作为实质性解决行政争议配套机制的行政应诉_章志远.pdf

2023 年第 1 期法治研究22作为实质性解决行政争议配套机制的行政应诉章志远*摘 要：最高人民法院公布的首批 15 个行政应诉典型案例，为观察法定行政机关负责人出庭应诉制度实效提供了重要样本。行政应诉通过承载空间和信息基础的供给，在实质性解决行政争议过程中扮演了沟通平台角色。行政应诉庭审旁听普法功能和理性对话互信功能的释放，能够发挥预防行政争议产生的溢出效应。人民法院在坚守依法审判底线思维和以人民为中心行政审判观的基础上，可以通过促成行政自我拓展应诉案件范围和行政应诉自我纠错结案进行正向激励，并针对行政机关拒不履行出庭应诉和聚焦实质化解发声义务进行反向问责，进一步激活中国特色行政应诉制度的治理效能。关键词：实质性解决行政争议 行政应诉 沟通平台 诉源治理*本文系 2021 年度国家社会科学基金重点项目“行政诉讼实质性解决争议的制度构造”（项目编号：21AFX008）阶段性成果。*作者简介：章志远，教育部青年长江学者，华东政法大学教授、博士生导师。参见章志远：行政争议实质性解决的法理解读，载 中国法学 2020 年第 6 期。一、问题的提出作为 2014 年修订的 行政诉讼法“解决行政争议”目的条款的升级加强版，“实质性解决行政争议”一词近年来相继写入 中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见 法治政府建设实施纲要（2021-2025 年）等党和国家权威文件以及最高人民法院 关于推进行政诉讼程序繁简分流改革的意见关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法 关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见，逐渐成为人民法院行政审判工作的重要指导思想。行政争议实质性解决的核心要义在于，人民法院通过对行政案件所涉争议进行整体性、彻底性的一揽式解决，实现对公民、法人和其他组织正当诉求的切实有效保护。除了从学理上揭示法理属性和正当依据外，当下实质性解决行政争议研究应转向具体路径的探讨，寻求到达理想彼岸的行政诉讼制度构造。实证分析表明，人民法院经由依法裁判和多元协调化解方式的结合，并辅以其他审判机制的灵活运用，实现了行政审判由“敷衍性司法”向“回应性司法”的转向。在实质性解决行政争议的配套性机制中，行政机关负责人出庭应诉（以下简称“行政应诉”）制度地方试验时间最长、规范依据最为充分。在各地经过了 15 年左右时间的不断试验之后，“被诉行政机关负责人应当出庭”终于写入 2014 年修订的 行政诉讼法 第 3 条第 3 款，成为国家一项正式的行政诉讼法律制度。国务院办公厅 2016 年 6 月印发 关于加强和改进行政应诉工作的意见，最高人民法院 2016 年 7月印发 关于行政诉讼应诉若干问题的通知，以府院文件联动形式对贯彻落实法定的行政应诉制度做出具体部署。最高人民法院2020年6月印发 关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定 （以下简称 若干规定），以专项司法解释形式进一步提升行政应诉制度的刚性约束。若干规定 第11条第3款有关“行DOI:10.16224/33-1343/d.20221230.00223作为实质性解决行政争议配套机制的行政应诉2023 年第 1 期法治研究政机关负责人出庭应诉的，应当就实质性解决行政争议发表意见”的规定，首次将“实质性解决行政争议”正式写入司法解释之中，自此行政应诉作为实质性解决行政争议配套机制的定位有了明确的规范依据。为更好推动行政应诉制度的落地实施，最高人民法院 2021 年 7 月发布首批 15 个行政应诉典型案例，从不同角度、不同侧面全方位展示行政应诉在实质性解决行政争议过程中的重要作用。就行政应诉的存续空间而言，一审程序 10 个、二审程序 4 个、再审程序 1 个；就行政应诉的案件类型而言，包括行政处罚、行政确认、征收补偿、行政给付、行政强制、行政协议、政府信息公开、行政赔偿、行政复议等九种类型；就行政应诉的裁判结果而言，判决结案的 1 个、行政调解书结案的 1 个、协调撤诉的 13 个。这 15 个行政应诉典型案例覆盖了行政案件的主要类型和各种程序，是现阶段观察我国行政应诉作为实质性解决行政争议配套机制实效的最佳窗口。本文以行政应诉对实质性解决行政争议产生的法律效果和社会效果为观察视角，在深入解读这 15 个行政应诉典型案例蕴涵的争议解决“沟通平台”和预防争议“溢出效应”功能的基础上，提出进一步将中国特色行政应诉制度优势转化为实际效能的激活措施，希冀深化实质性解决行政争议基本法理和制度构造的研究。二、作为行政争议实质解决沟通平台的行政应诉习近平总书记指出：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为 诉讼大国。我国有 14 亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！”仅就数量而言，我国法院受理的一审行政案件远少于民事、刑事案件，并无十分紧迫的控制诉讼增量现实压力。然而，行政争议的发生通常都具有复杂的社会经济背景，需要在各种不同的争议解决机制之间进行成本和效益的权衡。作为社会公平正义最后一道防线的司法，未必一定要冲在行政争议解决的第一线，行政调解、行政裁决、行政复议、行政自我纠错等非诉讼机制同样应当“挺在前面”。按照行政争议多元化解机制的理想制度安排，当行政争议前端化解机制无法实现诉前分流、定分止争的作用时，人民法院就应当及时登记立案并进行繁简分流的程序筛选，在快速处理一批简单行政案件的同时，精心审理好一批复杂行政案件。若干规定 第4 条采取了以人民法院“应当通知”和“可以通知”相结合的做法确定行政应诉的具体案件范围，前者包括“涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等重大公共利益”“社会高度关注”“可能引发群体性事件”等三类案件，后者包括“被诉行政行为涉及公民、法人或者其他组织重大人身、财产权益的”“行政公益诉讼”“被诉行政机关的上级机关规范性文件要求行政机关负责人出庭应诉的”“人民法院认为需要通知行政机关负责人出庭应诉的其他情形”等四类情形。从司法解释列举的这些案件情形来看，需要行政应诉的大多属于重大复杂疑难案件。从 15 个行政应诉典型案例来看，案 3、案 12、案 15 中行政争议的发生时间都已长达 10 年之久，案 2、案 6、案 8 中行政争议的发生时间已有 5 年以上；案 1、案 4 涉及食品药品安全，案 2、案 3、案 9、案 11、案 13 原告一方均涉及多人，案 7 涉及多起衍生案件，案 8 涉及一并审查规范性文件合法性诉求，案 12 涉及规划领域专业问题。这些案件涉及的行政争议客观上都需要得到实质性化解，行政应诉在此过程中则扮演了关键的“沟通平台”角色，为实质化解提供了承载空间和信息基础。（一）实质化解的承载空间日本学者棚濑孝雄曾言，审判制度的首要任务就是纠纷解决，如何通过审判妥善解决纠纷是法解释学的中心课题。当相对复杂的行政案件被法院正式受理进入行政诉讼程序之后，程序所固有的冻结功能 参见 行政机关负责人出庭应诉典型案例，载 人民法院报 2021 年 7 月 30 日，第 3-4 版。正文引用具体案例相关内容时，以“案*”代替，不再一一标注。习近平：坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障，载 求是 2021 年第 5 期。日 棚濑孝雄：纠纷的解决与审判制度，王亚新译，中国政法大学出版社 2004 年版，第 1 页。24作为实质性解决行政争议配套机制的行政应诉2023 年第 1 期法治研究就开启了一个相对封闭的“法的空间”。在这个以寻求行政争议实质性解决为目标的空间里，人民法院居于行政审判程序的主导地位，当事人双方特别是被诉行政机关负责人的亲自“出场”，就为案件解决提供了可资承载的三维空间。“程序具有暂时冻结某一状态的用途。一个事物或案件在被置之程序的那一刻开始，就与社会发展的因果链隔离了。”行政应诉不仅是作为被告的行政机关应当履行的法定义务，而且也是彰显当事人行政诉讼法律地位平等原则、行政机关支持人民法院依法对行政案件独立行使审判权的具体表现。在这样一个由法院主导、当事人双方对等参与并受法定程序严格约束的审判空间里，通过司法仪式感的浸润消除双方之间的对立情绪，为行政争议实质化解提供足够的承载空间。以案 6“湖北省京山昌盛园林有限公司诉湖北省京山市人民政府、湖北省京山市新市镇人民政府行政赔偿案”为例，作为转租经营者的昌盛公司为配合京山市人民政府项目建设需要，及时转移、清理了地表附着物，完成了搬迁工作。但在此后的 5 年内，京山市人民政府一直没有与昌盛公司在赔偿款项问题上达成一致，昌盛公司提起的民事诉讼也被法院判决驳回诉讼请求。在随后提起的行政赔偿诉讼中，受案法院考虑该案涉及民营企业合法权益的保护，当事人之间的纠纷相对复杂且具有协调化解的可能，组成由院长担任审判长的合议庭，并书面通知被诉行政机关负责人出庭应诉。京山市人民政府高度重视，由市长亲自出庭应诉。在庭审中，京山市市长对昌盛公司支持京山市发展、按照政府要求主动先行搬迁从而保障建设项目如期落地表示感谢，并表示已经研究相应方案支持昌盛公司的合理诉求，主动希望通过协商方式解决涉案争议。昌盛公司基于对市长的信任，当庭表示市长出庭体现了京山市人民政府解决问题的诚意，相信市长发表的相关意见可以落到实处，愿意撤回起诉。昌盛公司之后与京山市人民政府达成和解，申请撤回起诉。本案争议发生历时 5 年之久，涉及土地租赁、征收、赔偿等多重法律关系，且当事人为维权已经提起过民事诉讼并被法院判决驳回诉讼请求，这些坎坷曲折的经历无疑增加了当事人对政府的不信任情绪。市长按照法院书面通知要求依法出庭应诉，以最大诚意换回原告信任，为历时多年的行政争议实质化解提供了承载空间。“领导干部尊不尊法、学不学法、守不守法、用不用法，人民群众看在眼里、记在心上，并且会在自己的行动中效法。领导干部装腔作势、装模作样，当面是人、背后是鬼，老百姓就不可能信你那一套，正所谓 其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”在 15 个行政应诉典型案例中，被诉行政机关“一把手”出庭应诉的就有 8 个，“一把手”和副职同时出庭的有两个。身处“以吏为师”传统文化影响深远的社会，作为“关键少数”中的“关键少数”，行政机关“一把手”出庭具有最佳的示范效应，能够为行政争议实质化解创造有利条件。（二）实质化解的信息基础行政相对人与行政机关之间的行政争议源自行政执法环节，信息的相互不对称往往是重要诱因之一。对于不需要经过行政机关负责人审查和集体讨论的行政执法活动，一线执法人员的执法水平、工作态度和说服能力在很大程度上决定了行政相对人能否自愿接受处理结果；对于需要经过行政机关负责人审查、批准甚至集体讨论的行政执法活动，某些内部行政程序中的过程性信息、专业性信息又难以为行政相对人所知悉或理解。可见，行政争议实质性解决有赖信息的充分传递和有效交换。在最高人民法院 2017 年 6月首次发布的本院第一批行政审判十大典型案例中，第一个案件“林建国诉济南市住房保障和房产管理局房屋行政管理案”是唯一通过行政调解书方式结案并辅以行政机关负责人出庭应诉机制得以实质性化解的。与一、二审法院仅限于对被诉行政行为合法性审查并作出相应判决不同的是，最高人民法院在组织当事人双方进行充分信息交流的基础上，着眼再审申请人真实诉求的有效保障，从整体上一揽子解决了案件所涉行政争议，践行了司法为民的宗旨。“法律不应该是冷冰冰的，司法工作也是做群众工作。一纸判决，王亚新：民事诉讼中的依法审判原则和程序保障，载梁治平编：法律解释问题，法律出版社 1998 年版，第 154-155 页。季卫东：法治秩序的建构，中国政法大学出版社 1999 年版，第 19 页。习近平：论坚持全面依法治国，中央文献出版社 2020 年版，第 141-142 页。参见最高人民法院行政调解书（2016）最高法行再 17 号。25作为实质性解决行政争议配套机制的行政应诉2023 年第 1 期法治研究或许能够给当事人正义，却不一定能解开当事人的 心结，心结 没有解开，案件也就没有真正了结。”行政争议的实质性化解，首先需要人民法院和行政机关充分了解原告起诉