中国煤炭消费总量控制评估与展望报告-2019.3-162页.pdf

中国是世界煤炭生产和消费第一大国。以煤炭为主的能源结构支撑了中国经济的高速发展，但同时也对生态环境造成了严重的破坏。为了应对气候变化、保护环境和减少空气污染，国际环保机构自然资源保护协会(Natural Resources Defense Council,NRDC)作为课题协调单位，与包括政府智库、科研院所和行业协会等 20 多家有影响力的机构合作，于 2013 年 10 月共同启动了“中国煤炭消费总量控制方案和政策研究”项目，为设定全国煤炭消费总量控制目标、实施路线图和行动计划提供政策建议和可操作措施，帮助中国实现资源节约、环境保护、气候变化与经济可持续发展的多重目标。国家发改委能源研究所：戴彦德、田智宇、符冠云、裴庆冰华北电力大学：袁家海、张为荣、张凯、王杨、雷祺中国水泥协会:曾学敏、范永斌、高旭东、陈柏林中国钢铁工业协会发展与科技环保部：黄导、陈丽云、张临峰冶金科技发展中心：陈瑜冶金清洁生产中心：杨晓东、彭杰、刘锟中国煤炭科学研究总院：吴立新、李鑫、孙博超、史越瑶、焦静中国煤炭加工利用协会：阮立军、杨芊中国建筑科学研究总院：张时聪、杨芯岩北京交通大学：刘菁中国社会科学院：张莹对外经贸大学：王苒环保部环境规划院：陈潇君山西煤控课题组：袁进、秦艳、王恒康、曹海霞内蒙古煤控课题组：赵海东、杨志坚、张学刚、张阳河南煤控课题组：钱发军、任杰、张中霞、李双权山东煤控课题组：周勇、刘传庚、邵波、范晓旭武汉煤控课题组：项定先、卢腾飞、王贲、杨武淄博煤控课题组：吴宗杰、董会忠、盛科荣、蒋兵西安煤控课题组：谢宏皓、潘洁、车得福、杜勇博中国煤控项目散煤治理课题组中国煤控项目大气治理课题组报告制图：姚怡亭、冯晓畅、杨小雨感谢自然资源保护协会杨富强、林明彻、陈炯、郑平、康俊杰对报告的审阅和宝贵意见报告研究成员：中国煤控项目：前 言 中国煤炭消费总量控制与研究项目（下称中国煤控项目）的“十三五”煤控建议目标是将 2020 年煤炭占一次能源消耗的比重从 2015 年的 64%降低到 55%以下，并且把煤炭消费总量控制在 35 亿吨（25.1 亿吨标煤）。严守全国和地区生态环境资源红线约束，综合利用市场机制和行政手段等措施，采取具有协同效应的方法，努力推动煤炭消费利用的减量化、替代化和清洁化。高效低成本地达到改善生态环境、保护公众身体健康、节约资源和实现气候变化 2温控等多重战略目标。这一目标要比国家 能源发展“十三五”规划 提出的58%煤耗占比的约束性目标更严，更高。这是在科学研究的基础上设定的，目的是助力政府目标的完成和超额完成。“十三五“开始，中国的经济发展由“高速增长”转向“高质量发展”，经济新常态步入新阶段，更加注重绿色发展和生态文明建设，为能源结构转型提供极为宝贵的战略机遇期。2013 年中国煤炭消费总量达峰以来，能源消费结构持续优化，煤炭利用效率明显提升，主要高耗能产品单耗水平持续下降，2013-2017 年煤炭消费减少了约 3.7 亿吨煤炭实物量，煤炭消费呈下降趋势。煤炭消费总量控制在保障经济持续稳健增长的同时，有力支撑了环境和生态的改善。2013 年以前，中国的年均 CO2排放的增长率很高。2013-2017年中国的 CO2排放第一次进入波动平台期，这个转折表明，中国的经济步入低碳、绿色、可持续的发展阶段。但是煤炭消费连续三年下降后，2017 年出现反弹，比 2016 年增加了 0.4%。特别是2018年上半年，随着用电需求的反弹，发电用煤量快速增长，加上部分新型煤化工项目投产，煤炭消费增长进一步提高。尽管目前煤炭消耗量没有恢复到 2013 年的峰值，但目前呈现的反弹趋势对下一步的能源转型、环境治理和碳减排提出了严峻的挑战。2017 年和 2018年的煤炭消费反弹说明摆脱依赖煤炭和减少煤炭消费的道路不是平坦和顺利的，“十三五”后期的工作尤其重要，需要我们做出更多的努力和投入，促使煤炭消费在下降的通道上。2018 年是“十三五”承上启下的关键年，是落实“十九大”各项目标任务的开局之年，是“三大攻坚战”目标实现的决胜年。本报告对国家“十三五”相关规划的完成情况（第一章第一节、第二章、第三章）和中国煤控项目所选取的重点部门和地方试点煤控进展（第四章、第五章、第六章）进行客观中期评估，总结行之有效的经验方法，针对近两年煤耗反弹形势，分析存在的问题和差距，厘清实施过程中的关键难题，对“十三五”后期煤控目标的推进和落实提出针对性的建议（第七章）。这对实现 2020 年各项约束性指标和打赢“蓝天保卫战”有重大意义，为“十四五”发展规划目标的制定提供重要的信息和借鉴，为 2020-2030 年可持续发展夯实基础。目 录执行摘要 1一“十三五”煤炭消费总量控制助力国家经济和社会高质量发展 7（一）国家主要煤控指标完成情况 81.煤炭消费总量控制助力实现和提前实现国家“十三五”能源发展规划目标和二氧化碳排放目标 82.煤控促进大气治理第一阶段目标完成，“十三五”大气治理开端良好 103.打赢蓝天保卫战三年行动计划启动 11（二）中国煤控项目煤控目标完成情况 121.中国煤控项目“十三五”煤控目标 1322013 年煤炭消费达峰，完成煤控项目“十三五”煤控目标任务艰巨 14二 重点部门煤控与供给侧结构性改革相互促进，取得积极进展 15（一）行业“去产能”工作取得积极进展 161煤炭行业完成三年去产能 5 亿吨任务，产量控制效果明显 162钢铁行业去产能完成有望超过 1.5 亿吨目标上线，取得阶段性成果 193煤电产能过剩仍是电力发展的主要矛盾之一 214水泥行业还没有具体国家目标，行业自发去产能 24（二）重点行业“去杠杆”工作扎实推进 261煤炭行业去杠杆稳步推进，行业资产负债率逐年下降 262钢铁行业资产负债率明显下降，但仍高于国际平均水平 28（三）“降成本”工作取得一定成绩，但仍面临较大压力 291能效利用水平的提高直接降低了企业的经营成本 292.电力市场化交易对降低企业用电成本发挥了积极作用 313.煤炭价格高位运行不利于降低实体经济运行成本 31（四）行业“补短板”取得明显成效 321.煤炭行业 322电力行业 333钢铁行业 344水泥行业 375煤化工项目 406建筑部门 40（五）全国房地产库存量开始出现下降趋势 41三煤炭“去产能”对就业的影响正在得到妥善解决 43（一）煤炭“去产能”对就业影响的评估 44（二）煤炭“去产能”中就业安置问题的经验总结和困难梳理 451.积累的重要经验 462.面临的困难和挑战 48（三）钢铁行业“去产能”在就业问题的处理 50四 重点耗煤部门发展现状和煤控进展评估 51（一）重点耗煤部门发展现状与煤控指标分析 531.煤炭行业 532.钢铁行业 573.水泥行业 634.现代煤化工项目 675.电力行业 726.建筑领域 79(二)重点部门煤耗量分析 821.电力需求超预期增长拉动煤炭消费上升 832.受取缔“地条钢”影响，粗钢实际产量和煤炭消费峰值推后 843.水泥产量小幅增长，需要加强煤炭消费控制 844.现代煤化工项目出现反弹势头，加剧煤炭消费增长压力 855.建筑领域清洁取暖减少煤炭消费 85五散煤治理情况 861.散煤消费约 7.5 亿吨，2020 年力争减少散煤 2 亿吨 872.2017 年散煤消费减量 6500 万吨 893.2018 年散煤减量目标为 6000 万吨 904.工业锅炉正向着大容量、高参数、高能效、低排放方向发展 915.散煤减量的环境、健康、社会效益 936.环保督查和经济政策更加有力 937.散煤治理是大气污染防治的最大难点和重点 94六重点地区煤控实施进展和成果分析 96（一）重点省份和地区煤煤控工作实际进展与成果 971.河南目标：降低煤耗比重，担负中部经济新动力 972.山西目标：摆脱煤炭依赖，当好能源革命排头兵 1033.山东目标：加强控煤力度，助力新旧动能早转换 1094.内蒙古：摆脱煤炭依赖，构筑祖国生态屏障 116（二）城市层面煤控实施进展与案例 1201.武汉目标：完善控煤措施，实现碳排目标早达峰 1202.西安目标：推动联防联控，打赢汾渭“蓝天保卫战”1243.淄博目标：改变耗煤工业，赢取环境经济双增长 129（三）汾渭平原：治霾控煤新战场，不赢蓝天誓不还 1331.现状：大气污染物浓度不降反升，控煤治霾迫在眉睫 1332.政策目标与工作重点 134七“十三五”中后期煤控形势展望和建议 136（一）完成煤控目标的挑战和问题 1371.电力消费与经济增长关系复杂化，把握用电增长态势更加困难 1372.煤化工出现反弹势头，加剧煤炭消费增长压力 1383.去产能未能达到预期的“控产量”和“压煤炭”效果 1394.产能过剩的根本矛盾仍然没有得到根本解决 1395.一些煤炭替代措施经济性差，可能造成煤炭消费反弹 1396.设备开工不足、环保压力加大，或抵消部分节能节煤效果 1407.需要关注重点行业重大项目建设影响 1418.一些地区和行业存在刺激能源需求增长的倾向 142(二)应对措施和建议 1421.控增量 1422.减存量 1453.抓节能 1454.促替代 1465.讲效果 1476.重协同 1487.重地方 149 支撑报告 151数据来源 152图 1-1.2015-2020 年中国煤炭消费占比（单位：%）9图 1-2.2015-2020 年煤电供电煤耗（单位：克标煤/千瓦时）9图 1-3.2015-2018 年二氧化碳排放量（单位：万吨）9图 1-4.2017 年中国 PM2.5年均浓度分布及重点地区比较 11图 1-5.煤控目标分析的耦合模型示意图 13图 1-6.中国煤控项目煤炭消费情景分析 13图 2-1.2016-2017 各省煤炭行业实际去产能量（万吨）18图 2-2.2016-2018 年 10 月钢铁行业各省实际去产能量（万吨）20图 2-3.钢铁行业产能利用率 21图 2-4.全国煤电过剩规模分布（万千瓦）23图 2-5.全部机组利用小时数与火电机组利用小时数趋势图 24图 2-6.2017-2020 年水泥行业去产能计划（万吨）25图 2-7.全国工业企业平均和煤炭开采及洗选业资产负债率 27图 2-8.秦皇岛 Q5500 煤炭价格 31图 2-9.钢铁行业大气污染物现行标准与超低排放排放浓度限值 35图 2-10.全国房地产开发企业住宅库存量 42图 3-1.1998-2016 年煤炭开采与洗选行业城镇单位就业规模变化趋势 44图 4-1.2017 年重点部门煤耗在总煤耗中的占比 52图 4-2.煤矿数量 54图 4-3.大型煤矿产量占比 54图 4-4.大型煤炭基地产量占比 54图 4-5.煤矿安全生产事故死亡人数对比 56图 4-6.科学产能占比 56图 4-7.2000-2017 年中国主要钢铁产品产量及变化趋势 57图 4-8.2000-2017 年中国钢材进出口量变化情况 58图 4-9.2001-2017 年中国粗钢表观消费量变化情况 59图 4-10.2010-2017 年钢铁企业废钢消耗及废钢单耗情况 63图 4-11.水泥消费平台期 64图 4-12.水泥价格走势 64图 4-13.水泥行业利润 65图 4-14.2017 年年煤制油项目产能布局 67图 4-15.2017 年年煤制气项目产能布局 68图 4-16.2017 年煤制烯烃项目产能布局 68图 4-17.2017 年煤制乙二醇项目产能布局 69图 4-18.新型煤化工项目平均水耗 71图 4-19.新型煤化工项目平均煤耗 72图 4-20.2020 年预期各类电源装机情况 73图 4-21.煤电利用小时数 74图 4-22.十三五装机目标完成情况 77图 4-23.煤耗下降趋势 78图 4-24.历年弃风率变化情况 79图 4-25.2017 年重点省份弃风、弃光情况 79图 4-26.2020 年重点行业煤控目标 82图 5-1.2020 年散煤治理目标及路径 88图 5-2.2016 年和 2017 年第四季度 PM2.5浓度对比图 89图 5-3.2010-2016 年工业锅炉台数变化趋势 92图 6-1.2016 年河南分行业煤炭消费情况 100图 6-2.河南省电力结构与电力需求 100图 6-3.2020 年河南省电力结构预测 102图 6-4.2010-2017 山西省煤炭消费总量与煤耗占比 104图 6-5.2013-2017 山西省 PM2.5年均浓度与变化率 104图 6-6.2016 年山西分行业煤炭消费情况 106图 6-7.2017 年山西发电结构 107图 6-8.山西省火电装机与利用小时数 107图 6-9.山东省煤炭消费情况 110图 6-10.2017 年山东省电力装机结构 114图 6-11.内蒙古煤炭生产与消费情况 116图 6-12.武汉市 2015-2017 年煤耗行业企业和设备削减情况 121图 6-13.西安市煤炭消费总量与规模以上工业消费量（万吨）125图 6-14.西安市 2013-2017 年大气污染物浓度基本情况 126图 6-15.淄博市煤炭消费和空气质量情况 2013-2017 129图 6-16.2017 年淄博分行业煤炭消费情况 130图 6-17.汾渭平原 11 个重点城市 133图 7-1.负荷变化对于煤电机组煤耗的影响 140图 7-2.“十三五”后期重大新建项目情况 141图 7-3.“十三五”后期用电需求预测 143图表索引表 1-1.约束性节能强度指标、碳强度指标、非化石能源占比指标(单位：%)8表 1-2.“十三五”大气治理政策目标中期进度和“十三五”空气治理目标 12表 2-1.重点统计钢铁企业 2014 年-2018 年(1-6 月)工序能耗 30表 2-2.不同国家地区钢铁烧结烟气生产排放标准比较 36表 2-3.全国水泥窑协同处置企业数量和能力 38表 2-4.水泥厂绿色建设指标体系 39表 4-1.煤炭行业“十三五”煤控相关指标完成情况及预测 55表 4-2.钢铁行业“十三五”煤控相关指标完成情况及预测 60表 4-3.钢铁工业调整升级规划（2016-2020）煤控相关指标完成情况及预测 60表 4-4.2011-2017 年重点统计企业固体废弃物综合利用率 61表 4-5.国内钢企与国际先进钢企主要废气污染物排放因子 61表 4-6.不同国家地区钢铁烧结烟气生产排放标准比较 62表 4-7.水泥行业煤控相关指标完成情况及预测 66表 4-8.现代煤化工煤控相关指标完成情况及预测 70表 4-9.电力供应能力评估 73表 4-10.电力工业煤控相关指标完成情况及预测 76表 5-1.2017 年我国部分省市燃煤工业锅炉淘汰量梳理 91表 6-1.2011-2017 河南省煤炭消费与大气质量情况 98表 6-2.河南省煤控与大气目标 99表 6-3.河南省“十三五”期间煤控与大气治理主要政策 99表 6-4.山西省煤控与大气目标 105表 6-5.山西省“十三五”期间煤控与大气治理主要政策 105表 6-6.山东省政府煤控与空气质量目标 111表 6-7.山东省“十三五”期间煤控与大气治理主要政策 111表 6-8.山东省煤控与大气目标 112表 6-9.内蒙古“十三五”期间煤炭生产与消费目标 117表 6-10.内蒙古“十三五”期间煤控与生态环境治理主要政策 118表 6-11.内蒙古煤化工项目情况 120表 6-12.武汉市能源目标设置 123表 6-13.武汉市大气污染控制目标 123表 6-14.西安市“十三五”期间能源相关目标 126表 6-15.西安市“十三五”期间大气治理相关目标 127表 6-16.淄博市“十三五”期间能源与 PM2.5目标 131表 6-17.“十三五”期间国家对汾渭平原 11 城的相关要求和目标 135表 7-1.煤化工 2015 年和 2020 年产能 138表 7-2.2020 国家政策目标和中国煤控项目煤控情景的具体指标 148执行摘要中国煤控项目一煤炭消费总量控制助力国家经济和社会高质量发展2013 年中国煤炭消费达峰，2013-2017 年煤炭消费实物量减少约 3.7 亿吨，下降 8.3%。能源结构持续优化、主要耗能产品水平不断下降，能源利用效率明显提升。全国许多地区，特别是经济发达和传统煤炭消费量较多的地方，煤炭消费增长趋势得到遏制并有明显下降。从“十三五”前半期国家各项能源规划目标的完成情况来看，煤控政策有力地支持了环境和生态的改善。2015-2017 年，一次能源消费的总量增长仅相当于“十三五”增量控制目标 7 亿吨的 27%；单位 GDP 能耗累计下降了8.5%，已经完成节能强度下降 15%目标的一半以上。2017 年，煤炭占一次能源消费总量比重从 2015 年 64%下降到 60.4%；现役煤电平均供电煤耗降至 309 克标煤/千瓦时，超过国家设定的 2020 年煤电平均供电煤耗下降到每千瓦时 310 克标准煤以下的目标；碳排放强度累计下降已完成“十三五”碳强度比 2015 年下降 18%目标的一半。“十三五”能源发展规划中煤炭占比 58%的约束性目超额完成已成定局。煤炭消费量和 PM2.5的浓度密切相关，煤炭消费的减量、替代、清洁利用从源头上对 大气十条 空气质量改善目标的超额完成做出了重要贡献。相比2013年，2017 年全国 338 城市 PM10浓度平均下降 22.7%，京津冀、长三角和珠三角 PM2.5浓度分别下降了 39.6%、34.3%和 27.7%，超额完成大气十条预定目标。中国 CO2排放总量自 2013 年后第一次出现下降，2014-2018 年进入碳排放波动平台期，五年的碳排放增量之和约为零，这对中国的碳排放是极其重要的转折点。综上所述，中国的经济发展已从高污染、高碳排放量、高投入、低效率的阶段步入绿色、低碳和高质量的可持续发展的阶段。二煤炭消费减量、替代、清洁发展的经验总结1.强化重点部门煤控的管理，是实现煤控目标的关键。控制煤炭消费总量，核心在于控制重点耗煤部门的煤炭消费总量。重点用能部门是煤控工作的主战场，也是供给侧结构性改革的重要着力点。“十三五”时期，虽然国家对重点部门没有制定煤炭消费总量控制目标，但是煤控项目设置了重点耗煤部门的定量煤控目标。十三五前期，中国政府把供给侧结构性改革作为经济工作的主线，针对煤炭、钢铁、电力等重点行业，出台了“三去一降一补”各项政策措施，而且在行业发展规划中，制定了能效提升、污染物减排、节水、结构调整等具体约束目标。这些措施与煤控的减量、清洁、替代三大实现途径相辅相成，相互促进。化解过剩产能与能效提升促进了煤炭利用减量化，用能结构的调整实现了煤炭利用的替代化，污染物减排的要求推动了煤炭利用清洁化。从重点行业供给侧结构性改革取得的进展来看，煤炭和钢铁行业超额完成三年去产能任务，行业资产负债率水平持续降低，改善了企业经济效益和实现了市场供需平衡。电力、钢铁、水泥、煤化工项目通过能效的不断改进降低了企业经营成本。重点部门的安全、环保、绿色发展水平不断提高，单位产品能耗、水耗、污染物和碳排放持续下降，“补短板”取得明显成效。这些进展对提升行业的能效水平与增强竞争力打下了坚实的基础。2016年下半年以来，国内经济回暖，去产能改善了行业的经济效益，与此同时，高耗能行业的产量和煤耗出现反弹。2018 年煤炭消费量更是明显上升，前三季度煤炭消费比去年同期增长 3%，增加了大约 5000 万吨煤炭。煤炭消费出现反弹的主要贡献来自于电力部门、现代煤化工部门等重点领域和部门。经课题组核算，2018 年全年煤炭消费将比上年增长约 4000 万吨，增速约为 1.2%以上。因此要需要继续深化供给侧结构性改革，下决心扭转这种反弹势头。煤控项目要因时而动，对重点耗煤部门的控制指标做适当调整，更好地指导具体工作的开展。2.实施重点地区煤炭消费总量控制措施，加速地方经济转型重点地区的煤炭消费减量替代和清洁利用对大气污染防治行动目标的超额完成起到了积极作用，是能源和经济转型的推动力。中国煤控项目在 2015 年起陆续在省级与市级层面开展研究，先后在大气污染重点防治区域的山东（煤炭消费第一大省）、内蒙（煤炭生产第一大省，煤炭消费第二大省）、山西（煤炭生产第二大省、煤炭消费第三大省）、2 煤炭消费总量控制与研究项目“十三五”中期评估与后期展望研究报告河南（煤炭消费第六大省）四个省份和武汉（碳达峰示范城市）、西安（汾渭平原重点省会城市）、淄博(耗煤工业聚集地)三个城市建立合作，协助地方组织煤控研究队伍，开展研究能力建设和全国及其他地区的煤控工作经验交流；在研究中综合分析了各地方的资源、生态、环境红线约束，确定了煤炭消费及生产控制目标、碳排放情景分析的峰值年，及排放量和煤控实施方案。这些研究工作为当地的煤控政策出台和实施及时提供了前瞻性、实效性和可实施的研究和政策建议方案，助力“四省三市”在政府“十三五”前半期的煤控工作取得进展和成效。中国煤控项目开展工作的所有地区，均于 2017 年前后相继制定了 2020 年煤炭削减量和煤耗占比目标，这是煤炭消费总量控制在地方实践的第一步。一些地方合作伙伴在煤控措施和方案研究上起步早，获得较成熟的研究成果，并提交给相关部门。西安和武汉的煤控课题组提交的 2017年煤控目标和策略被采纳，写入政府文件。河南煤控课题组参与了河南省“十三五”煤炭消费总量控制工作方案的讨论与制定，并向有关主管部门提出到 2020 年比 2015 年减煤从 10%提高到 15%（多减少 1200 万吨煤炭）的煤控目标与省辖市、省管县的煤控目标分配方案。中国煤控项目各地方课题组为“四省三市”研究设定了 2020 年的发展目标，希望通过典型的省、市和区域试点获取普适经验，为全国能源转型提供自下而上的解决方案。内蒙：避免煤炭独秀，构筑中华生态绿屏障山西：摆脱煤炭依赖，当好能源革命排头兵河南：降低煤耗比重，担负中部经济新动力山东：加强控煤力度，助力新旧动能快转换武汉：完善控煤措施，实现碳排目标早达峰西安：推动联防联控，打赢汾渭蓝天保卫战淄博：改变耗煤工业，获取环保经济双增长汾渭平原：治霾控煤新战场，不赢蓝天誓不休各个地方因为情况和发展需求不同，煤控进度有先后，要合力完成全国“十三五”煤控目标，同时打赢蓝天保卫战，在“十三五”中后期的挑战和压力不小，需要认真研究各地的煤控实施方案，推动落地，讲求成效。全国 2020 年煤耗占比 58%以下，比 2015 年煤耗占比 63.7%下降了 5.7 个百分点。四省三市煤耗占比高，2020 年煤耗占比要在2015 年的基础上比全国的占比目标多降低 3 个百分点。3.散煤治理在煤炭消费总量控制和大气污染治理中的作用愈加凸显2013 年以来，随着大气污染防治工作的推进，散煤被提上了重要的议事日程。从散煤消费的分布和构成来看，课题组研究调研后提出，我国散煤消费总量约为7.5亿吨，约占全国煤炭消费的20%，主要集中在工业和民用两大领域。其中工业领域的散煤消费主要来自落后产能和小型供热锅炉，以及量大面广的建材小窑炉；民用散煤总量约 2 亿多吨，其中超过 90%来自北方地区农村居民冬季取暖、炊事。从散煤对环境影响的特征来看，1 吨散煤的大气污染物排放量是 1 吨电煤的 10-15 倍。这些特点决定了散煤治理不仅是煤炭消费总量控制和大气污染防治的重点和难点，也是能源转型最基本的任务。中国煤控项目 2020 年散煤消费削减量目标为 2 亿吨煤炭实物量。近年来，散煤治理逐年加码，尤其是2016-2017年 大气十条 的攻坚阶段，力度前所未有。2017年民用“电代煤”和“气代煤”约 600 万户，减少散煤消费近 2000 万吨；基本完成地级及以上城市建成区燃煤小锅炉淘汰，累计淘汰城市建成区 10 蒸吨以下燃煤小锅炉 20 余万台，再加上“禁煤区”或“禁燃区”的政策要求，散烧煤消费量的下降非常明显。2017 年，在电力、钢铁、煤化工等重点行业煤耗上升的同时，散烧煤逆势减量约 6500 万吨，使得煤炭消费总量以 0.4%的增长实现软着陆。“散乱污”企业整治、散煤清洁化替代对 2017 年京津冀地区 PM2.5平均浓度下降分别贡献了 27%和 21%。2017 年 11 月-2018 年 3 月北京市冬春季 PM2.5浓度大幅降低，散煤治理贡献率达 40%左右。3总体而言，2017 年和 2018 年，重点区域散煤治理一刀切的政策得到了一定程度的矫正，在“双替代”的基础上强调因地制宜，宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热；农村清洁取暖工作破题，但经济性差异难点问题尚未解决、清洁能源的冬季供应短缺问题突出；散乱污企业整治和工业小锅炉淘汰工作初见成效，但仍须加大力度，疏堵结合，避免散煤复烧；环保督查新常态有待进一步下沉，为下一步的散煤治理的成效提供保障；散煤治理工作仍然依赖政府补贴，而补贴时效和退出机制或成本分摊的长效机制有待进一步明确。打赢蓝天保卫战三年行动计划明确了“十三五”中后期大气污染防治的作战思路和目标，散煤治理仍是重中之重。2018 年要减少散煤 6000 万吨。随着工作的推进，散煤治理将逐步迈向深水区，并在重重阻力中砥砺前行。2019 年散煤减少 4000 万吨以上，2020 年减少 3500 万吨以上，实现“十三五”减少 2 亿吨散煤的目标。三实现煤控目标面临的挑战、可行性与对策建议1.完成煤控目标的挑战减少煤炭消费、摆脱煤炭依赖的道路并不平坦和顺利。2014-2016 年，煤炭消费连续三年下降后，在 2017 年出现反弹，比 2016 年上升了 0.4%。特别是 2018 年上半年，随着用电需求超预期增长，部分现代煤化工项目陆续投产，以及钢铁、建材等行业的耗煤量上升，全国煤炭消费总量估算在 39.2 亿吨左右。尽管 2018 年煤耗量还远低于 2013年 42.44 吨的峰值，但这种反弹趋势对能源转型、环境治理和碳减排带来了严峻的挑战，要引起政府、企业和社会各界的警觉和积极采取应对措施。虽然 2017 年和 2018 年前 10 月全国 PM2.5平均浓度整体下降明显，但要充分认识到 PM2.5浓度水平超标问题依然严峻。2017 年全国 338 个地级及以上达标城市比例仅 29.3%。京津冀及周边地区、长三角以及汾渭平原区域性污染问题仍然突出，要达到世界卫生组织提出的空气质量一级浓度限制（PM2.5和 PM10的年均浓度分别为 10 和 20 微克/立方米）仍相差很大，需要国家和全社会尽快做出更多的努力和投入，为 2020-2030年经济社会可持续、高质量发展夯实基础。2.完成煤控目标的可行性在“十三五”后期，世界经济增长乏力，下滑的几率增长。在环境、空气污染治理和全球应对气候变化的压力下，煤炭消费的减量化和去煤化加速推进。中国经济的增长仍然处于“L”型，GDP 增长率持续在 6.5%-6.72%之间；供给侧结构性改革继续推进，建设美丽中国要求环境生态检查监督不放松。近年来固定资产投资增速放缓，消费增长保持稳定，从经济发展的驱动力来看，消费已经取代了投资成为第一要素，高耗能行业对经济增长贡献率快速下降，附加值高的新兴产业和服务业正在成为经济增长的主要动力。整体来看，在加快打赢蓝天保卫战背景下，伴随中国经济加快高质量转型，经济增长与能源需求进一步“脱钩”，中国煤炭消费并没有大幅反弹的经济基础和动力。短时期内，重点部门煤炭消费主要受宏观政策、产品市场需求等因素影响，也与煤炭和其他能源品种之间替代竞争关系变化密切相关。同时，煤炭行业供给侧状况变化，也会对终端煤炭需求带来一定影响。虽然 2016 年下半年以来重点耗能行业效益水平有所回升，出现了煤炭消费小幅反弹，但是主要高耗能行业在供给侧改革的背景下会逐步实现减量化发展，产量从峰值平台期向下波动式降低，电力增长回归新常态，增长在 5%-5.5%之间，煤炭消费下降的趋势性并没有改变。3.主要应对建议“十三五”后期，面临着许多不确定性因素。认真总结“十三五”中期的经验和有效措施，针对新挑战的难点，提出以下主要应对措施建议，确保“十三”各项煤控该指标的完成和超额完成。1 控增量1）由于新旧动能转换和居民用电增长进入快车道，电气化与经济发展的关系日益密切，但 2018 年上半年的电力4中国煤控项目高速增长不具备可持续性。即使 2020 年全社会用电量可能会高于“十三五”电力规划的预期，煤电过剩仍是电力行业发展的主要矛盾，目前仍有一些省份开始重启相当数量的停缓建项目。煤电停缓建不能全面放闸，供给侧结构性改革政策仍需定力，加强实施不动摇，避免造成新一轮得投资资金搁浅风险。2）近几年，在煤炭产能过剩、国际原油价格回升、天然气供需矛盾加大、基础化工原料供不应求等因素带动下，煤化工出现反弹势头，加剧煤炭消费增长压力。预计在“十四五”时期，还会有大批煤化工项目投入运行，这将极大抵消全国压减煤炭的工作效果。而煤化工项目高耗能、高耗水、高污染、高碳排，煤化工产业快速发展与地区生态环境保护的矛盾极为突出。要充分考虑市场需求，以水定产，补足短板，讲求经济性，谨慎审批新的煤化工项目，防止一些煤制化学品产业出现产能过剩，暂停审批煤制燃料项目（煤制油、煤制气）。在 2020 年，煤电和煤化工耗煤量分别限制在 13.3 亿吨和 1.4 亿吨标煤以下。2 减存量1）继续推进煤电去产能。2017 年全国煤电平均利用小时数只有 4289 小时 2018 年增加 150 小时左右，但仍远低于 5000 小时的正常水平。淘汰煤电产能煤电去产能是一项重要、迫切但又要长期坚持的系统工程，关键在落实。去产能执行靠地方，而阻力也主要来自地方。煤电去产能要“自上而下”形成政策合力和压力的同时，还需要“自下而上”因势利导培育动力，从地方来推动去产能。2）主要传统高耗能产业的产能过剩矛盾还没有得到根本解决，去产能也未能达到预期的既“压产量”也“压煤耗”效果，建议在提前完成“十三五”时期钢铁、煤炭去产能目标的基础上，及时调整制定更高的目标任务。扩大去产能覆盖范围，纳入建材、化工、石化和有色金属等主要耗能行业。改变单纯依靠行政手段去产能方式，鼓励跨省之间采用市场交易方式进行产能置换和交易。3）在中国出口的商品中，包括了许多高耗能产品，例如 2017 年出口约 7500 多万吨钢，以及有色金属、陶瓷、玻璃等。可以酌情减少高耗能产品出口量，减少对中国自身的能源消耗和环境污染。4）除了对钢铁的煤耗量进行调整外，其余的高耗煤产业达到煤控目标。3 抓节能1）应再次强调节能是第一能源。我国长时期处于能源供应短缺的局面，节能受到重视。在新的能源供应充裕的情况下，如何开展有效的节能活动，是一重大的挑战。近两年大量环保设备的运行客观上增加了企业能耗，在一定程度上抵消了能效提升带来的节能和节煤效果。但是环保设备也有节能的潜力，要继续努力以国际领先水平为标杆，从工艺节能、管理节能等方面继续深挖潜力，探索技术改造措施和节能管理方法适应当前的环保需求。鼓励公众参与资源节约活动。2）目前国内新增电力需求由高耗能部门到新兴制造业、第三产业和居民生活领域，未来可能出现电力峰谷差拉大、供给不足等问题，对全社会煤炭减量替代带来负面影响。要强化用电的需求侧管理措施，动员全社会节电，制定各行业的节电指标，推动电力的节约、高效、有序、智能利用。3）中国北方地区电力、钢铁、石化等行业低品位余热资源高达3亿吨标准煤，超过北方城镇集中采暖的总用能需求，但是现在没有充分发挥其清洁取暖的作用，需要打破行业和企业壁垒，深度挖掘跨部门、跨区域工业余热等低成本清洁取暖潜力。建筑部门是除工业以外的最大节能潜力部门，继续完善阶梯电价和峰谷电价，在商业建筑和旅馆可以推行电力消费供应额度措施，奖少罚多。4 促替代1）加快推行存量煤电机组灵活性改造和建设可再生能源输送电网，深入探索可再生能源电力调度机制的创新和电力市场化改革的实施。推进配额制，提高可再生能源消纳入网能力。实施绿色经济调度，优先安排清洁、高效的电源发电。加强电改力度，提高区域性电力调度和分布式可再生能源在配电端改革中的作用。加快煤电行业碳市场的建立和运行，力争实现“十三五”后三年煤电发电量零增长。煤炭消费总量控制与研究项目“十三五”中期评估与后期展望研究报告6中国煤控项目2）中国京津冀、长三角、珠三角以及山东、河南、安徽等省占全国煤炭消费总量的 50%以上，也是中国煤炭减量替代的重点地区。要加快跨区输电基础设施建设，鼓励东部受端地区采取长期协议、共同投资、兼并重组等多种方式与西部清洁能源大省加强合作，提升东部地区外送清洁电力的规模和保障能力。3）2017 年，北方很多地区在推行清洁采暖过程中，许多地方政府把“煤改气”作为“一把手”工程，逐级强化目标任务，是造成局部地区“气荒”问题突出，企业燃气和居民采暖负担明显加大。加快天然气价格改革和储气调峰能力建设，确保“煤改气”推得开用得起。4）中国能源开发的投资重点，要转到可再生能源、天然气、储能等领域。搭理推广电气化和可再生能源在电力和热力上的比重以至完全替代。5 讲效果1）部分地区受经济下行压力加大影响，部分地区存在刺激能源需求增长的倾向，片面追求能源就地转化，不仅可能加剧高耗能行业产能过剩，还可能影响全国煤炭减量替代进程。强化能源“双控”和煤控目标约束，避免出台刺激煤炭和石油消费大力增加的政策。2）十三五”初期，能源“双控”和煤炭消费减量替代目标被分解到地区层面，主要采取目标责任考核等进行落实。随着各地的发展，出现了约束性目标过于严格和过于宽松等问题。建议以煤炭为重点，完善跨区域、跨行业用能权交易机制，在满足地方合理用能增长需求的同时，实现行业和地区之间能源资源高效配置，避免“十三五”期末出现依靠拉闸限电、错峰关停来保障目标实现的现象。3）“十三五”后期还有很多重大建设项目需要开发，有的对煤炭消费带来直接影响，有的加剧用电用热的增长压力，对煤炭消费带来间接影响。要确保重大耗能项目建设符合国家产业规划、节能环保标准和生态红线要求，并对其进行全过程监管，确保煤耗在总量目标的控制范围内。6 重协同煤炭消费总量控制与空气质量改善、生态环境保护、CO2减排和公众身体健康关系密切，相互促进和约束，协同效益显著。在当前要以改善空气质量为先导，以 CO2排放为约束，促进煤炭消费下降。充分依靠和发挥生态环境部在环境、生态和气候变化的政府规划、政策出台、监管和督查的功能，扩大协同处理能力，取得最优的协同效益，加大对煤炭消费的约束和压力。后两年的大气污染治理工作要从重点治理 PM2.5转向 PM2.5和臭氧（O3）的协同治理，以及 VOCs 与 Nox的协同减排，同时增加汞和空气氨氮等总量控制指标，全国层面提高工业锅炉脱硫、脱硝、脱汞设施的覆盖率。充分利用金融工具，提高节能、可再生能源、天然气和化石燃料清洁技术利用的绿色金融支持，逐步明显地减少对化石能源能源的投资。这既有利于我国的经济和能源转型，减少对化石能源的依赖，提高清洁低碳能源独立，也有利于从长远上降低投资搁浅，防范金融风险。7 煤炭消费总量控制与研究项目“十三五”中期评估与后期展望研究报告 煤炭消费总量控制与研究项目“十三五”中期评估与后期展望研究报告“十三五”煤炭消费总量控制助力国家经济和社会高质量发展18中国煤控项目从“十三五”目标完成进展看，2015-2017 年，中国一次能源消费总量增长了 1.9 亿吨标准煤，仅相当于“十三五”增量控制目标的 27%；单位 GDP 能耗累计下降 8.5%，对比 2020 年万元国内生产总值能耗比 2015 年下降 15%的目标，已经完成目标任务的 55%，预计“十三五”节能强度可以下降 17%，见表 1-1。2017 年全国煤炭占一次能源消费总量比重下降到 60.4%，2018 年上半年同比下降 1.3 个百分点，到 2020 年实现煤炭消费占比下降到 58%以下的目标已成定局，预计 2020 年可以达到 56%左右，见图 1-1。煤电发电效率的改进效果超出预期，2017 年，现役煤电机组平均供电煤耗降至309克标煤/千瓦时，提前完成规划目标，预计可以下降到 303 克标煤/KWh 左右，见图 1-2。2016 年碳排放强度下降 6.6%1，2017