测绘管理与法律法规体系的建...测绘地理信息行业的健康发展_张静.pdf

第 卷 第 期 年 月测绘与空间地理信息 ，收稿日期：作者简介：张 静（），女，河南辉县人，教授，硕士，年毕业于桂林理工大学大地测量与测量工程专业，主要从事工程测量等方面的教学与科研工作。测绘管理与法律法规体系的建设与完善 以良法善治推动测绘地理信息行业的健康发展张 静，宇超群，范百兴，魏 田（信息工程大学 地理空间信息学院，河南 郑州）摘要：在融入人工智能和自然资源管理体系的新时代要求下，测绘地理信息行业正面临着转型跨越发展的机遇和挑战。测绘地理信息法制体系建设是测绘事业改革和发展的基石，是对测绘地理信息行业在社会发展中功能变迁的法律响应，是实现依法测绘与管理的结果和目标。随着测绘领域发展的经济基础、政治基础、社会基础、功能基础的进一步变革和完善，现有测绘地理信息法律法规体系存在着若干缺陷，无法与本行业法治形成良性循环和动态平衡，法律滞后性更加凸显，科学构建一个门类齐全、协调均衡、结构严密、内在统一的测绘地理信息法律法规体系迫在眉睫。关键词：测绘行业；测绘法律法规体系；测绘管理；法制；法治中图分类号：文献标识码：文章编号：（），（，）：，：；引 言改革开放以来，依据测绘行业内部的业态特点、风险状况和内在发展规律，我国逐渐形成了以中华人民共和国测绘法为行业基本法，行政法规、部门规章、地方法规和标准规范等为主体的测绘地理信息行业法律法规体系，这是具有中国特色的社会主义法律体系的重要组成部分。以“两支撑，一提升”为根本定位的测绘工作渗透到了社会发展的方方面面，测绘行业政治基础、经济基础和社会功能基础的变革推动其不断优化升级，而测绘法律法规理论研究和体系完善的严重滞后性给测绘行业整体发展带来了巨大风险，减缓了测绘走上一条行业法治之路的步伐，这不但和传统测绘行业“重技术、轻管理和法律”的发展轨迹有关，也和当代法治主客体的多元性、调整范围的扩大性、法律关系的复杂性密切相关。我国测绘法律法规制度及行业发展现状我国法律体系“主要由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法”的“七部门法”构成，测绘法律法规多数属于行政法和经济法的范畴，我国测绘法律法规体系是由测绘法律法规的“硬法”和规范标准的“软法”组成，已经初步形成了庞大的横向相关法和纵向行业法多层次的测绘法律法规框架。我国目前测绘法律体系构成我国测绘法规体系是以测绘法为核心，由测绘法、测绘行政法规、测绘地方性法规及其规章、测绘技术规范等构成主干，由散见于其他法律、法规中适用于测绘领域的规定共同组成（如图 所示）。按照测绘管理的科学体系分类，用测绘行政管理、测绘行业管理、测绘市场管理和测绘生产和项目组织管理搭建框架（如图 所示）。图 我国目前的测绘法律法规构成 图 以测绘管理为框架的法律法规体系 中国“一带一路”沿线国家提供测绘地理信息服务，急需要建立国际化的测绘法律法规和测绘地理信息标准目前主要有 部测绘行政法规，是履行测绘行政职责的规范性文件。地方性测绘法规和地方政府规章是根据每个地方的个性化需求，需要地方立法予以规范、细化和落实，解决法律法规通达群众、通达基层的“最后一公里”问题。测绘法律法规文件适用性和可操作性分析“硬法”和“软法”的适用性和可操作性则是检验法律法规的立法质量、生命力和价值的重要指标。由 多起全国测绘典型案例的执法依据分析可知，多的案例适用的法律是测绘法，凸显了测绘法作为测绘法律法规体系的第一大法的地位和权威性；而四大行政法规中，地图管理条例中华人民共和国测量标志保护条例是适用，基础测绘条例为“零适用”，地图审核管理规定是部门规章的“一枝独秀”被适用 次，而其他部门规章、地方法规和规章基本“冬眠”。测绘法律责任主要以行政处罚为主，包括警告、罚款、没收违法所得、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证或者执照，可以总结为声誉罚、财产罚、行为罚、人身自由罚，参考文献 又将行为罚里细分为责令罚和能力罚（见表），从测绘执法人员实施条文的可操作性看，财产罚和责令罚是比较常用的执法手段，而声誉罚和人身自由罚，法律条文的量度规定不完善，可操作性不强。测绘法律法规体系和谐性、完整性和统一性分析随着测绘事业的发展、体制改革的深化、产业结构的升级和转型、服务领域与方式的变化，从纵向看，上下体系缺乏完整性和紧密型，权利义务不明确，界定任务职权不清晰。例如测绘法第三十一条规定“任何单位和个人不得阻碍测绘人员依法进行测绘活动”，针对近几年农村宅基地确权登记测绘活动，妨碍测绘人员进行依法测绘的事件频发，造成测绘人员利益的严重受损，相关的法律责任却没有保障义务的履行，无法追究违反义务后带来的法律责任。法治必须追究违反义务的后果，没有责任的义务不是真正的义务。表 测绘法律责任分类举例 序号类型测绘法律责任法律条文声誉罚警告测绘法 条 未经许可擅自相对独立建立坐标系 给予警告声誉罚社会通报地图管理条例 条违反本条例规定，情节严重的，可以向社会通报声誉罚处分测绘法 条违反本法对直接负责主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分财产罚没收违法所得和测绘成果测绘法 条违反本法规定，情节严重的，没收测绘工具财产罚罚款地图管理条例 条违反本条例规定可以处 万元以下的罚款责令罚责令停业整顿地图管理条例 条违反本条例规定情节严重的，责令停业整顿责令罚责令停止违法行为测绘法第 条违反本法规定责令停止违法行为能力罚降低资质等级测绘法第 条违反本法规定降低测绘资质等级能力罚吊销测绘资质证书测绘法第 条违反本法规定吊销测绘资质证书人身自由罚追究刑事责任地图管理条例第 条违反本条例规定构成犯罪的，依法追究刑事责任 测绘与空间地理信息 年 从横向看，测绘法律法规的体系包括国务院其他部门和军队测绘部门制定的法律法规体系构成，表现在其他行业主管部门颁布的大量部门规章，例如行政法规行政区域界线管理条例，标准规范矿山测量管理办法以及住建部发布 年 月 日实施的工程测量标准，一元的测绘法律法规过渡到了调解多元主体的体系，促进测绘为其他行业服务走上法治的道路。狭隘的部门本位主义，特别是测绘管理存在“多头”“多部门”的现象比较严重，夹杂着部门的利益使立法有失偏颇。自然资源管理部门在推行工程项目“联合测绘”和“多测合一”政策，需要打破这种部门本位主义的测绘领域立法框架，统一协调合理分配利益和义务。测绘法律法规体系法制建设和机制创新的必要性和紧迫性 从数字化测绘走向智能化测绘，服务的焦点从政府利益逐渐拓展至群体权益，测绘行业的经济基础、政治基础、社会基础和法律基础内外部环境发生很大变化，为测绘法律法规体系法制建设提供理论创新和实践基础。经济基础：测绘地理信息应用领域的急速扩张测绘应用领域的急速扩张，催生了测绘行业的新生态。将涉及的测绘地理信息应用领域按照相关强度分成了 个层级的同心圆。第一层是基础层，现行测绘法律法规体系调解的对象主要集中在这一层，体系比较完整，但是重复性条文过多、条款过粗、权利和责任不对等。第二层是次心层，包括国土、规划、国防等部门，在这一层测绘法律法规成为其各个部门法的一部分，特色性鲜明，但是存在与上位法和同级的部门法相抵触的情况。第三层是扩展层，比如水利、交通和海洋等。第四层是泛在层，是测绘融合到其他领域发展的层，比如导航电子地图。第三层和第四层使测绘的应用更加生活化和广泛化，也将测绘固有的安全风险性推向了顶端。第五层是波及层，就是最浅的应用层，涉及标注、教学等。政治基础：“放管服”体制的逐渐建立“放管服”其政治基础就是政企分开、政事分开，政资分开，是市场经济的必然要求。我国大力推进测绘和工程领域的改革。如何在测绘法律法规范围内对“政企分开”“政事分开”和“政资分开”作出明确指引或者规定，显然比政策性文件具有更强的约束力和规范性，从政府管理和社会需求方面来说具有非凡的意义。社会基础：测绘行业组织的蓬勃发展 年 月中国测绘学会成立，中国地理信息产业协会、中国卫星导航定位协会、中国遥感应用协会等组织大量涌现，是充满生机活力的能承担与国家公权力相对应的社会公权力，是行业治理的最基层公共组织，也是在制定测绘法律法规“硬法”和“软法”时提供解决矛盾思路和途径的主要贡献者。测绘行业组织基于行业利益一致的驱动下，急需在行业内或者行业间形成大批统一的技术标准和要求，“硬法”和“软法”相互配合，从行业“自律”走向行业“自治”，才能全面促进测绘管理和测绘技术工作的规范化。法律基础：我国社会主义法律法规体系的逐步完善近几年，我国加快了重点领域立法，正如文献所总结的，中国转型期的法律建设，是面对国情元素的挑战，不是法律的连续性价值，而是存在着某些法治要件有和无、健全与残缺的问题。特别是“硬法”法律体系的上位法和相关法的完善，为测绘法律法规体系建设奠定了法律基础。克服“看得见的管不着，管得着的看不见”的执法困境，与测绘管理的行政改革方向相一致，对于拥有多项行政处罚权的测绘行政管理来说，加快对相关法律体系的法律责任的配套建设已迫在眉睫。新时代完善和推进测绘法律法规体系建设的路径 支撑各行业需求，服务经济社会发展是新时期测绘工作的根本定位，建设完备的测绘法律法规体系、高效的测绘法治实施体系、严密的测绘法治监督体系和有力的测绘法治保障体系是将测绘探索与实践纳入法治轨道的必经之路，完善和推进测绘法律法规体系的基本建设路径如图 所示。图 测绘法律法规体系完善框架 以法典化引领测绘法律法规体系建设立法法典化是完善和重塑法律规范体系的重要手段，可以从源头上克服责权不清晰、法律条文分散、下位法和上位法相互抵触冲突等矛盾。首先应该依托自然资源法治建设启动测绘法典的框架结构论证，总则和分则的的层级划分，法律法规的目的、类别、原则和方式等，保证法典权威性和科学性。其次深入研究测绘法典体系各级法律具体内容，明确法制主体、实体性规范的具体要求，应涵盖测绘各个专业领域和应用领域，比如测绘的监督管理、军民融合、海洋测绘、个人和单位的信用体系建设等，减少法律规范的冲突和法治过程中相互推诿和争夺权力的现象发生，提升法典的系统性和统一性。以测绘行业自治为目标促进行业法治建设行业协会作为政府与企业之间的桥梁，利用社会权利在自治方面发挥着越来越重要的作用，一系列“软法”的出台，不仅完善了国家的法律法规体系，也拓展了法律法规调整的范围和填补传统法律法规的短板，行业协会第 期张 静等：测绘管理与法律法规体系的建设与完善的自律和自治也为政府的“简政放权”提供了支撑力量。各测绘行业协会根据行业实践需要，加大了团体标准的立项工作，但是在立法工作参与的实质性和直接性方面有待加强，测绘行业协会在法治建设方面应该发挥更大作用，建设测绘行业协会参与立法的途径和程序，以测绘行业自治促进行业法治建设是必经之路。扎实的理论研究是保障测绘法规体系建设的基础法律的建设和完善需要丰富厚重的理论支持，高校、科研机构和行业学会应该深入开展具有行业特色的法学理论体系研究，根据测绘行业发展的新特征新变化，不断总结立法和执法实践中的经验教训，逐步形成概念化、理论化、科学化和系统化的测绘法律理论基础。大部分高校都开设了“测绘管理与法律法规”这门课，增强了学生在本专业的法律意识和法律素养，尽管充分利用案例教学和智慧化教学平台来提升教学效果，但是涉及的内容大多数是晦涩难懂的法律条文解读，难以引导学生站在行业发展的角度去思考法律法规体系的完善和创新，其根本原因是测绘法律体系的基础理论研究薄弱，没有形成完备的法律学科体系。作为测绘教育的大国和强国，高校应该成为测绘法律法规体系理论研究的主战场。结束语法律是治国之重器，良法是善治之前提，健全的测绘法律法规体系应该与测绘行业的发展始终处于动态平衡的态势中，只有这样，测绘法律法规才能促进和推动测绘事业的健康发展，更好发挥立法的引领和推动作用，才能在行业法制化、市场化、专业化的道路上得到社会的认可。参考文献：汪 灏 新时代中国环境资源法律体系的构建与完善西华大学学报（哲学社会科学版），（）：段璐莹，许晖 浅谈“一带一路”对测绘标准化建设的新要求测绘标准化，（）：许安标我国地方立法的新时代使命中国法律评论，（）：李海涛执法视角下的测绘法律责任设定的实证研究上海