拜登政府的以色列政策_谋求新的平衡_贺鉴.pdf

拜登政府的以色列政策:谋求新的平衡|45|国际政治与安全2022年12月29日，内塔尼亚胡宣誓就职，又一次出任以色列总理。同日，美国总统拜登发表声明表示祝贺，并再次强调美国政府继续支持“两国方案”的立场，“反对危及其可行性或与我们共同利益相矛盾的政策”。长 “Statement from President Joe Biden on the New Government of the State of Israel,”White House,December 29,2022.拜登政府的以色列政策:谋求新的平衡贺 鉴 李晨博内容提要 拜登政府执政以来，美国的以色列政策出现了值得关注的新变化。拜登政府开始调整之前对以色列过分偏袒的做法，使美以关系回到常态，有意维护与中东其他各方力量之间的平衡，安抚中东阿拉伯盟友；在地区层面，通过影响盟友们和友好国家，维持美国的主导地位；同时意欲与地缘战略对手伊朗重启谈判，通过重新签署伊核协议对其施加限制，从而对中东和亚太两大战略板块的战略资源进行重新配制，以服务于美国的全球战略。拜登政府的新以色列政策将对以色列的外部战略环境产生重大影响，以色列的回应、域内其他国家的反应以及域外大国的态度都将叠加在一起，成为未来中东局势中新的变量。关键词 拜登政府 美以关系 中东 多边关系作者介绍 贺鉴，云南大学国际关系研究院、“一带一路”研究院教授，主要研究国际问题；李晨博，云南大学国际关系硕士研究生，主要研究当代国际关系。|46|现代国际关系2023 年第 1 期 国际政治与安全期以来，美国和以色列保持着极为密切的双边关系。对于美国来说，与以色列保持“亲密关系”既是美国推行中东政策的地缘抓手，也是对国内犹太利益集团的积极回应。对于以色列来说，与美关系是以色列外交工作的基本盘，事关以色列的核心利益，是其国家安全重要保障。以色列需要借助美国的支持与援助，对抗周边仍存敌意的阿拉伯国家，摆脱孤立的地位。正因为如此，美国历届政府对以色列都表现出不同程度的同情与偏袒；同时，以色列总会根据美国外交政策的调整改变自身的对外政策，使其定位更加契合美国的中东政策，以提高在美国眼中的战略价值，维护自身的安全。拜登上台以来，其政府核心成员多次访问以色列，与以色列高层频繁会晤，重新审视以色列在美国外交整体战略中的地位。拜登政府对以色列的态度逐渐清晰，其以色列政策正由“以色列优先”转向“中东新平衡”。一拜登政府以色列政策的关键词是平衡，主要包含三层意思。其一是在以色列与阿拉伯盟友之间寻求平衡。一味偏袒以色列的做法并不真正符合美国的长远利益。其二是在以色列的利益诉求与美国的利益之间寻求平衡。追求自身利益最大化本是各国对外政策的核心原则，但特朗普执政时期，为了其小团体的利益，实际上将美国的国家利益放到了次要位置，拜登政府调整对以色列的政策实际上是对特朗普政策的回调。其三是在与以色列相关的各个议题上采取平衡策略。以色列牵涉的问题往往具有极强的复杂性和敏感性，不可能在短时间内一揽子地解决。拜登政府为避免深陷其中，有意平衡在各相关议题上的精力和资源投入，从而具有更多主动权和更大灵活性，防止因某一问题陷入僵局而导致美以关系大幅倒退。（一）对以色列实行“去特殊化”，寻求中东盟友间的平衡。拜登就职以拜登政府的以色列政策:谋求新的平衡|47|国际政治与安全来，一方面主动回避单独同以色列对话，淡化以色列在美国一众中东盟友中的特殊地位；另一方面积极推动以色列同美国的其他中东盟友合作，助推它们建设合作平台，加速整合中东盟友，强化阿拉伯盟友的地位，以此实现中东盟友间的平衡。拜登就任总统后的前10通电话既没有打给以色列总理内塔尼亚胡，也没有打给任何一个中东国家领导人，这一动向传达出拜登政府对中东事务“缺乏兴趣”的信息，也为其重新设计以色列政策作好了铺垫。2021年5月拜登同以色列总理内塔尼亚胡通电话之后，随即又同巴勒斯坦民族权力机构主席阿巴斯通电话；5月底，美国国务卿布林肯对以色列、巴勒斯坦、约旦和埃及进行了访问，期间也并未对以色列做出特别承诺，在时间的分配上同样没有给予以色列特别照顾。2022年7月，拜登首次中东行第一站到访以色列，但在与以色列总理亚伊尔 拉皮德会晤、匆匆参观了以军的防空武器、为推动建设中东国家防空合作平台站台之后，就马不停蹄地前往沙特，对以方感兴趣的加大对伊朗的制裁力度、联合打击在叙利亚境内什叶派武装力量等问题并未回应。这一系列的行动与特朗普政府对以色列的袒护形成鲜明对照。拜登政府通过刻意与以色列保持距离的避嫌行为，向外界传达出其重构中东盟友体系的愿望和决心：即希望通过对阿拉伯盟友和以色列“一视同仁”实现美国对中东盟友的整合。相较于拜登政府与以色列接触中所表现出的“刻意冷淡”，美国政府对推动以色列同海湾国家的合作则表现出乐见其成的态度，并积极鼓励以色列的有关行为。2021年6月，以色列新总理纳夫塔利 贝内特访美期间，拜登赞扬了一年来以色列同四个阿拉伯国家建交的丰厚外交成果，并且建议以色列在经贸、军事等多层次和多领域同周边阿拉伯国家开展合作。贝内特回国以后就与联合政府中的重要成员亚伊尔 拉皮德接连访问了新建交的阿拉伯国家。8月，拉皮德就对摩洛哥进行了正式访问。12月，贝内特访问阿联|48|现代国际关系2023 年第 1 期 国际政治与安全酋，助推阿以关系在一年多来正常化基础上更进一步。目前双方已正式签署自贸协定，并且有望将合作关系拓展到军事领域，阿联酋可能会采购以色列的军事装备。2022年2月，贝内特访问巴林，这是两国关系正常化以来以色列领导人对巴林进行的最高层级访问；此后两国的自贸协定谈判也在当年9月正式启动。更加值得关注的是，在美以倡导建立中东防空联盟的背景下，2022年2月以色列同摩洛哥签署了一笔价值5亿美元的军购合同，以色列向摩洛哥提供“巴拉克MX”防空导弹系统和相关培训。以阿之间的高层互访和多层次、多领域的广泛合作是美国希望看到的结果，也符合拜登政府整合中东盟友的期望。2022年3月，布林肯中东行程最重要的内容就是与以色列及阿联酋、巴林、摩洛哥、埃及四个阿拉伯国家外长共同召开会议。同年6月，以色列宣布，在美方资助下，一个包括美国、以色列以及一众阿拉伯国家的中东防空联盟正在有计划地推进。美国正在极力整合中东盟友，努力打造中东版北约，以对抗伊朗威胁为纽带，通过地区联盟的方式，谋求在其撤出部分战略资源以后，继续维持在中东诸多问题上的话语权。在意识形态领域，拜登政府摆出了对中东盟友一视同仁的姿态，不再按照所谓“民主”区分中东的盟友。2021年3月，拜登政府发布的 临时国家安全战略方针 中在中东相关章节上没有用到“民主”一词，更没有在中东地区推广民主的相关表述。拜登政府在全球层面上宣传民主价值观，意图通过统一价值观重建美国的国际形象，意欲以意识形态力量修复特朗普单边主义在美国与其盟友间造成的信任危机；在中东地区却避谈民主，就连在拜登提议召开的“民主峰会”上也没有过多批评中东的“民主”现状。（二）促以支持重启伊核谈判，为美国的全球战略服务。以色列虽然是美国在中东地区最为倚重的地缘战略抓手，但也不可能在各个方面与美国保持一致。近年来，美以双方在伊核问题上的分歧在很大程度上是美以关系波动的主要原因。对于以色列来说，让美国放弃与伊朗签署核协议，转而拜登政府的以色列政策:谋求新的平衡|49|国际政治与安全对伊朗采取极端敌视的态度，既能够为以色列的国家安全实行双保险，又可将美国视线拉回中东，提升以色列对于美国的战略价值。但是，在美国看来，这已经不再是其在伊核问题上的优先选择。对于拜登政府来说，在伊核问题上偏袒以色列，不仅妨碍美国在全球集中精力进行大国竞争的战略部署，而且在地区层面上不利于美国对中东盟友的整合。因而，拜登团队上台以来频繁向国际社会和伊朗方面释放诚意，希望重启伊核谈判。重返伊核协议是拜登政府对以色列政策的最大调整。拜登政府认为，当前美国在中东的主要利益是维护世界范围内能源供应的稳定、保护地区盟友的安全以及防止中东地区成为恐怖主义的温床，美国从中东抽身而又能确保自身利益的最大障碍是伊朗。美国不可能继续追加在中东地区的投入，而是打算从中东撤出更多战略资源，在此背景下，通过协议对伊朗进行限制是成本最低且最有效的办法，所以拜登政府认为特朗普退出 联合全面行动计划（简称伊核协议）是彻头彻尾的错误。只有通过伊核协议才能为塑造“建设性”和“负责”的伊朗创造条件。拜登和布林肯已在多个场合表达出重返伊核协议的愿望。拜登在2021年2月有关伊核问题讲话中强调“外交是防止伊朗获得核武器的最佳途径”。布林肯同年5月访问以色列期间表示“伊朗离生产核武器的目标更近了，因此必须让其重返核协议”。同时，美国还在多个问题上向伊朗示好以表现自己的诚意，如废止旅行禁令，解除部分与伊朗有关实体的制裁，允许美国盟友解冻伊朗的海外资产，停止向也门政府军提供进攻性武器，等等。2021年4月以来，围绕美国重返伊核协议与解除对伊相关制裁等问题，有关各方在维也纳进行了多轮谈判，虽然各方在部分问题上至今仍存在分歧，但美国推动伊核谈判的 Kali Robinson,“What Is the Iran Nuclear Deal?”Council on Foreign Relations,February 25,2021.“Secretary Antony J.Blinken at a Press Availability,”U.S.Department of State,January 27,2021.|50|现代国际关系2023 年第 1 期 国际政治与安全决心是显而易见的，并非以色列或其他中东盟友可以动摇的。需要注意的是，拜登政府并没有打算在伊核谈判中全面取消特朗普时期新增对伊制裁内容。拜登政府希望重返伊核协议、重塑伊朗，但这并不意味着美国急于签署协议，或者在谈判中做出重大让步。恰恰相反，美伊双方都认为，自己在谈判中拥有优势，时间站在自己一方，等着对方首先做出让步。伊朗的诉求是解除自美国单方面退出伊核协议以来增加的所有制裁内容，而美方只同意解除与核协议有关的制裁内容。美方之所以将解除所有制裁视为不可能的选项，主要有两方面原因。一是美国国内在重返伊核协议问题上并未形成统一意见，反对者的力量仍然强大，其中包括重量级民主党议员、参议院外交关系委员会主席、众议院民主党党团主席等政要。2022年3月1日，170名国会议员写信反对重返伊核协议。二是美国并未将伊核协议视为最终协议，只是将其当作同伊朗谈判的第一步，最高目标是与伊朗达成涉及伊朗核能力、导弹技术能力和伊朗地区政策的全面协议。所以，美国不可能一开始就作出大幅让步而自我设限。（三）强调美国的“调停者”身份，希望巴以问题回归“两国方案”。拜登政府处理巴以问题的态度回到“两国方案”的立场。自特朗普的“世纪协议”问世以来，巴勒斯坦温和派遭到沉重打击，地区安全压力持续升高。2021年5月巴勒斯坦伊斯兰抵抗运动（哈马斯）向以色列境内发射火箭弹，双方爆发持续11天的武装冲突，造成大量人员伤亡。5月15日，拜登分别同以色列、巴勒斯坦领导人通电话时，皆强调了解决“巴以冲突”应该通过“两国方案”的立场。此外，拜登政府恢复了特朗普时期中止的对于巴勒斯坦和联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处的经济援助。布林肯5月25日抵达以色列 “Biden-Bennett Summit:Resetting the US-Israel Relationship?”Arab Center for Research and Policy Studies,2021.Eyal Proper and Shimon Stein,“The Biden Administration on a WMD-Free Zone in the Middle East:Implications for Israel,”Institute for National Security Studies,March 24,2021.拜登政府的以色列政策:谋求新的平衡|51|国际政治与安全后也没有对其关切作出正面回应