财政转移支付的资本化与福利分化效应_马光荣.pdf

财政转移支付的资本化与福利分化效应*马光荣孟源祎内容提要:转移支付不仅增加地区公共品，直接提升地区居民总体福利，还通过资本化效应对居民福利产生间接的分化影响，导致财政资金难以惠及欠发达地区的低收入人群，不利于缩小当地居民的收入与财产差距。本文构建理论模型论证了转移支付的资本化效应及其福利分化影响，并且得出转移支付资本化效应的高低受到地区住房供给弹性和人口流动性的影响。本文基于市级层面数据，检验得到转移支付对地区房价的提升效应。同时发现，地区住房供给弹性越小，人口流动性越大，转移支付的资本化效应越强，对居民福利的分化影响也就越大。本文的研究表明，为了更好地发挥转移支付制度促进共同富裕的作用，应该同步加大住房供给，增加保障性住房建设，减轻转移支付的资本化程度。同时，在区域导向的转移支付之外，完善以低收入人群为直接扶助对象的精准转移支付政策。关键词:转移支付居住成本资本化福利分化*马光荣，中国人民大学财政金融学院、中国财政金融政策研究中心，邮政编码:100872，电子信箱:grma ruc edu cn;孟源祎，中国人民大学财政金融学院，邮政编码:100872，电子信箱:mengyuanyi ruc edu cn。本研究得到国家社会科学基金重大项目(21ZD095)和国家自然科学基金面上项目(71973142)的资助。作者感谢匿名审稿专家的宝贵意见。当然，文责自负。一、引言1994 年分税制改革以来，中央与地方政府之间的财力分配格局发生了重大变化，形成了“收入向中央集中，支出向地方下沉”的格局，相应地，中央对地方转移支付规模不断扩大。同时，转移支付在分配上越来越向中西部欠发达地区倾斜，成为促进公共服务均等化和区域均衡发展的重要政策工具之一。国务院 2014 年发布的关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见 也指出，转移支付制度以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，要进一步提高转移支付的均等化力度。在新时代扎实推进共同富裕的进程中，转移支付的调节作用举足轻重。转移支付增加欠发达地区公共品提供，直接提升当地居民的总体福利，缩小与发达地区的公共服务差距。但是从推进共同富裕的角度，转移支付最应该惠及的是欠发达地区的低收入人群，缩小欠发达地区内部的居民收入与财富差距。本文提出，转移支付通过资本化效应，对当地居民福利产生间接的分化效应，导致财政资金难以惠及欠发达地区的低收入人群，不利于缩小当地居民的收入与财富差距。本文首先构建理论模型，阐明转移支付的资本化和福利分化效应。转移支付不论用于增加民生性还是生产性公共品，都会提升城市吸引力、促进人口流入或减缓人口流出，进而提高当地住房需求。由于土地与住房供给存在约束，转移支付将导致当地房地产价格上涨和房租价格上涨。这一过程意味着转移支付最终被资本化到房租和房价中，并进而对不同居民福利产生分化效应:在初期持有更多房产的居民，因房价上涨会更大幅度上受惠于转移支付;无房家庭则因居住成本上升而福利受损。转移支付资本化程度的高低，取决于当地住房供给弹性和人口流动性高低。当地住房供给弹性越小，人口流动性越高，转移支付的资本化效应越强，福利分化效应也就越大。562022 年第 9 期随后，本文利用中国市级层面数据，对转移支付的资本化效应进行实证检验。实证结果发现，转移支付显著提升了城市房价。通过计算得到，转移支付的资本化率在 0.3 左右，意味着上级给予当地的转移支付有 30%资本化到了房价中。同时，与理论模型的推断一致，住房供给弹性越小，人口流动性越强，转移支付的资本化效应就越大，进一步地，对居民福利产生的分化效应也就越大。实证部分还检验了转移支付产生资本化效应的机制，转移支付会提升地方公共品水平，从而带来人口流入，增加住房需求。转移支付对居民福利产生的分化效应，导致转移支付不利于缩小收入与财产差距。因此从促进共同富裕，真正惠及低收入人群的目标上，在利用转移支付改善落后地区公共服务的同时，还应该采取以下措施，防止转移支付过度资本化:第一，加大住宅用地供给，让土地供给的增加匹配人口流入的增加，削弱转移支付的资本化效应;第二，加大对房地产市场的调控，抑制投资投机性房产购置需求，加大保障性住房的建设，让低收入家庭免受转移支付资本化效应的不利影响;第三，除了以地区为目标对象的政府间转移支付外，还应该建立直接以人为目标对象的对居民转移支付，加大对欠发达地区低收入人群的精准帮扶。以地区为目标对象的政府间转移支付用于提供教育、医疗、基础设施等地区居民普遍可享受的公共服务，以人为目标对象的对居民转移支付，主要用于完善社会保障制度，体现精准性、直达性。本文以下部分的结构安排如下:第二部分介绍制度背景，对已有文献进行评述;第三部分构建理论模型，分析转移支付的资本化和福利分化效应;第四部分介绍本文的实证策略和所用数据;第五至七部分报告实证结果;第八部分是结论与政策启示。二、制度背景与文献评述(一)制度背景中国真正意义上的转移支付制度是从1994 年“分税制”改革后才建立起来的。在1994 年之前的财政体制下，中央对地方的转移支付数额极小，中央与地方政府的财政支出几乎就等于各自的自有财政收入。例如，1991 年中央对地方转移支付仅为 64.5 亿元，占中央财政收入的比重不足 4%(范子英，2011)。“分税制”改革大幅提高了中央财政收入占全国财政收入的比重。但是，地方政府仍然承担着较多的事权与支出责任。为了弥补地方财政收入远低于支出责任的缺口，中央财政逐步加大对地方转移支付的力度，地方总财力依赖于转移支付的比重也逐年提高，从 1994 年的12.6%上升到了 2019 年的 38.2%(见图 1)。转移支付不仅缓解了地方政府财权和事权不匹配，也是缩小地区间横向财力差距，促进地区间基本公共服务均等化和经济均衡发展的重要政策工具。1994 年以来，转移支付不仅在规模上不断增加，在结构上也发生着变化。近年来，中央不断提高一般性转移支付的比重，清理、整合、规范专项转移支付，通过均等性更强的一般性转移支付来促进地区间财力和公共服务均等化。图 2 展示了各省份 2019 年财政支出依赖于中央转移支付的比例，从中可见，转移支付在分配上更明显地向欠发达地区倾斜。(二)文献评述从既有文献来看，有关转移支付经济效应的研究主要包括以下四个方面:一是测算转移支付对地区间财力均等化的影响。财政转移支付的一个重要目的是促进地方政66马光荣、孟源祎:财政转移支付的资本化与福利分化效应分税制改革之初，中央给予地方大量的税收返还，由于税收返还是实施分税制改革时中央与地方妥协的一种产物，它与一般意义上的转移支付存在很大的差别，因此，本文所指的转移支付均不包含税收返还。税收返还以“保基数”为主，因此随着时间的推移，税收返还的相对数额逐渐降低，到 2012 年税收返还占地方总财力的比重仅为 4.8%。图 119942019 年中央转移支付占地方总财力的比重注:地方总财力=地方本级财政收入+上年结余+中央税收返还和转移支付 地方上解;中央转移支付=中央对地方一般性转移支付+中央对地方专项转移支付。数据来源:中国财政年鉴 、地方财政统计资料、财政部网站。图 2各省份 2019 年财政支出依赖于中央转移支付的比例数据来源:中国财政年鉴。府间横向财力均衡，从而促进公共服务提供的均等化。多数研究基于省级数据或县级数据，发现尽管一般性转移支付可以缩小财力不均等，但税收返还和专项转移支付却扩大了财力不均等(贾晓俊和岳希明，2012;尹恒等，2007)。但是总的来讲，落后地区财力依赖于上级转移支付的比重远远高于发达地区，转移支付在这个意义上仍是向财力缺口较大的地区倾斜的(尹恒和朱虹，2009)。近年来，尤其是 2014 年国务院出台 关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见 以来，明确了转移支付制度以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，一般性转移支付比重逐渐提高，转移支付的均等化程度明显提升。二是转移支付对地方财政支出和公共品提供的影响。转移支付使落后地区的地方政府有更多的财力用于提供公共品，从而最终有助于推进公共服务均等化，但其前提条件取决于地方政府将转移支付资金多大程度上用于提供公共品。郭庆旺和贾俊雪(2008)、付文林和沈坤荣(2012)、尹恒762022 年第 9 期意见指出，要“逐步推进转移支付制度改革，形成以均衡地区间基本财力、由地方政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度”。和朱虹(2011)、李永友和张子楠(2017)发现转移支付刺激了县级财政生产性支出的扩张。毛捷等(2012)、尹振东和汤玉刚(2016)、范子英(2020)发现转移支付在促进民生性公共品提供上也具有明显的作用。此外，也有一些研究发现转移支付扩大了地方财政供养人员规模和行政管理支出规模，挤出了公共品的供给(袁飞等，2008)。三是转移支付对地方政府征税努力的影响。这类研究认为，地方政府会将上级政府给予的转移支付补助作为地方财政收入的替代，从而降低对本地税源的征收力度，导致转移支付原本具有的弥补地方财力缺口的作用大打折扣，不利于增强地方自身的“造血能力”。乔宝云等(2006)和李永友(2015)分别利用省级和县级数据，发现转移支付对地方征税努力程度都产生了负面影响。胡祖铨等(2013)将转移支付重新划分为税收返还、均等性质转移支付和配套性质转移支付，发现只有均等性质转移支付会降低税收努力。四是转移支付的地区经济增长效应。转移支付直接地缩小地区间政府的财力差距，但只有通过促进落后地区经济增长，提升其内生增长动力，才能从根本上促进地区间均衡发展。马拴友和于红霞(2003)、范子英和张军(2010)利用省级数据考察了转移支付对经济增长的作用，发现转移支付并未促进地区经济收敛。马光荣等(2016)利用县级数据，发现一般性和专项转移支付资金对地方经济增长都有正向作用，但是由于一般性转移支付具有更高的财力均等化程度，对地方政府发展经济产生负向激励，因此一般性转移支付拉动经济增长的效果弱于专项转移支付。总结来看，已有文献重点研究了转移支付多大程度上帮助落后地区弥补财力缺口、促进公共品提供和推动经济发展，这些效应直接关系到转移支付制度在缩小地区差距、促进社会公平、推进共同富裕上的作用。但是，已有文献都未关注转移支付的资本化效应，以及由此而产生的福利分化效应。本文的理论与实证结果表明，转移支付会资本化到房价中，如果忽略了这一结果，会对转移支付促进社会公平的效果评估产生偏差。转移支付原本的政策目标是惠及欠发达地区的低收入人群，但是资本化效应的存在，提高了这一人群的居住成本，不利于提升这一人群的福利，也扩大了当地居民的收入与财富差距。在国外文献中，对于转移支付资本化效应的研究也并不多，Hilber etal(2011)和 Allers Vermeulen(2016)分别使用英国和荷兰的数据，发现转移支付高度资本化到房价中。本文与这两篇文章的不同之处在于:(1)构建了一个理论模型，论证了转移支付资本化的作用机制;(2)进一步阐述了转移支付资本化对居民福利的分化效应，论述了转移支付资本化对促进共同富裕的不利影响;(3)从理论和实证两个方面，论证了转移支付资本化程度取决于当地住房供给弹性和人口流动性。三、理论分析(一)基准理论模型地方政府在获得转移支付后，有更充足的财力用于公共品的提供，从而提升当地居民福利。但与此同时，转移支付促进人口流入(或减缓人口流出)、增加住房需求，从而产生资本化效应，进而对当地居民福利产生间接的影响。本文在 Kline Moretti(2014)思路基础上，构建理论模型阐明转移支付的资本化效应，及其对居民福利产生的分化效应。假设一国存在 a 和 b 两个城市，居民可以在 a 和 b 两市之间自由选择居住地，每个居民无弹性地提供一单位劳动并居住一单位住房，可以将居民效用函数设为如下线性形式:Uic=wc rc+Pc t+eic(1)86马光荣、孟源祎:财政转移支付的资本化与福利分化效应Oates(1969)很早就提出政府的公共教育支出至少