百年未有之大变局下的全球海洋治理_变革趋势与中国应对_章成.pdf

2023年第3期（总555期）2023（3）决策与信息 Decision&Information联合国海洋法公约 缔结已过 40年，随着时代的发展，全球海洋治理中的新问题层出不穷。国际法的碎片化深刻体现在全球海洋治理体系之中。发达国家的海洋意识萌生较早，在规则制定方面拥有较大的话语权与影响力。发展中国家因海洋意识生发较晚，缺乏规则制定权与影响力，在全球海洋治理中往往处于被动，甚至难以维护自身权益。在当今百年未有之大变局下，全球海洋治理规则正在发生深刻变革，挑战与机遇并存。中国作为正在崛起的发展中大国，应当在全球海百年未有之大变局下的全球海洋治理：变革趋势与中国应对章成 杨嘉琪（武汉大学 中国边界与海洋研究院，湖北 武汉 430072）收稿日期 2023-01-05基金项目 本文系2021年度教育部高校国别和区域研究年度课题“北极航线权益争夺的历史考察、当前态势及应对策略”（编号：2021-N10）、中国-上海合作组织国际司法交流合作培训基地研究基金项目“上海合作组织非传统安全问题研究”（编号：20SHJD024）、武汉大学海外人文社会科学研究前沿追踪项目“北极航道国际治理规则及主要国家北极航道政策发展前沿追踪”（编号：413000059）、武汉大学本科教育质量建设综合改革项目“国家安全教育”（编号：413200020）阶段性成果。作者简介 章成（1988-），男，江西南昌人，法学博士，武汉大学中国边界与海洋研究院副教授、硕士生导师，国家领土主权与海洋权益协同创新中心（武大总部）研究员，主要从事极地法和海洋法研究；杨嘉琪（1999-），女，宁夏银川人，武汉大学中国边界与海洋研究院研究助理。摘要联合国海洋法公约 缔结已过40年，随着时代的发展，现有的全球海洋治理体系呈现出碎片化、治理内容的倡导性总体上大于约束性、治理规则间的体系化程度不高等问题，为全球海洋治理体系的持续完善带来了严峻挑战。尤其是，随着发展中国家在全球海洋治理中的崛起，全球海洋治理中的新问题不断涌现，推动着全球海洋治理变革发生。中国作为IMO(国际海事组织)连续第17次连任的A类理事国，秉持“共商共享共建”理念，提出海洋命运共同体等海洋共同逻辑观是解决当下治理体系中种种困境的一剂良方。但西方发达国家海洋霸权主义的扩张、孤立主义回潮等因素，限制了中国海洋话语权的构建，阻碍了中国在全球海洋治理机制变革潮流中的地位转变。为有效应对“逆全球化”趋势、保障自身海洋权益，中国应深度参与全球海洋治理体系变革，为未来海洋的可持续发展谋篇布局。首先，中国要以海洋环境保护作为“海洋命运共同体”理念在全球海洋治理体系变革中的切入点，大力发展海洋环保科技，以先进的科技水平为维护海洋环境保驾护航；其次，中国应以“海洋命运共同体”以及“共商、共建、共享”的海洋共同逻辑为指导，对全球海洋治理中不断涌现出的新问题提出具有针对性的解决方案；最后，进一步增强中国在有关全球海洋治理体系国际条约规则制定过程中的议题设置、约文起草和缔约谈判等方面的能力，扭转中国在国际条约规则缔结中的被动地位。关键词 全球治理；全球海洋治理；治理变革；国际法；海洋命运共同体；海洋权益；海洋强国中图分类号 D815.3文献标识码 A文章编号 1002-8129（2023）03-0059-0859决 策 与 信 息（总555期）洋治理中积极建言献策，担当“负责任大国”应有之国际责任，为全球海洋治理贡献中国智慧。一、全球海洋治理体系的发展现状当前的全球海洋治理体系是以 联合国海洋法 公 约（United Nations Convention on the Law ofthe Sea，UNCLOS）为 核 心，协 同 国 际 海 事 组 织（IMO）以及联合国下属其他专门机构制定的各类有硬法或软法效力的治理规则交织而成。现有的全球海洋治理体系已在包括航行安全、国家海洋管辖边界的划设与管理、维护生物多样性与保护海洋环境在内的诸多领域取得显著成就，在全球治理的发展实践中发挥着不可替代的推动作用。然而，现有的全球海洋治理体系在整体上也呈现出碎片化的特点，治理内容的倡导性总体上大于约束性，治理规则间的体系化程度不高，尤其是以美国为代表的霸权单边主义倾向的回潮，也为全球海洋治理体系的深入发展带来了严峻挑战。作为全球海洋治理领域中最为重要的普遍性国际多边条约，联合国海洋法公约 在实施过程中也引发了诸多争论性问题。这其中既包括了 联合国海洋法公约 在海洋划界、专属经济区剩余权利等某些关键制度设计上的有意“留白”处理，其模糊规定随着时间的推移正在实践中逐步演化为各国权利归属不明、现实争端频发的“灰色地带”，由此愈发显露出 联合国海洋法公约 规制缺失的不利位面，面对全球海洋治理领域的若干重大问题，联合国海洋法公约 长期缺乏有效的回应机制；与此同时也有相关具体规则在条款内容或实施程序方面的解释和适用争议，事实上沦为了少数霸权主义国家单方面扩张本国海洋霸权的工具性制度倚仗1。当前全球海洋治理的主要理念内容，基本是建立在西方理论价值观的基础之上，以“无人之海”的概念支撑所谓对“自由之海”的追求。在价值倾向上，重竞争而轻合作，挟私利而藐公义2，为维护西方发达国家的传统海上霸权，处处挤压和限制新兴发展中国家的合法海洋权益。受制于西方价值和话语导向的海洋治理理念，全球海洋治理中的新问题层出不穷，却难以获得有效的制度化救济和应对途径。新世纪以来，非传统安全的全球性威胁持续上升，各国海洋政策的调整引发了新一轮的海洋地缘战略竞争，而全球海洋治理却日渐陷入“集体行动”的困境，“公域治理”的悲剧不断上演，国际海洋治理在议题议程上重局部而轻整体的消极态势愈演愈烈。在此背景下，新兴发展中国家在现有海洋治理体系中的合法海洋权益要求也自然难以实现。同时，伴随着世界海洋权力格局的改变，发展中国家内部对于国家战略、海洋权益的观点也逐渐发生分化，围绕各项海洋治理议题，发展中国家阵营的内部与外部博弈皆在持续进行。在时代之变和世纪疫情相互叠加的影响和震荡下，面对现有全球海洋治理体系中的种种治理问题，全球海洋治理变革势必会受传统安全威胁与非传统安全威胁的联动影响，全球海洋治理进程与国际政治经济格局一道，正在整体进入一个全新的动荡变革期。二、百年未有之大变局下的全球海洋治理变革趋势（一）发展中国家在全球海洋治理中的崛起2019 年 3 月 26 日，习近平总书记在中法全球治理论坛闭幕式上的讲话中指出，当今世界正面临百年未有之大变局，各种不稳定性和不确定性的表现变得更加突出，人类正面临许多共同挑战。正如习近平总书记所指出的，和平与发展仍然是时代主题，但百年未有之大变局催生了国际体系的新发展，赋予大国博弈以新的内涵。经济全球化的发展，促使国际格局发生了明显的“东升西降”态势转变3，西方列强在400多年来通过强权扩张塑造出的以西方为中心、亚非拉为外围的“中心-边缘”垂直体系正在瓦解4。在如此百年未有之大变局之下，全球海洋治理体系浓重的霸权色彩逐渐褪去，发展中国家海洋意识与海洋权利观国家治理602023年第3期的萌发，推动着全球海洋治理体系的逐步变革。发展中国家通过各种国际机制及其议题议程，积极提出属于自己或区域乃至全球发展中国家整体的海洋权益主张，集体向发达国家阵营争取自身应有的海洋权利，正在成为百年未有之大变局中浓墨重彩的一笔。纵观海洋开发利用的世界史，可以说西方国家从来都是海洋强国的代名词，西方国家对海上殖民掠夺的热衷，甚至可以往前一直追溯至古代的腓尼基和古希腊海洋文明。古时的中国虽有千年海上丝绸之路的繁荣以及郑和七下西洋的历史佳话，但受限于经济基础和认知视野，古代中国始终未能形成先进的海洋秩序观，前有“闭关锁国”以致封闭落后的错误决策，后在晚清被迫开放国门的时局剧变下也未能有效建立起强大海防。西方国家则自新航路开辟时起，就利用海洋作为其资本原始积累和掠夺殖民地的经济和交通纽带，此后又不断提出“海洋自由论”“海权论”等引领当时时代发展潮流的海洋主张，为其海洋霸权的全球扩张搭建制度性和话语性的体系工具，从而在理论和实践的互动交汇中逐渐发展出“西方中心主义”的全球海洋治理观。由上述历史凝练而成的经验教训，对于促使当代发展中国家日渐重视维护海洋权益的必要性具有重要意义。发展中国家综合国力的上升，推动了发展中国家这一群体在全球海洋治理体系中的角色转变。原先位居全球治理和全球海洋治理边陲地带的国家，逐渐有能力参与全球海洋治理的变革并借此迈向全球海洋治理体系的中心。更何况海洋本身的流动性，也决定了其自身的国际公共产品属性。在当下的国际社会，一个国家对于某一国际公共产品的贡献力与作用力，决定着该国在该领域的话语权和影响力。在发展中国家对于海洋权益的认识逐渐加深之际，其对于全球海洋治理的贡献力也在日趋上升。当代发展中国家在世界范围内的群体性崛起，必然要求重新检视旧有的海洋权利分配体系和国际海洋制度规则，进而构建起相对于以往更加公平公正的海洋权利与海洋秩序。发展中国家所倡导的以上海洋治理理念，自然与西方国家长期坚持的“西方中心主义”海洋霸权观相冲突，这就导致发展中国家提出的相关海洋主张无法在西方国家主导下的全球海洋治理体系中获得全面接纳，全球海洋治理体系的改进之路依然布满荆棘。随着中国“蓝色伙伴关系”与“海洋命运共同体”等海洋治理理念的提出，在逆全球化的汹涌潮流之下作出了强有力的示范。（二）全球海洋治理中的新问题推动变革发生伴随全球海洋治理事务的快速发展，全球海洋治理的新领域和新前沿不断涌现。有关国家参与全球海洋治理的能力提升，事实上也加剧了全球海洋治理的竞争态势。海洋治理事务中的渔业及其他生物资源与海底油气资源的开发问题，俨然是几乎所有沿海国家与内陆国家海洋战略所瞄准的靶心所在。全球海洋治理中新问题的涌现既是全球海洋治理的一种变革趋势，更是推动全球海洋治理变革的深刻动因。联合国海洋法公约 谈判中的“公海自由原则”与“人类共同继承财产原则”之争在国家管辖范围以外区域海洋生物多样性（Marine Biodiversityof Areas Beyond National Jurisdiction，以 下 简 称BBNJ）的商议过程中再度浮现。BBNJ将会赋予全球海洋治理体系新的内涵，发达国家与发展中国家之间的分歧、发达国家内部与发展中国家内部分歧严重阻碍着海洋治理的发展。此外，国际海底区域也由勘探资源阶段迈入准备开发阶段，收费、环保与信息等核心议题在利益攸关国家之间难以协调一致。环保要求将会为国际海底区域开发成本、技术层面增加难度，由此，制定公正合理的开发计划也将成为未来全球海洋治理需要面对的新难题。联合国海洋法公约 自身在制定时回避了诸如历史性权利等重要问题5，使得现实中的众多情境由于“法律真空”而难以得到规制，如一国军舰在他国领海的军事测量、大陆国家远洋群章 成 等：百年未有之大变局下的全球海洋治理：变革趋势与中国应对61决 策 与 信 息（总555期）岛的直线基线等问题加剧了全球海洋治理事务的复杂性。新冠疫情发生以来，海上公共卫生体系遭受严重冲击，多艘游轮发生密集感染疫情而导致航线受阻，造成货物积压等连锁反应。“钻石公主号”邮轮聚集性感染事件为海上公共卫生治理敲响警钟，在世纪疫情的大背景下，邮轮聚集性与封闭性并存的特点使之成为疫情快速传播的最佳场所。（三）全球海洋治理受到非传统安全问题冲击非传统安全问题自 21世纪以来备受关注，而这种安全问题的冲击力也不可避免地波及到了全球海洋治理。海上恐怖主义威胁以及全球变暖所导致的海平面上升等问题无不威胁着世界的和平与人类的生存，对现有全球海洋治理体系造成了极大的冲击。索马里地区、孟加拉湾沿岸、马六甲海峡等地海盗事件频发，前述地区都为世界航运货物贸易密集区域，马六甲海峡更是众多航线的必经之路。2004年发生在马尼拉附近“超级轮渡14号”（SuperFerry 14）爆炸事件所造成的惨烈后果至今仍历历在目。在环境保护议题逐渐中心化的今天，海上恐怖主义威胁所造成的影响也将“外溢”至海洋环境资源保护等方面，为全球海洋治理提出新要求。此外，海平面上升将会对小岛国家