测绘质量监督检查基本问题辨析_吴琼.pdf

第 46 卷 第 1 期2023 年 1 月测绘与空间地理信息GEOMATICS&SPATIAL INFORMATION TECHNOLOGYVol.46,No.1Jan.,2023收稿日期:2022-11-14作者简介:吴 琼(1987-),女,黑龙江哈尔滨人,工程师,硕士,2010 年毕业于黑龙江工程学院地理信息专业,主要从事测绘产品质量检验工作。通信作者:吴守来(1964-),男,黑龙江肇东人,正高级工程师,硕士,2006 年毕业于武汉测绘科技大学测绘工程专业,主要从事测绘产品质量检验工作。测绘质量监督检查基本问题辨析吴 琼1,吴守来2,王丽欣3,岳国栋2(1.自然资源部第三地形测量队,黑龙江 哈尔滨 150025;2.自然资源部黑龙江测绘产品质量监督检验站,黑龙江 哈尔滨 150081;3.黑龙江省测绘地理信息学会,黑龙江 哈尔滨 150081)摘要:测绘质量监督管理是测绘地理信息统一监管的重要内容,是规范地理信息市场、提升测绘成果质量水平的有力抓手。针对测绘质量监督检查的一些易产生模糊认识的问题,本文在开展测绘主管部门调研和管理制度对比分析的基础上,根据相关法律法规进行了梳理和辨析,并提出了个人见解,可作为新形势下完善测绘质量监督检查制度的参考。关键词:测绘;质量监督检查;概念;内容;流程中图分类号:P208 文献标识码:A 文章编号:1672-5867(2023)01-0103-04Analysis on Several Issues in Quality Supervision and Inspection of Surveying and Mapping ProductsWU Qiong1,WU Shoulai2,WANG Lixin3,YUE Guodong2(1.The Third Topographic Survey Institute of MNR,Harbin 150025,China;2.Heilongjiang Surveying and Mapping Products Quality Supervision and Inspection Station of MNR,Harbin 150081,China;3.Heilongjiang Provincial Society of Surveying,Mapping and Geoinformation,Harbin 150081,China)Abstract:Surveying and mapping quality supervision is an important part of surveying and mapping unified management,as well as a powerful starting point to standardize the geographic information market and improve the quality of surveying and mapping results.In view of some problems that are easy to produce fuzzy cognition in surveying and mapping quality supervision and inspection,this paper sorts out and discriminates according to relevant laws and regulations on the basis of surveying and mapping management department investigation and comparative analysis of management system,and puts forward personal opinions,which can be used as reference for improving surveying and mapping quality supervision and inspection system under the new situation.Key words:surveying and mapping;quality supervision and inspection;concept;content;procedure0 引 言测绘质量监督管理是测绘地理信息统一监管的重要内容,是加强行业管理、规范地理信息市场、全面提升测绘成果质量水平的有力抓手,是中华人民共和国测绘法(以下简称测绘法)赋予测绘主管部门的重要职责1。自 20 世纪 80 年代中期开始,国家测绘主管部门建立了测绘成果质量监督检查机制,制定了测绘成果质量监督抽查管理办法测绘地理信息质量管理办法,地方测绘主管部门也相继健全了本级测绘质量监督检查制度。2016 年,国家测绘主管部门在推进“放管服”改革、推行“双随机、一公开”监管模式的新形势下,印发了推广随机抽查工作实施方案,各级测绘主管部门结合实际积极开展了适应性制度调整。为落实依法治国基本方略和质量强国战略,有必要根据相关法律、法规、规章,对测绘质量监督检查工作中易产生模糊认识的一些基本问题进行梳理和辨析,可为新形势下完善测绘质量监督检查制度提供参考。1 基本概念1.1 测绘行政监督检查中华人民共和国行政许可法(以下简称行政许可法)第十条第二款规定:行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。本法条要求行政机关授予行政许可权后,必须监督检查被许可人是否按许可的条件、范围、程序等从事许可的活动;表明行政监督检查是行政许可的自然延伸,是统一事前审批与事中事后监管的行政行为。测绘行政监督检查是测绘主管部门依法对测绘被许可人履行法定义务情况进行了解、调查和监督的具体行政行为,检查事项包括测绘资质、测绘质量、涉密测绘成果、地图 4 项。1.2 测绘质量监督检查测绘质量监督检查是测绘行政监督检查事项之一,也是政府监管、私权救济、行业自律 3 种质量调控手段之一。本文参照相关文献2-3试给出如下定义:测绘质量监督检查是指测绘主管部门依法定职权对本行政区域内测绘单位的质量活动遵守法律、法规、规章和执行行政命令、决定情况进行有计划的抽样检查或检验,并对检查结果进行公告和处理的行政监督检查行为。测绘质量监督检查与常见的测绘成果质量委托检验都是验证测绘质量的重要手段,都发挥“传递信任、服务发展”的社会作用,但也存在诸多明显区别:1)在检查性质上,前者属于政府行为,后者属于市场行为;2)在检查特点上,前者具有强制性,后者具有自愿性;3)在检查目的上,前者在于纠治违法,后者在于纠正违约;4)在检查立场上,前者立足公共利益,后者立足委托方利益;5)在检查内容上,前者包括但不限于成果,后者只限成果;6)在通过标准上,前者重法律规定底线,后者重合同约定指标;7)在检查功能上,前者在于预防和惩戒,后者在于把关和证明。1.3 检查事项设定依据行政许可法第六十一条规定:行政机关应当建立健全监督制度,通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料,履行监督责任。测绘法第四十九条规定:县级以上人民政府测绘地理信息主管部门应当建立健全随机抽查机制,依法履行监督检查职责。这些法条为测绘质量监督检查提供了法律依据。值得注意的是,测绘质量监督检查的法律依据不含中华人民共和国产品质量法(以下简称产品质量法),这是因为产品质量法适用于“经过加工、制作,用于销售的产品”。测绘质量监督检查内容包括测绘成果,测绘成果本质上是测绘技术服务的载体形式,虽然可能经过加工、制作,但不是用于销售的,不具备产品质量法定义的产品属性。因此,测绘质量行政管理关系不是产品质量法的调整对象。2 基本问题2.1 检查主体与层级根据测绘法第四十九条关于“县级以上人民政府测绘地理信息主管部门”应当依法履行监督检查职责的规定,测绘质量监督检查主体应为测绘主管部门,监督检查层级应包括国家、省、市、县 4 级。2.2 承检机构行政许可法第二十八条规定:对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫,除法律、行政法规规定由行政机关实施的外,应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。测绘地理信息质量管理办法据此规定:监督检查中需要进行的检验、鉴定、检测等监督检验活动,由实施监督检查的测绘地理信息主管部门委托测绘成果质量检验机构承担。因此,测绘成果质量监督检验应委托具有法定资质的测绘成果质量检验机构承担。2.3 检查人员与职责根据行政许可法的相关规定,检查人员涉及行政机关工作人员和专业技术组织有关人员。因此,测绘质量监督检查人员应包括测绘主管部门随机选派的执法检查人员和承检机构统筹安排的质量检查人员。执法检查人员主导监督检查工作,承担监督检查抽样、非成果类检查、特殊问题处理(认定不可检、拒检等)、工作纪律监督、法律文书签署等工作职责。质量检查人员配合监督检查工作,承担测绘成果质量监督检验、监督检查抽样协助、非成果类检查协助等工作职责。根据抽检分离3原则,质量检查人员不得既参与抽样工作,又参与检验工作。2.4 检查范围与对象测绘法第四条第二款规定:县级以上地方人民政府测绘地理信息主管部门负责本行政区域测绘工作的统一监督管理。该法条强调“本行政区域”,即确立了属地管辖原则,因此,测绘质量监督检查范围既包括在本行政区域内注册的测绘单位,也包括在本行政区域内从事测绘活动的域外测绘单位。根据测绘法第四十九条关于测绘地理信息主管部门应当建立健全“随机抽查机制”的规定,测绘质量监督检查对象(检查客体、受检单位)应在检查范围中随机抽取。但抽取时要顾及:1)上级监督检查年度计划内的测绘单位不应再列入本级计划重复检查;2)上年度检查合格的测绘单位不宜再列入本年度计划连续检查;3)上年度“不可检”或成果质量“批不合格”的测绘单位应列入本年度计划跟踪检查;4)有投诉举报、不良信用记录或因违法违规被立案查处的测绘单位应列入本年度计划重点检查。2.5 检查内容国家测绘主管部门通过“随机抽查事项清单”为测绘质量监督检查事项设定了测绘成果质量监督检查、质量管理体系建立、运行或落实情况检查等 10 项国家级检查内容,现分析如下:1)测绘法第十三条规定:建设卫星导航定位基准401 测绘与空间地理信息 2023 年站的,建设单位应当按照国家有关规定报国务院测绘地理信息主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府测绘地理信息主管部门备案;第十四条规定:卫星导航定位基准站的建设和运行维护应当符合国家标准和要求,不得危害国家安全。因此,监督检查内容应增加 1 项:测绘成果的取得是否使用依法备案和依规建设运行的卫星导航定位基准站检查。2)测绘主管部门在审批测绘资质时,已对测绘单位的技术和质量保证体系进行了审核,批准测绘资质,即表明其质量管理体系建设情况符合行政许可要求,事中事后监管阶段不必再对建设情况重复检查,质量管理体系建立、运行或落实情况检查可改为质量管理体系运行情况检查。3)质量管理机构设立及人员配置情况检查、过程质量控制及最终成果质量检验情况检查、成果质量信息报送情况检查 3 项内容均无法律、法规或规章作为支撑,前2 项内容与质量管理体系运行情况检查内容相关,可并入;第 3 项内容会受到为行政相对人设定法外义务的质疑,宜撤销。综上,提出测绘质量监督检查的建议内容见表 1。表 1 测绘质量监督检查内容Tab.1 Quality supervision and inspection contents of S&M检查内容检查内容设定依据评价对象类别通用内容国家规定的测绘技术规范和标准执行情况检查【法律】中华人民共和国测绘法第五条;中华人民共和国标准化法第五条过程测绘成果的取得是否使用全国统一的测绘基准和测绘系统检查【法律】中华人民共和国