北欧国家普惠性托育服务治理及其启示_阮宇嘉.pdf

收稿日期：基金项目：教育部人文社会科学规划项目“县域普惠性托育服务供给质量动态监测机制研究”（编号：）阶段性研究成果作者简介：阮宇嘉（），女，四川眉山人，学前教育学专业 级硕士研究生，研究方向为学前教育原理；牟映雪（），女，四川巴中人，教授，博士，博士研究生导师，研究方向为儿童发展与教育。第 卷第期淮北职业技术学院学报 年月 北欧国家普惠性托育服务治理及其启示阮宇嘉，牟映雪（重庆师范大学 教育科学学院，重庆 ）摘要：党的十九大报告将“幼有所育”作为保障和改善民生的重点目标，构建并完善托育服务治理体系，是确保“幼有所育”能否实现的关键举措。借鉴北欧国家普惠性托育服务经验，我国应坚持普惠优先理念，加强托育服务的公共属性；配套“友好型”托育政策；加强服务规范，重视师资培养；强化监督评估，提升服务质量，全力构建多元参与，全方位、普惠性、多层次、专业化的托育服务供给体系，真正实现“幼有所育”。关键词：北欧国家；普惠性托育；托育服务治理；启示中图分类号：文献标识码：文章编号：（）国家卫健委数据显示：现阶段我国岁婴幼儿数量约 万，其中超过 的婴幼儿家庭表示有托育需求，但实际我国入托率仅有。在全面三孩政策的大背景下，婴幼儿数量还会持续稳步增长，家庭对托育服务的需求更加强烈。基于此，年出台的 中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 年远景目标纲要 明确提出：“健全婴幼儿发展政策，发展普惠托育服务体系。”近年来，我国围绕构建普惠性托育服务体系进行了大量探索，取得了一些成效。但是，目前，我国普惠性托育仍处于起步阶段，呈现出供需矛盾突出、服务成本偏高、服务质量参差不齐等问题。年，最佳国家 报告指出，北欧是抚养孩子的最佳地方。丹麦、瑞典和挪威被评为世界上最适合养育孩子的前三个国家。这与北欧完善的公共教育体系密不可分，但最重要的是得益于北欧较为成熟的婴幼儿托育服务体系。因此，系统梳理北欧国家托育服务政策体系和具体措施，对我国完善托育服务治理体系具有重要借鉴价值，能进一步促进我国普惠性托育服务的发展。北欧国家普惠性托育服务的治理经验托育服务相关政策在托育服务政策上，北欧国家已有较完善的政策体系，其对托育服务的供给主体、发展目标、财政支持与亲职假等进行了详细的规定。丹麦被评为最适合抚养孩子的地方，这得益于其完善的政策体系。年，丹麦政府出台 社会服务法，提出市政府应承担婴幼儿托育服务的全面责任。年出台的 日托法 详细规定了婴幼儿托育服务的目标、课程、机构的设立与运作、补贴与监督评估等，这使丹麦的托育服务更加制度化和标准 化。年，丹 麦 政 府 签 署 强 大 的 日托 所有儿童都必须加入社区 协议，明确了婴幼儿托育服务发展的个重点领域和 项具体措施，强调通过多方管理提高日托中心的质量，并为有孩子的家庭提供更大的灵活性和自由选择。年颁布 天计划，倡导重点关注弱势与特殊家庭婴幼儿的托育服务。年出台 日托中心健康食品指南，对托育机构的营养膳食标准进行了统一规定。此外，丹麦还规定市政府应对托育家庭给予相应补贴。根据 年的最新标准，对于税前收入低于一定水平的家庭，政府要承担家庭托育的全部费用，对于其余家庭政府应承担 左右的托育费用。此外，丹麦还对特殊家庭和贫困家庭给予额外补贴，以减轻家庭育儿负担。同时，丹麦还具有慷慨的产假制度。年 国家家庭数据库显示：丹麦母亲享有 周带薪产假与 周 带 薪 育 儿 假，父 亲 享 有 周 带 薪 陪产假。瑞典作为北欧国家托育服务的典范。早在 年就开始提供免费的全日托服务。年，DOI:10.16279/34-1214/z.2023.01.017瑞典出台 儿童照顾法，对婴幼儿保育教育服务进行了详细规定。年，瑞典出台 学前学校法，强调了地方政府在完善公共托育服务体系方面的重要责任。在托育服务费用方面，瑞典同样依靠中央和地方政府的公共资金支持，主要为婴幼儿家庭提供补贴，涵盖生育津贴和家庭津贴。此外，政府还规定了托育服务的最高收费标准，明确指出由家庭支付的托育服务费用不应超过家庭总收入的，以及家庭实际承担的托育服务费用仅占总成本左右，以减轻家庭的育儿负担。从亲职假政策上看，瑞典是世界上第一个给予父母带薪育儿假的国家，母亲享有 周带薪产假与 周带薪育儿假，父亲享有周带薪陪产假与 周带薪育儿假。年，挪威颁布了第一部学前教育纲领性文件 日间护养机构的框架计划，详细规定了托育服务的目标、课程内容和质量等。此后，年 日托机构法案（以下简称 法案）的颁布标志着挪威现代儿童保育服务的开端。法案 明确规定政府应为所有有托育服务需求的家长提供托育服务。年出台的 幼儿园协议 规定岁的儿童享有接受学前教育和保育的法定权利。年 幼儿园法案 修正案正式通过，该法案进一步强调儿童在周岁以后享有接受早期教育与保育的法定权利。同时规定，市政当局应为儿童提供幼儿园，使其有机会接受学龄前保育教育。年，挪威展开了新一轮教育改革，出台了 挪威学前教育内容与任务框架计划，进一步明确了每所幼儿园保育与教育的要求，对幼儿园课程实施、师资质量、服务质量和幼儿发展等进行了详细规定。在财政政策上，挪威的托育服务也主要由政府主导，提供大量财政支持，对婴幼儿家庭基于津贴与补助。在亲职假政策上，挪威具有非常慷慨的亲职假期，母亲享有 周带薪假期（包括 周带薪产假与 周 带 薪 育 儿 假），父 亲 享 有 周 带 薪 育儿假。托育服务的机构和形式在托育服务内容上，北欧国家倡导婴幼儿托育服务一体化，幼儿园面向低龄幼儿开放是其托育服务特色。同时，北欧国家的托育机构与形式多样，可以为家长提供灵活多样的选择，满足不同家长的托育需求。在托育机构方面，北欧主要有三种类型的托育机构：第一种是幼儿园，幼儿园一般都是公立性质的，由政府出资建立的公共服务机构，价格实惠；第二种是托儿所，托儿所有公立和私立两种性质，公立性质的市属托育机构也是由政府出资建立，私立性质的托育机构则主要由私人创办和经营；第三种是家庭日托，家庭日托是指在家庭中开设的托育园，主要以托育服务者的私人住宅为场所，具有家庭化的特点。这种类型的托育机构在农村地区分布较为广泛。在丹麦，岁的婴幼儿每周可以在公立的托儿所和家庭日托接受长达 小时的全日托服务。瑞典岁的婴幼儿每周也可以在公立性质的幼儿园、托儿所或家庭日托接受 小时的全日托服务，同时，也提供早期教育服务。在挪威，岁的婴幼儿更是每周可以在公立性质的幼儿园、托儿所或家庭日托接受长达 小时以上的全日托服务。据此，可以看出北欧的托育机构形式多样，且婴幼儿每周都会有较长时间的免费托育服务。托育服务机构的师资建设优质的师资是北欧高质量托育服务的有力保障。北欧国家对托育服务从业人员的准入资格和专业能力等有强制规定。在丹麦，托育服务工作者必须接受年高等教育，并持有社会教养员资格证书。在瑞典，托育服务工作者必须有年半的学前教育专业学习经历，或至少年到年半的托育服务助教经验。在挪威，虽然没有强制要求托育服务从业人员必须有相应的学习经历或从业经验，但政府也出台了相关的政策法规，对从业人员和托育服务课程等进行规范。如：幼儿园教师培养的国家指南 对托育服务工作者的培训课程和实习内容等进行了详细规定。此外，丹麦、瑞典和挪威非常重视教师的职前职后培训，如：丹麦 年和 年颁布的 教养员学习项目法 和 大学本科教育法 详细规定了托育服务工作者职前培训的课程内容、实习安排、考核方式等具体内容，并且职前培训的形式多种多样，既有专门培养教养员的本科教育，也有实践导向的项目，还有为提高实践技能而设的“绩优教育”。对于在职人员，丹麦、瑞典和挪威也会定期组织相应的培训课程，对托育服务工作者进行培训，以提升师资水平，保障托育服务质量。托育服务的监督评估规范的监督评估体系是北欧托育服务健康发展的重要保障。丹麦设立了教育质量局和评价研究所专门负责监督和评估托育机构，两者权责分明、各司其职。教育质量局负责所管辖托育机构的专业发展、财政状况、行政管理及机构运作等。评价研究所在政府的委托对托育机构进行独立评估，阮宇嘉，牟映雪北欧国家普惠性托育服务治理及其启示评估内容包括：托育机构的服务质量、内部管理、课程、学习环境等。在评估之后，针对存在的问题向政府和托育机构提供针对性的建议，以期帮助托育机构提升托育质量。在挪威和瑞典也有相应的监督与评估部门。瑞典主要由国家教育部门负责岁婴幼儿托育服务的统一管理，而地方政府负责监督其管辖范围内的托育服务机构。同时，瑞典将学校监察局确立为监督机构，独立监督所有婴幼儿教育和保育机构。北欧岁婴幼儿托育服务的特点普惠公平的托育服务理念丹麦、瑞典、挪威等北欧国家的岁婴幼儿托育服务主要奉行“普惠公平”的服务理念。“普惠”是北欧国家托育服务的一种公益性服务，主要由政府主导，倡导“再家庭化”与“去家庭化”并举，通过国家或地方政府提供运行资金，发展公共托育机构，将家庭托育成本降到最低，实现社会化，进而保障大多数家庭都能享受价格可承担的托育服务，是一种普惠型服务体系。“公平”是指北欧国家倡导所有儿童平等，托育服务的范围涵盖所有社会阶层的儿童，特别是贫困家庭与特殊家庭的儿童，充分保障了所有儿童的利益。“友好型”的政策支持“友好型”政策支持是北欧婴幼儿托育服务发展的重要保障。第一，在财政政策上，北欧国家为托育服务提供了大量的资金支持，同时，还为家庭提供了多样的财政补贴和津贴，这都体现了北欧国家“友好型”的政策支持。第二，在性别平等方面，北欧国家倡导性别平等，鼓励父亲参与婴幼儿抚养，同时，鼓励母亲参与工作。第三，在亲职假政策方面，北欧国家的亲职假非常慷慨，父母双方都有较长的带薪产假，并且父母可以根据自身情况灵活调整产假时间，在很大程度上解决了多数父母的后顾之忧。多元主体共同参与北欧国家婴幼儿托育服务的机构种类繁多，强调多方共同参与。一方面，在抚养主体方面，北欧国家鼓励父亲主动参与育儿，强调养育幼儿不是母亲一个人的责任，而是父母双方共同的责任；另一方面，北欧国家托育机构类型多样，有幼儿园、托儿所，也有家庭日托，在强调政府主体责任的同时，也鼓励企业、个体开办公益性托育机构，满足不同家庭个性化的需求，保障所有婴幼儿都能享受托育服务。重视师资质量，加强师资培训北欧国家对托育服务教师的资质要求较高，在丹麦、瑞典和挪威等国家托育服务从业人员必须要有相关的学习经历或从业经验，并取得相应的从业资格证，才有资格成为托育服务教师。从业之后，国家也针对教师进行师资培训，提高托育服务教师的专业水平与胜任力，从而保障婴幼儿能够接受高质量的托育服务。规范化监督评估北欧良好的托育服务发展离不开其规范化、专业化的监督评估。在监督评估对象上，既有托育机构本身，也有托育机构工作者与婴幼儿家长等对婴幼儿产生影响的个体。在评估主体与方式上，北欧不仅注重机构自身的自我监督与评价，同时，也注重政府与第三方评价主体对托育机构的监督评估，积极调动各方力量参与，旨在通过灵活多样的评估方式提高托育机构的条件性、过程性与结果性质量，促进托育机构整体服务质量的提升。北欧岁婴幼儿托育服务治理经验对我国的启示坚持普惠优先理念，加强托育服务的公共属性当前，我国岁婴幼儿托育服务供需缺口较大。国家卫健委统计，我国岁以下婴幼儿入托率仅 有，而 北 欧 国 家 入 托 比 例 早 已 高 于，丹麦甚至高达。对比可知，我国入托率非常低。究其原因，当前我国托育政策不完善，导致市场发展紊乱，托育数量少，价格昂贵，不能满足大多数家庭的需要。而北欧国家入托率如此高，正是因为其完善的公共教育系统。因此，我国应该充分借鉴北欧国家的托育服务经验，保障婴幼儿享受托育服务的权利，同时，解放家庭，提高我国的劳动率与就业率。但需要注意的是，我国和北欧国家经济、政治、文化等方面存在较大差异，不能完全仿照北欧国家托育服务的成功经验，提供全普惠性的托育服务。首先，要坚持“兜底”原则，加速发展公办托育机构，率先满足急需托育家庭的需求，提高收托能力。其次，随着经济与社会的进一步发展，逐步向“普惠”优先理念转变。政府通过加大财政投入，打造价格可接受、质量有保障的托育服务供给网，满足广大婴幼儿家庭的刚性需求，真正实现“幼有所托”。配