到建构性价值的作用和意义,思考如何通过政策来激发家庭的潜能和创造力,以实现更高层次的福利目标。首先,关注家庭成员的能力发展。政府通过提供职业培训等政策措施,加强家庭成员的能力培养,以激发家庭潜能和创造力。其次,推动家庭内部权利平等。鼓励并支持家庭内部的自主决策,让每个家庭成员都能够参与到家庭决策中来。最后,重视家庭社会资本建设。家庭是个体成长和发展的基石,政府应关注家庭的教育功能和社会资本的培育,积极促进家庭与社会、社区之间的合作与互助,为家庭建立良好的支持网络和信息交流平台。三是两种价值观念的有机结合。工具性价值为我们提供了追求社会效益和家庭收入增长641袁立超,王三秀.家庭增能下的政府福利治理能力:意涵、体系及塑造的指导,建构性价值则引导我们思考如何通过政策来激发家庭的潜能和创造力,以实现更高层次的福利目标。在家庭福利治理能力体系的塑造过程中,我们可以将以上两种价值观念进行有机结合,并将建构性价值置于突出地位。这意味着,未来的家庭福利治理应从过去仅仅强调家庭收入性福利水平增加的治理价值,转向强调家庭福利参与的主体能力建设价值,使家庭能够有效应对社会风险对家庭功能的冲击,避免困境家庭常处于被帮助的不利地位。这样的价值观念将有助于确立一个全面而综合的家庭福利政策框架,既强调家庭经济水平的提升,又强调家庭成员的自我发展、自主权利和社会参与,使政策更加公正和可持续,为实现家庭增能和共同富裕目标提供坚实的基础。4.2 践行能力体系塑造的创新策略 福利治理策略通常会涉及福利提供的过程、形态、政府与其他参与主体的角色关系等,在家庭增能目标下,这些策略创新应贯穿于政府福利治理能力体系塑造的整个过程中。第一,以福利过程转变塑造治理能力。福利政策实施效果直接受到福利对象对福利提供过程的实际参与的影响,包括对福利内容、形式、目标及输送过程等方面的意见和建议。然而,在政府管理型的福利模式下,这种参与通常不被重视。在政府的家庭福利治理中,吸纳家庭参与福利过程对福利治理能力的塑造十分必要,因为如果缺乏家庭参与,政府就可能难以对家庭福利需求进行有效的把握与回应。当然,如家庭存在较大的生活压力或参与能力不足,其参与效果可能会受到不利影响。为避免以上问题,政府可以多提供参与机会,同时有效运用现代技术手段,包括大数据和人工智能技术为支撑,加快家庭福利治理信息管理系统的建设,充分吸纳民情民意,最终实现从经验治理到科学治理的转型升级,进而实现政府家庭福利治理能力的有效塑造。第二,以福利形态转变塑造治理能力。强化和提升家庭福利功能涉及多方面的支持,如改善家庭收入、健康和接受教育的机会,减少脆弱性。因此,从单一福利到整合化福利提供的转变,可以成为政府塑造家庭福利治理能力体系的有效途径。在此方面也存在一定的可借鉴经验,例如“组合型”福利强调将物质与非物质福利结合,能够为家庭增能提供整体化服务;注重家庭人力资本培育、健康发展、创业支持及特定账户支持的资产建设福利,能够持续提升家庭福利自我发展能力,包括获得代际福利递增效应等。这些新福利实践形态可以纳入政府家庭福利治理能力的塑造实践中。第三,以福利治理角色转变塑造治理能力。在我国社会福利政策中,政府往往扮演着外部福利支持者的角色,这难以实现家庭福利增能的目标。为此,在深化以上治理能力体系的实践中,政府福利治理角色的转变十分必要。其中,主要包括以下两个方面。一是从直接福利提供者到激励者的角色转变。在此方面,一些国家采取了退税的激励手段,用来促进家庭对自身福利的创造参与,取得了一定效果。除家庭之外,对社区和社会组织的家庭福利参与激励也不可忽视。二是从经济福利提供者到多种福利形式整合的角色转变。通过对服务福利和经济福利的整合提供,系统恢复和提升家庭功能,促进家庭自身潜力的发挥。例如,在家庭风险治理能力的塑造中,整合经济、人力、知识等多种福利资源十分重要,因为应对风险不单纯属于经济福利问题。此外,政府还应注重新的福利角色的塑造,如促进家庭竞争力提升者角色。与家庭增能密切相关的劳动就业及生产经营等方面都会存在一定的竞争。政府不仅要为家庭扩大发展机741 2023 年第 4 期公共治理会,还需要注重在提升家庭成员竞争力方面提供有效帮助。这对政府而言也是一种新福利治理能力的塑造过程。4.3 注重能力体系塑造的法制保障其一,以专门的立法制度来塑造治理能力体系。家庭福利制度大致可分为显性和隐性两种类型。前者直接以改善家庭功能为目标,后者涉及对改善家庭功能具有积极影响的各种立法政策。我国目前主要采用后一种制度,例如残疾人、妇女、儿童及老年人等特殊人群的保护法中,包括家庭福利支持的弥补,同时也包括就业促进法和社会救助制度中的家庭福利支持。但以家庭能力发展为目标的政策制度不多。比较而言,国外已形成不少专门的增进家庭某种功能的家庭福利立法,并取得了一定效果。这样的立法能够使政府在专门资金、专业化工作人员及专门执行机构等方面更加具有可保障性,从而有利于塑造政府的家庭福利治理能力,具有一定的可借鉴性。依据这些立法,政府可以强化家庭福利治理能力的责任,进而促进能力的塑造,如通过帮助解决就业与幼儿照护的时间冲突等问题,达到家庭能力得到提升的目标。其二,以契约化福利制度来塑造治理能力体系。传统意义上,福利制度被视为一种公民权利,而不存在义务。因为福利被视为政府和社会对贫困者的补偿性援助。对此,附加义务条件不具有正当性。但在家庭增能的目标下,更需要一种强调政府作为福利给予者和家庭作为福利受益者之间形成一种互动互嵌的互惠关系。具体而言,以相应的立法制度设计,使政府能够将福利的提供与家庭义务履行同时嵌入对家庭福利支持行动中,尤其要关注福利嵌入后对家庭成员行为的影响,促使其利用自身可能的资源为自己的家庭创造更多福利,而不是依赖政府福利。在此理念下,多个国家出台了相应立法制度,如 2002 年西班牙家庭福利相关法令就强调,只有那些积极履行寻求就业义务的人才有享受公共福利的权利。我国目前的家庭医生签约式卫生福利及就业福利也具有这种契约化特点,但仍存在实践效果不足问题,如部分农村地区存在家庭医生“签而不约”或履约积极性不高,政府的应对能力也存在不足。为此,在家庭增能的目标下,未来通过更多样化的探索实践和更注重实际效能的制度建设与运行,政府此方面的能力可望得到有效塑造。5 结语在家庭现代化理论的视野下,家庭通常被视为一个相对独立的功能单元和自主演化的过程。然而,在社会福利治理的视域下,这种家庭功能自主性思维缺陷凸显出来,外部因素的影响显得尤为重要,而政府福利治理能力则成为其中