医疗行业迈向2049的我国医疗卫生体制机制改革战略研究：政府市场双到位公立民营双发展医生患者双满意-20200308-中国民生银行-211页.pdf

1 政府市场双到位政府市场双到位 公立民营双发展公立民营双发展 医生患者双满意医生患者双满意 迈向迈向 2049 的我国医疗卫生体制机制改革战略研究的我国医疗卫生体制机制改革战略研究 指导单位：全国工商联智库指导单位：全国工商联智库 承办单位：中国民生银行研究院承办单位：中国民生银行研究院 2020 年年 3 月月 8 日日 2 课题组成员课题组成员 课题组组长：课题组组长：黄剑辉 中国民生银行研究院院长 课题组副组长：课题组副组长：李岩玉 中国民生银行研究院院长助理 课题组成员：课题组成员：董运佳 中国民生银行研究院产业发展研究中心主任助理 王 润 中国民生银行研究院产业发展研究中心研究员（总撰）刘 昊 中国民生银行研究院产业发展研究中心研究员 郭晓蓓 中国民生银行研究院产业发展研究中心研究员 丁 阳 中国民生银行研究院民营企业发展研究中心研究员 赵金鑫 中国民生银行研究院区域经济研究中心研究员 孔 雯 中国民生银行研究院区域经济研究中心研究员 孙 莹 中国民生银行研究院宏观经济研究中心研究员 张雨陶 中国民生银行研究院宏观经济研究中心研究员 伊 楠 中国民生银行研究院宏观经济研究中心研究员 程斌琪 中国民生银行研究院宏观经济研究中心博士后 sPrNoMvNuMbRbP8OmOnNsQqQjMmMsRfQqRyQ9PqRtMxNnNrRNZrMxO3 内容提内容提要要 党的十九大报告指出，“永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，增进民生福祉是发展的根本目的”“在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展”。医疗卫生事业直接关系到人民的健康福祉，是满足人民对美好生活向往的最基础前提。当前，我国医疗卫生体制机制改革已涉入当前，我国医疗卫生体制机制改革已涉入“深深水区水区”，广大人民群众，广大人民群众“看病难看病难、看病贵、看病贵”的问题依然较为突出，新冠的问题依然较为突出，新冠肺炎疫情暴露出的公共卫生短板引发广大民众对现行医疗卫生体制肺炎疫情暴露出的公共卫生短板引发广大民众对现行医疗卫生体制机制弊端的广泛关注。机制弊端的广泛关注。本文基于“需求导向”“问题导向”，从医疗卫生体制机制改革的政策背景、存在不足、时代发展需要三方面入手，通过回顾我国医疗卫生体制机制改革的发展历程，分析美国、英国、德国、丹麦、日本、韩国、新加坡、中国香港、中国台湾等国家和地区，以及我国福建省三明市、江苏省宿迁市等地方政府推进医疗卫生体制机制改革的经验与启示，结合我国医疗卫生市场巨大的需求空间，研究提出我国医疗卫生体制机制改革“政府市场双到位、公立民营双发展、政府市场双到位、公立民营双发展、中医西医双中医西医双融合、融合、公平效率双兼顾、公平效率双兼顾、医生患者双满意医生患者双满意”的战略愿景和短中长期发展目标，并从完善顶层设计、加大财政投入、加快公立医院完善顶层设计、加大财政投入、加快公立医院体系体系改革、改革、加快对内对外开放加快对内对外开放、推广数字化互联网医疗、加强医务人员权益保障、推广数字化互联网医疗、加强医务人员权益保障、设立医疗消费者权益保护设立医疗消费者权益保护局局、强化国际合作、强化国际合作等方面提出政策建议。一、迈向 2049 年的中国亟待加快医疗卫生体制机制改革 自党的十五大首次提出“两个一百年”奋斗目标，到党的十九大清晰擘画全面建成社会主义现代化强国的时间表、路线图，医疗卫生体制机制改革始终是全面建成小康社会，建设富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化国家的重要内容和关键组成部分。当前，我国医疗卫生体制机制改革已步入“深水区”，面临医疗卫生法律法规有待4 健全、公共卫生服务短板有待补齐、分级诊疗体系有待重塑、现代医院管理制度有待完善、民营医疗机构经营环境有待优化、药品供应保障体系有待改进、多层次全面医保体系有待建立、“互联网+医疗健康”应用有待推广等诸多深层次问题，推动医疗卫生体制机制改革刻不容缓。2019 年，我国人均 GDP 超过 1 万美元，经济中高速增长为建立高质量医疗体系奠定坚实基础，消费结构升级为建立高质量医疗体系创造广阔空间，医疗卫生服务行业发展为经济增长方式转变提供充足动能，科学技术创新为建立高质量医疗体系提供有力支撑，建立高质量的医疗体系成为实现经济发展惠及广大群众的当务之急。二、我国医疗卫生体制机制改革的发展历程 回顾我国医疗卫生体制机制改革的发展历程，在新中国成立前，我国医疗卫生体系经历了长期低水平发展。在 1840 年前，年前，权贵阶层垄断医疗资源，民间郎中成为百姓就医的主要渠道；1840-1948 年，年，近代西方医疗体系由传教士全面带入中国，为我国近代医学的发展起到了积极作用。新中国成立以来，我国医疗卫生体制机制改革取得了较为突出的成就，主要经历了计划经济时期医疗卫生体制的建设阶段，改革开放后医疗卫生体制的市场化探索和推广阶段，以及医疗改革的公益性回归、新医改启动阶段。在 1949-1977 年年的计划经济时期医疗卫生体制的建设阶段，确立了政府的主导投入地位，较好地实现了公平性，在城市和农村实现了低水平、广覆盖的医疗保障体制，保证了福利为核心的医疗卫生政策的高效制定和实施，但也面临整体发展水平不高、效率低下、医疗费用上涨过快、国家财政负担较大等问题；在1978-2003 年年的医疗卫生体制市场化探索和推广阶段，医疗卫生政策刺激了医院创收，医疗卫生服务的数量和质量大大提高，一定程度地解决了当时存在的医院微观效率低下、服务供给不足的问题，财政支出负担过重的问题得到了明显改观，但同时也影响了医疗机构公益性5 的发挥，医疗卫生资源配置不合理问题逐步凸显，百姓看病难、看病贵的问题日益显现；2003-2008 年年，医疗改革的决策方向逐渐回归到公益性的轨道上来，实现医疗保障的全面覆盖和相对公平成为了医疗卫生决策的主要考量方向；2009 年年以来以来，新医改启动，带来了积极的变化，但新医改仍然具有继续完善的空间，需要进一步深化体制机制改革。三、医疗卫生体制机制改革的国际经验借鉴与启示 从全球改革经验看，医疗卫生体制机制改革是世界性难题，全球各主要国家和地区均积极探索在力所能及的范围内，为民众提供与经济发展水平相适应的医疗保障。不同国家和地区的医疗卫生体制发展模式各不相同，有自身较为突出的优势，也面临着不同的问题。美国美国是所有发达国家中唯一一个没有实现全民医疗保险的国家，建立了高度市场化的商业医疗保险体系，其医疗水平在全球领先，但高昂的医疗服务费用也备受诟病；英国英国坚持公平普惠的国家卫生服务体系，是全球历史最悠久、最健全的国家卫生体系，真正实现了对全体英国国民“从襁褓到坟墓”的免费医疗服务全覆盖，然而，在追求高福利水平与公平性的同时，也以政府的巨大财政压力和低效率为代价；德国德国的医疗卫生服务体系比较完善，近些年来仍然一直在不断推行各项改革，改革的基本目标包括减少政府财政支出、强化医疗卫生服务提供者的竞争、提高医疗服务质量与效率、减少医疗服务的不平等性等方面；丹麦丹麦与英国类似，实施全民免费医疗保险制度，居民有权免费到指定医疗机构就医，也同样面临患者平均候诊时间过长、医疗保险水平过高带来国民高税率以及国家财政负担加剧等问题；日本日本积极通过控制医疗费用以提升医疗绩效，伴随着老龄化和医疗技术的进步，到 20 世纪 90 年代末，医疗费用每年迅速增加，加之在经济泡沫破灭之后，财政状况持续恶化，为此日本政府进行了多次带有浓厚财政对策色彩的医疗制度改革；韩国韩国强制性医疗保险计划覆盖全民，国民已能够真正享受到平等医疗服务，具备完善、总体覆盖面广的优6 势，但仍不可忽视该体制下医保水平较低、民众医疗费用负担过重等问题；新加坡；新加坡的医疗卫生体制明确“个人负责”为主、“政府补助”为辅的责任定位，建立起兼顾公平和效率的医疗保障体系，私立医院给予医生的竞争性报酬迅速上升，为留住经验丰富的医护人员，公立医院提高了相关津贴，也因此面临繁重的财政压力；中国香港中国香港以公立医疗为主，私立医疗为辅的二元医疗体系，形成了政府为主导的筹资体系，但卫生总费用持续增长给香港政府带来巨大压力，同时，全民保障式的医疗服务必然伴随着医疗服务的供给短缺和效率低下；中国中国台湾台湾的全民健康保险以低保费、公平和适宜的医疗品质著称，被认为是全球医疗保障制度中较为成功的范例之一，但也存在健保资金财务状况不佳、健保药费负担沉重、医疗资源过度使用、对低收入群体而言门槛较高等问题。从国际经验看，不同国家和地区面临的问题和挑战有诸多相似之处，通过借鉴吸取其经验、教训，可为我国医疗卫生体制机制改革提供有益参考。需要注意的是，医疗卫生体制机制改革需要综合考虑本国经济社会发展水平、医疗卫生资源条件、政治制度、文化等基本国情，我国不能直接照搬其他国家和地区的医疗卫生体制机制，而是需要结合现实国情和主要矛盾，因地制宜地进行改革，并渐进式地制定出符合我国实际情况的战略愿景、发展目标以及改革方案。四、我国部分地方政府推进医疗卫生体制机制改革正反两方面的经验教训 从国内改革经验看，福建福建省省三明市三明市以公立医院回归公益性、医生回归看病角色、药品回归治病功能为导向，以“建机制、堵浪费、调结构、增效益”为总体思路，实施“三医联动”，整体推进市县 22 家公立医院综合改革。通过改革，适当控制了医药费用增长过快势头，抑制了过度扩张和对基层人才、病人“双虹吸”效应，得到了中央领导、国家有关部委的高度认可。三明市的“三医联动”“一盘棋”推进改革，是改革成功的关键，也正是三明医改难能可贵的地方，值得全国推广7 和学习借鉴。江苏江苏省省宿迁市宿迁市医改的重点是政府退出医疗服务市场，由“办医院”转向“管医院”。同时，建立社会投资机制、鼓励市场竞争机制、引入企业经营机制。医疗机构在改革中不断引进社会资本、加大投入。在宿迁民营医院规模不断扩张、服务量及份额不断提高，人员总量不断扩大的背后，管理理念落后、医疗服务水平不高、高级医疗人才匮乏及优质医疗资源短缺等问题越来越突出，没有从根本上解决患者看病贵的问题。五、我国医疗卫生市场需求空间分析 从世界主要经济体比较角度分析，我国医疗卫生市场有较大需求空间；从我国省级区域比较角度分析，中西部医疗卫生市场有较大增长潜力；从人口结构、居民收入、城镇化水平角度分析，放开计划生育、老龄化将推动医疗卫生需求高速增长。本文利用我国 1978-2018 年的统计数据，通过构建经济模型，定量回归研究人口老龄化、儿童人口增加、居民收入提高、城镇化水平提高对医疗费用支出的影响，并结合对 2020-2050 年间全国卫生费用支出总额数据的预测，以此来测算未来医疗卫生市场需求空间。研究表明，2020-2050 年全国卫生费用支出规模将不断提升，医疗卫生市年全国卫生费用支出规模将不断提升，医疗卫生市场需求明显扩大。预计到场需求明显扩大。预计到 2030 年，我国医疗卫生市场需求将达到年，我国医疗卫生市场需求将达到 15万亿，万亿，2040 年达到年达到 29 万亿，万亿，2050 年达到年达到 37 万亿。万亿。六、我国医疗卫生体制机制改革的战略愿景及发展目标 根据上述研究，我们建议，我国医疗卫生体制机制改革的战略愿我国医疗卫生体制机制改革的战略愿景景可确定为：可确定为：政府市场双到位、公立民营双发展、政府市场双到位、公立民营双发展、中医西医双融合、中医西医双融合、公平效率双兼顾、公平效率双兼顾、医生患者双满意。医生患者双满意。短期目标：短期目标：到 2025 年，主要健康指标进入中高收入国家行列，人均预期寿命达到 78.0 岁，每千常住人口执业（助理）医师数达到2.8 人；加快推进“管办分开”、“政事分开”；公立医疗机构在公平可及性、就医便利性方面全面改善，民营医疗机构进一步发展；医生患者双方满意度均得到提升，医患关系得以缓解。8 中期目标：中期目标：到 2030 年，主要健康指标进入高收入国家行列，人均预期寿命达到 79.0 岁，每千常住人口执业（助理）医师数达到 3.0人；政府与市场边界基本明确；以社区为基础的“正三角”公立医疗服务体系1基本建立，民营医疗机构经营环境大幅改善；医患纠纷大幅下降。长期目标：长期目标：到 2049 年，主要健康指标进入中等发达国家行列；人均预期寿命达到 81.0 岁，每千常住人口执业（助理）医师数达到3.3 人；政府与市场有机融合、各司其职；形成公立医院、民营医院协同发展的多层次供给体系；全面实现和谐医患关系。七、政策建议 医疗卫生体制机制改革是较为复杂的系统工程，涉及卫生、医疗、药品、社会保障等多个领域，需要打破利益固化的藩篱，形成新的利益平衡。需要阶梯式进行公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系“四位一体”的联动改革。一是以理顺政府市场关系为核心，完善顶层设计并统筹推动医改一是以理顺政府市场关系为核心，完善顶层设计并统筹推动医改政策落地。政策落地。具体包括推动并完善立法，为医疗卫生体制机制改革提供法制保障；提升疾控中心（提升疾控中心（CDC）管理层级并强化其权责，）管理层级并强化其权责，提升突提升突发公共卫生事件应急管理能力发公共卫生事件应急管理能力，补齐公共卫生管理补齐公共卫生管理短板，形成短板，形成“防治防治并重并重”的发展模式；的发展模式；转变政府职能，建立公平、高效的医疗服务体系；推动药品生产流通领域供给侧改革，完善药品供应保障体系；多措并举，加快实现“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的医保体系。二是以民众共享经济发展成果为导向，各级政府逐步加大医疗卫二是以民众共享经济发展成果为导向，各级政府逐步加大医疗卫生财政投入。生财政投入。包括高度重视“社会性基础设施”2建设，提升医疗卫生财政支出占比；实现政府监督和体制改革相结合，确保财政投入带动效应；充分发挥补短板、调结构、降费用功能，推动财政资金的合理利用。三是以三是以加强覆盖城乡、全民的公立医疗体系建设为重点，着力改加强覆盖城乡、全民的公立医疗体系建设为重点，着力改 1“正三角”医疗服务体系指优质医疗资源、病人向社区等医疗机构下沉而形成的医疗服务体系。2 社会性基础设施主要包括教育、科技、医疗卫生、体育、文化等社会事业。9 革管理体制机革管理体制机制制。包括推进医疗资源在区域、城乡和层级优化配置，完善分级诊疗体系；推动公立医院管理体制改革；完善现代公立医院绩效考核、患者服务、预算管理、成本核算等制度机制，逐步推行公立医院编制备案制。四是四是以以加快对内对外开放加快对内对外开放为抓手为抓手，促进多元化、高质量、高效率促进多元化、高质量、高效率的供需匹配。的供需匹配。一方面，加快对内开放，推进非基本医疗卫生服务领域充分引入社会资本，为民营医院发展创造良好环境，促进民营医院可持续健康发展；另一方面，加快对外开放，持续完善外资医疗机构准入制度，稳步加大外资医疗机构服务供给。五是以五是以提升医疗服务覆盖率和便利性提升医疗服务覆盖率和便利性为目标，积极布局为目标，积极布局数字化互数字化互联网医疗联网医疗。包括完善数字化服务流程，提升民众就医便利性；推进“互联网+”在线诊疗，拓展医疗服务空间和内涵；推进医疗服务的数字化技术改进，提高服务质量和效率。六是以提高医务人员职业获得感为关键，切实保障医务人员合法六是以提高医务人员职业获得感为关键，切实保障医务人员合法权益。权益。包括完善考核和薪酬分配机制，推进医务人员收入合法化、合理化、阳光化；加强权益保障与宣传引导，提高医务人员职业尊严。七是七是以以提升患者满意度为宗旨，提升患者满意度为宗旨，设立设立医疗医疗卫生卫生消费者权益消费者权益保护保护局局。在各级卫健委内部设立医疗卫生消费者权益保护局，致力于健全完善医疗卫生领域的消费权益保护机制和保护措施，组织受理、调查和调解医疗卫生消费投诉，开展监督检查、教育、咨询等工作，多管齐下缓解医患矛盾。八是以强化医疗卫生领域国际合作八是以强化医疗卫生领域国际合作为为着力点着力点，践行构建人类命运，践行构建人类命运共同体。共同体。包括完善重大公共卫生事件应对的国际合作机制，共同维护世界公共卫生安全；从国家、医疗卫生主管部门、社会组织、医疗机构等多个层面，开展常态化的机构与人才交流；强化医药创新研发国际合作；推动中医药产业现代化进程，并从人才培养、理论研究、临床应用等方面，持续推动中西医融合发展。10 目目 录录 一、迈向 2049 年的中国亟待加快医疗卫生体制机制改革.2（一）十九大报告提出永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，加快医疗卫生体制机制改革势在必行.2 1.中央高度重视医疗卫生体制机制改革.2 2.国家发布多项“健康中国”的远景规划.3 3.医疗卫生体制机制改革是实现“两个一百年”奋斗目标的重要基础.3（二）居民“看病难、看病贵”仍然突出，公共卫生服务存在明显短板，医患矛盾愈演愈烈，推动医疗卫生体制机制改革刻不容缓.4 1.医疗卫生法律法规有待健全.4 2.公共卫生服务短板有待补齐.5 3.分级诊疗体系有待重塑.7 4.现代医院管理制度有待完善.7 5.民营医疗机构经营环境有待优化.8 6.药品供应保障体系有待改进.8 7.多层次全面医保体系有待建立.9 8.“互联网+医疗健康”应用有待推广.9（三）我国人均 GDP 已超过 1 万美元，建立高质量的医疗体系成为经济发展成果惠及广大群众的当务之急.10 1.经济中高速增长为建立高质量医疗体系奠定坚实基础.10 2.消费结构升级为建立高质量医疗体系创造广阔空间.10 3.医疗卫生服务行业发展为经济增长方式转变提供充足动能.11 4.科学技术创新为建立高质量医疗体系提供有力支撑.11 二、我国医疗卫生体制机制改革的发展历程.11（一）古代-1840 年：权贵阶层垄断医疗资源，民间郎中成为百姓就医的主要渠道.12（二）1840-1948 年：教会医疗事业兴起.13（三）1949-1977 年：建国后医疗卫生事业快速发展.14（四）1978-1984 年：医疗领域改革孕育期.17 11 （五）1985-1991 年：医疗领域全面改革正式启动.17（六）1992-2003 年：医疗改革向“市场化”探索和推广.18（七）2003-2008 年：医疗改革向公益性回归.19（八）2009 年至今：新医改全面启动.20 三、医疗卫生体制机制改革的国际经验借鉴与启示.21（一）美国：高度市场化的商业医疗保险体系.22（二）英国：坚持公平普惠的国家卫生服务体系.26（三）德国：同舟共济与竞争高效相得益彰.32（四）丹麦：北欧国家高福利制度下的全民医疗体系.38（五）日本：控制医疗费用以提升医疗绩效.43（六）韩国：立法先行的全民医疗保障.48（七）新加坡：强制储蓄型医疗保险制度.53（八）中国香港：公立医疗为主、私立医疗为辅的二元医疗体系.58（九）中国台湾：覆盖全民强制投保的社会保险制度.63（十）借鉴与启示.68 四、我国部分地方政府推进医疗卫生体制机制改革正反两方面的经验教训.70（一）成功经验：三明医疗模式.70 1.改革动因.70 2.历史沿革.71 3.关键举措.72 4.改革后主要成效.77 5.可借鉴的经验.80（二）吸取教训：宿迁医疗模式.82 1.改革时代背景和历史沿革.83 2.关键举措.85 3.改革后主要成效.87 4.改革后面临的问题.90 5.需吸取的教训.94 五、我国医疗卫生市场需求空间分析.96（一）从世界主要经济体比较角度分析，我国医疗卫生市场有较大需求空间.96 12 （二）从我国省级区域比较角度分析，中西部医疗卫生市场有较大增长潜力.99（三）从人口结构、居民收入、城镇化水平角度分析，放开计划生育、老龄化将推动医疗卫生需求高速增长.102 1.老龄化趋势明显加速，医疗需求明显扩张.102 2.计划生育政策放开，儿童医疗短板明显.105 3.人均收入提高，城乡居民医疗消费占比提升.108 4.城镇化水平不断提高，医疗设施配套激发市场需求.109（四）未来我国医疗卫生市场需求空间测算.110 六、我国医疗卫生体制机制改革的战略愿景及发展目标.114（一）战略愿景.114 1.政府市场双到位.115 2.公立民营双发展.115 3.中医西医双融合.116 4.公平效率双兼顾.117 5.医生患者双满意.117（二）发展目标.118 1.短期目标.118 2.中期目标.119 3.长期目标.119 七、政策建议.120（一）以理顺政府市场关系为核心，完善顶层设计并统筹推动医改政策落地.120 1.推动并完善立法，为医疗卫生体制机制改革提供法制保障.120 2.补齐公共卫生管理短板，形成“防治并重”的发展模式.121 3.转变政府职能，建立公平、高效的医疗服务体系.123 4.推动药品生产流通领域供给侧改革，完善药品供应保障体系.124 5.多措并举，加快实现“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的医保体系.125（二）以民众共享经济发展成果为导向，各级政府逐步加大医疗卫生财政投入126 1.高度重视“社会性基础设施”建设，逐步提升医疗卫生财政支出占比.126 2.实现政府监督和体制改革相结合，确保财政投入带动效应.127 3.充分发挥补短板、调结构、降费用功能，推动财政资金的合理利用.127（三）以加强覆盖城乡、全民的公立医疗体系建设为重点，着力改革管理体制机制13 .128 1.推进建立覆盖城乡、全民的公立医疗体系.128 2.积极推动公立医院管理体制改革.129 3.推进完善现代公立医院管理机制.129（四）以加快对内对外开放为抓手，促进多元化、高质量、高效率的供需匹配130 1.加快对内开放，积极发展民营医院.131 2.加快对外开放，积极引入外资医院.131（五）以提升医疗服务覆盖率和便利性为目标，积极布局数字化互联网医疗.132 1.完善数字化服务流程，提升民众便利性.132 2.推进“互联网+”在线诊疗，拓展医疗服务空间和内涵.132 3.推进医疗服务的数字化技术改进，提高服务质量和效率.132（六）以提高医务人员职业获得感为关键，切实保障医务人员合法权益.133 1.完善薪酬分配机制，推进医务人员收入合法化、合理化、阳光化.133 2.加强权益保障与宣传引导，提高医务人员职业尊严.133（七）以提升患者满意度为宗旨，设立医疗卫生消费者权益保护局.134（八）以强化医疗卫生领域国际合作为着力点，践行构建人类命运共同体.134 1.完善重大公共卫生事件应对的国际合作机制.135 2.开展多层次、常态化的医疗卫生机构与人才交流.135 3.强化医药创新研发国际合作.135 4.持续推动中西医融合发展.135 附件：1.1949 年至今我国主要医疗卫生体制机制改革政策汇总.137 2.全球部分国家和我国香港、台湾地区医疗卫生体制机制及医改相关经验与启示.140 政府市场双到位 公立民营双发展 医生患者双满意迈向 2049 的我国医疗卫生体制机制改革战略研究 1 政府市场双到位 公立民营双发展 医生患者双满意 迈向迈向 2049 的我国医疗卫生体制机制改革战略研究的我国医疗卫生体制机制改革战略研究 医疗卫生事业直接关系到人民的健康福祉，是满足人民对美好生活向往的最基础前提。“要体现一个社会的善良，各级医院就是其面孔；要体现一个社会的良知，让人民群众病有所医、及时善治，就是其镜子”3。新中国成立以来，历届政府高度重视医疗卫生体制机制改革工作，取得了较为突出的成就。党的十九大报告指出，“永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展”。当前，我国医改工作已涉入“深水区”，广大人民群众“看病贵、看病难”的问题依然较为突出，新冠肺炎疫情暴露出的公共卫生短板引发广大民众对现行医疗卫生体制机制弊端的广泛关注。如何补齐公共卫生服务短板、破解医疗运行机制不完善、药品价格虚高、医保体系不够健全等突出问题，已成医疗卫生体制机制改革的当务之急。本文运用“长周期+广视野+定量分析”方法论，坚持问题导向和目标导向，系统分析了我国当前医疗卫生体制机制改革面临的深层次问题，分阶段梳理了我国医疗卫生体制机制改革的历史沿革，并在借鉴和吸收国内外医疗卫生体制机制改革的经验和教训的基础上，形成我国医疗卫生体制机制改革的战略愿景、发展目标及政策建议。3 引用于秦朔所著春节，这一课.新浪财经.http:/ 政府市场双到位 公立民营双发展 医生患者双满意迈向 2049 的我国医疗卫生体制机制改革战略研究 2 一、迈向 2049 年的中国亟待加快医疗卫生体制机制改革（一）十九大报告提出永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目（一）十九大报告提出永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，加快医疗卫生体制机制改革势在必行标，加快医疗卫生体制机制改革势在必行 1.中央高度重视医疗卫生体制中央高度重视医疗卫生体制机制机制改革改革 党的十九大报告指出，党的十九大报告指出，“永远把人民对美好生活的向往作为奋斗永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民目标，增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新不断取得新进展进展”。医疗卫生事业直接关系到人民的健康福祉，是满足人民对美好生活向往的最基础前提。十九大报告强调要“深化医药卫生体制改革，全面建立中国特色基本医疗卫生制度、医疗保障制度和优质高效的医疗卫生服务体系，健全现代医院管理制度。加强基层医疗卫生服务体系和全科医生队伍建设。全面取消以药养医，健全药品供应保障制度。支持社会办医，发展健康产业”。国家国家“十三五十三五”发展规划指出发展规划指出，“深化医药卫生体制改革，坚持预防为主的方针，建立健全基本医疗卫生制度，实现人人享有基本医疗卫生服务，推广全民健身，提高人民健康水平”。强调要“实行医疗、医保、医药联动，推进医药分开，建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度。全面推进公立医院综合改革，坚持公益属性，破除逐利机制，逐步取消药品加成，完善公立医院补偿机制。建立现代医院管理制度，落实公立医院独立法人地位。完善基本药物制度，健全药品供应保障机制。鼓励研究和创制新药，将已上市创新药和通过一致性评价的药品优先列入医保目录。鼓励社会力量兴办健康服务业，推进非营利性民营医院和公立医院同等待遇”。2019 年政府工作报告指出，年政府工作报告指出，“继续提高城乡居民基本医保和大病保险保障水平，加强重大疾病防治。抓紧落实和完善跨省异地就医直接结算政策。深化公立医院综合改革。促进社会办医。加快建立远程医疗服务体系，加强基层医护人员培养，提升分级诊疗和家庭医生签政府市场双到位 公立民营双发展 医生患者双满意迈向 2049 的我国医疗卫生体制机制改革战略研究 3 约服务质量”。2.国家发布多项国家发布多项“健康中国健康中国”的远景规划的远景规划 2016 年 10 月，中共中央、国务院印发“健康中国 2030”规划纲要。文件指出，要“加快建立更加成熟定型的基本医疗卫生制度，维护公共医疗卫生的公益性，有效控制医药费用不合理增长，不断解决群众看病就医问题。推进政事分开、管办分开，理顺公立医疗卫生机构与政府的关系，建立现代公立医院管理制度。清晰划分中央和地方以及地方各级政府医药卫生管理事权，实施属地化和全行业管理。推进军队医院参加城市公立医院改革、纳入国家分级诊疗体系工作。健全卫生计生全行业综合监管体系”。2016 年 12 月，国务院印发“十三五”深化医药卫生体制改革规划，指出要“全力推进卫生与健康领域理论创新、制度创新、管理创新、技术创新，加快建立符合国情的基本医疗卫生制度，实现发展方式由以治病为中心向以健康为中心转变，推进医药卫生治理体系和治理能力现代化。到 2020 年，普遍建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系、比较健全的医疗保障体系、比较规范的药品供应保障体系和综合监管体系、比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制”。2019 年 6 月，国家卫生健康委制定了 健康中国行动（2019-2030年），围绕疾病预防和健康促进两大核心，提出将开展 15 个重大专项行动，促进以治病为中心向以人民健康为中心转变，努力使群众不生病、少生病。规划到 2022 年，覆盖经济社会各相关领域的健康促进政策体系基本建立，全民健康素养水平稳步提高。到 2030 年，居民主要健康指标水平进入高收入国家行列，健康公平基本实现。3.医疗卫生体制医疗卫生体制机制机制改革是实现改革是实现“两个一百年两个一百年”奋斗目标的重要奋斗目标的重要基础基础 自党的十五大首次提出“两个一百年”奋斗目标，到党的十九大清晰擘画全面建成社会主义现代化强国的时间表、路线图。医疗卫生体医疗卫生体政府市场双到位 公立民营双发展 医生患者双满意迈向 2049 的我国医疗卫生体制机制改革战略研究 4 制制机制机制改革始终是全面建成小康社会，建设富强、民主、文明、和谐、改革始终是全面建成小康社会，建设富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化国家的美丽的社会主义现代化国家的重要内容和关键组成部分重要内容和关键组成部分。2020 年是我国全面建成小康社会的决胜时期，也是建立健全基本医疗卫生制度、推进健康中国建设的关键时期。当前，人民生活水平不断提高，健康需求日益增长，但我国卫生资源总量不足、结构不合理、分布不均衡、供给主体相对单一、基层服务能力薄弱等问题仍比较突出，维护和促进人民健康的制度体系仍需不断完善。特别是随着医改进入攻坚期和深水区，深层次体制机制矛盾的制约作用日益凸显，利益格局调整更加复杂，改革的整体性、系统性和协同性明显增强，任务更为艰巨。此外，我国经济发展进入新常态，工业化、城镇化、人口老龄化进程加快，以及疾病谱变化、生态环境和生活方式变化、医药技术创新等，都对深化医改提出了更高要求。面对新的形势和挑战，唯有推动医改由打好基础转向提升质量、由形成框架转向制度建设、由单项突破转向系统集成和综合推进，用中国式办法破解医改这个世界性难题，为保障人民健康、促进经济社会发展增添新动力，助力全面建成小康社会。（二）居民（二）居民“看病难、看病贵看病难、看病贵”仍然突出，仍然突出，公共卫生服务存在明显公共卫生服务存在明显短板，短板，医患矛盾愈演愈烈，推动医疗卫生体制机制改革刻不容缓医患矛盾愈演愈烈，推动医疗卫生体制机制改革刻不容缓 1.医疗卫生法律法规有待健全医疗卫生法律法规有待健全 健全医疗卫生法律体系，加快转变政府职能，完善与医疗卫生事业发展相适应的监管模式，提高综合监管效率和水平，推进监管法制化和规范化，是推进医疗卫生体制机制改革的重要保障。但当前，医疗卫生法律法规和制度建设仍有待健全。一是一是中医药法规、医保基金监管等方面的法律法规短板仍需补齐；二是二是医疗卫生领域“放管服”改革迟滞，尚未建立行政事项审批的清单制度，医疗卫生领域行政审批制度仍需优化；三是三是多元化的监管体系未形成合力，尚未形成政府监管主导、第三方广泛参与、医疗卫生机构自我管理和社会监督为补政府市场双到位 公立民营双发展 医生患者双满意迈向 2049 的我国医疗卫生体制机制改革战略研究 5 充的多元化监管体系；四是四是在属地管理中，基层监管机构的规范化建设和能力建设不足，对执法人员“双随机”抽查、违法违纪“黑名单”等制度执行不严格。2.公共卫生公共卫生服务短板有待补齐服务短板有待补齐 公共卫生服务事业包括疾病预防、传染病控制、妇幼保健、精神病防治等，各地成立如疾病预防控制中心（CDC）、妇幼保健中心、传染病防治站所、精神卫生中心等机构，以各级政府的财政及中央专项经费等来保障。公共卫生服务事业是促进基本公共卫生服务逐步均等化的重要内容，是深化医疗卫生体制机制改革的重要工作。然而，长期以来受各级政府“重医轻防”理念所影响，对公共卫生管理重视程度不足，2019 年底新冠肺炎疫情的爆发，更是暴露了我国在公共卫生服务体系的诸多短板。（1）忽略公共卫生的基础性地位）忽略公共卫生的基础性地位 首先，首先，长期以来，我国各级政府对于不产生收益的公共卫生服务财政投入不足，导致公共卫生系统基层网络薄弱，公共卫生系统在技术、设备、人才资源等各方面较为落后，基层疾病预防控制中心、妇幼保健中心、传染病防治站所、精神卫生中心等机构以提供公益性服务为主，未能充分发挥疾病防控作用；其次，其次，我国科研机构针对公共卫生的导向性研究不足，缺乏对重大传染病发现、防控、治疗的长效研究机制，部分研究成果不能对传染病的快速有效防控起到关键技术支撑作用；最后，最后，我国对野生动物售卖监管乏力，在食品安全、环境卫生、生态文明建设存有一定缺陷。（2）公共卫生公共卫生管理管理专业性缺乏专业性缺乏、运行效率低下运行效率低下 首先，首先，我国地方政府干部队伍在经济建设方面履历丰富，但对公共卫生管理知识储备不足、危机意识不强、防控意识不够，极易造成重大决策失误，错过治理窗口期；其次，其次，我国卫生行政部门及下属事业单位、高校和研究机构有大量的公共卫生管理专业人员，但当前体制下，专业技术人员的工作和政府的行政管理分离，专业团队与相关政府市场双到位 公立民营双发展 医生患者双满意迈向 2049 的我国医疗卫生体制机制改革战略研究 6 政府部门的沟通协调机制不够顺畅，导致智囊团的作用未能及时发挥，在疫情早期防控决策过程中未起到关键助力作用；最后，最后，我国各地医疗机构网络直报工作队伍专业知识参差不齐，识别和应对重大突发传染病能力不足，甚至还存在少数医疗机构缺乏专门从事传染病网络直报工作人员。基层疾病预防控制中心、妇幼保健中心激励机制不够，优秀人才长期不足。（3）突发公共卫生事件突发公共卫生事件信息披露机制不健全信息披露机制不健全 一方面一方面，我国突发公共卫生事件信息披露法律法规有待完善，2003 年“非典”疫情后，我国针对突发公共卫生事件管理出台 中华人民共和国突发事件应对法 中华人民共和国传染病防治法 突发公共卫生事件应急条例 中华人民共和国政府信息公开条例等，建立了我国突发公共卫生事件信息披露制度，但法律法规仍存有一定缺陷。如突发事件应对法中规定政府统一、及时发布突发事件发展和处置过程中的信息，“统一”二字为政府垄断突发公共卫生事件信息留下隐患，限制了新闻媒体独立、及时、准确报道突发公共卫生事件；另另一方面一方面，当前部分地方政府信息公开意识较为淡薄，出于维持稳定、避免引起社会恐慌等目的，习惯性抵制和阻碍信息披露工作，相关法律法规对信息披露问责制度缺乏定量描述，也导致地方政府对相关信息披露重视程度不足。（4）突发公共卫生事件突发公共卫生事件应急管理能力欠缺应急管理能力欠缺 首先，首先，由于长期未发生大规模突发公共卫生事件，地方政府、医疗机构缺乏医疗防护物资储备意识，各地医疗战略物资储备普遍不足，部分医院甚至储备量为零；其次，其次，相关部门对突发公共卫生事件应急预案准备不充分，未能在第一时间高效地开展医疗资源调配、应急场所征用等工作，应急管理效率亟待提升；最后最后，突发公共卫生事件舆情管理有待优化，“封、堵、防”为核心的舆情治理理念产生了一定的负面影响。政府市场双到位 公立民营双发展 医生患者双满意迈向 2049 的我国医疗卫生体制机制改革战略研究 7 3.分级诊疗体系有待重塑分级诊疗体系有待重塑 分级诊疗制度是优化和完善医疗卫生服务体系的重要举措。但在实践过程中，“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”体系运行存在着诸多问题。一是一是分级诊疗制度功能设计不完善。居民基层首诊意向低，对基层医疗机构的信任度不够。基层向上级医院转诊有优势，上级向下级转诊实现度极低。急慢分治没有明确的轻重缓急标准和界定主体；二是二是资源配置结构不合理，基层卫生服务人员和资源不足、服务能力有限，三级医院就医人员却人满为患；三是三是医疗信息碎片化、存在盲区。各级医院信息系统相对独立，一体化