财政专项扶贫资金管理问题研究_王秋力.pdf

080经济论坛财政专项扶贫资金管理问题研究文/王秋力2021年2月25日，全国脱贫攻坚总结表彰大会在北京隆重举行，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，创造了又一个彪炳史册的人间奇迹。然而在脱贫攻坚的过程中，财政专项资金起到了重要的减贫作用，帮助大量贫困户脱离贫困。1980年以来，我国持续性地投入大量专项扶贫资金以解决脱贫问题，从历年的数据中可以看出，财政扶贫资金对减贫及推动贫困地区的经济发展具有重要作用。本文从财政专项扶贫资金的发展现状出发，分析了财政扶贫资金的减贫机制并以此提出依据财政扶贫资金引导减贫的建议。1引言贫困问题是世界各国在现代化进程中必须要面对的问题，我国从20世纪80年代中期加大了对贫困地区发展的支持力度，成立了国务院扶贫开发领导小组办公室（2021年2月25日，正式更名为乡村振兴局），拨付专项资金，利用扶贫贷款，实施以工代赈工程，开始了大规模的专项扶贫。经过四十多年的奋斗，绝对贫困问题终于得到解决。财政专项扶贫资金在脱贫攻坚当中起到了中流砥柱的作用。2财政专项扶贫资金的发展现状2.1财政专项扶贫资金的相关概述财政专项扶贫资金具体是指由中央财政预算统一安排和发放，用于帮助各省、自治区、直辖市解决贫困问题的专项资金。财政专项资金的投入范围广泛，包括医疗卫生、教育、基础设施建设等方面，核心是支持贫困地区的脱贫工作。专项资金的特点体现在其专用性上，国家无偿为贫困地区提供财政专项扶贫资金，任何人都不得以各种私人理由擅自对资金进行用途更改或挪用，且要设立专门的财政账户进行资金管理1。2.2财政专项扶贫资金的发展阶段19862000年财政专项扶贫资金的投入规模持续扩大2。自改革开放以来，优越政策带来的利好局面使诸多地区的经济实现了迅猛发展，相比之下受到自然环境、地理位置和交通条件等因素限制的贫困地区却没有实现与之齐头并进的飞跃，在社会、经济、文化等诸多领域中与政策惠及地区差距偏大，这一社会现象也加速了开发式扶贫时期的到来3。从2001-2010年是中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）的实施阶段，这段时间中央财政累计安排财政专项扶贫资金总量为1440亿元4。2013年湖南湘西考察时习近平总书记正式提出精准扶贫的思想，2020年底我国顺利完成精准扶贫的工作任务。2021年4月6日发布的人类减贫的中国实践白皮书显示，脱贫攻坚以来，财政专项扶贫资金总投入约1.6万亿元，其中中央财政累计投入6601亿元。精准扶贫时期财政专项扶贫资金落实层层下达，力求实现资金发放到农户个人的长远规划5。2.3财政专项扶贫资金的发展现状精准扶贫时期，专项扶贫资金覆盖的范围更广泛，例如，农村的饮用水安全、公路修建、危房改造、农村中小学建设、卫生技术人员培训等项目，资金投入更加的精细化，做到了因地制宜，根据当地的贫困情况决定资金的投入，提高专项扶贫资金的利用效率，更好地维持脱贫攻坚成果。精准扶贫时期不仅关注社会的进步和社会发展，更强调了人本理论的重要性，把提高贫困人口生活水平作为了重要脱贫方针6。据2013-2020年中国扶贫开发年鉴数据显示，2013-2020年间的农村常住居民的人均可支配收入从9430元提升至17131元，增长181.2%；2014-2020年间的贫困地区农村常住居民的人均可支配收入从6852元提升至12588元，增长183.7%；2014-2020年集中连片特困地区农村常住居民的人均可支配收入从6724元提升至12420元，增长184.7%。从以上数据可以看出，贫困地区居民的可支081经济论坛配收入明显提高，均突破万元，精准扶贫的效果在居民收入上得以很好的体现。目前最重要的是做好精准扶贫与乡村振兴的衔接工作，将精准扶贫中值得借鉴的工作方式融入乡村振兴战略当中。我国在脱贫攻坚中的精准脱贫方略有科学理论指导，得到实践检验，对世界脱贫工作具有重要的参考价值。3我国财政扶贫资金的减贫机制3.1财政专项扶贫资金的管理表1列明了国家对财政专项资金投入的变化趋势。因为2015年“脱贫攻坚”计划开始实施，所以在这一年资金的投入显著提升，2015年之后每年新增200亿元左右，贫困人口下降的速度也在逐年提高。中国原中央财政专项扶贫资金调整优化为中央财政衔接推进乡村振兴补助资金（以下简称衔接资金）。中央财政2021年预算安排衔接资金1561亿元人民币，比上年增加100亿元人民币7。2022年发布的中央一号文件中强调继续扩大乡村振兴财政资金的投入。表1 20132020年中央和省级财政专项扶贫资金投入 （单位：亿元）年份中央财政专项扶贫资金投入 省级财政专项扶贫资金投入2013年394208.432014年432.87266.992015年467.45316.252016年667.47493.552017年860.95538.262018年1060.95735.252019年1260.95945.972020年1460.951089.1数据来源：20142021年中国扶贫开发年鉴2016年国务院将各级财政安排用于农业生产发展和农村基础设施建设等方面的资金审批权限下放到贫困县8。在某些省份，专项资金一般是由省财政厅和各负责财政专项扶贫资金的部门共同决定资金的分配方案，省财政厅根据确定的资金分配方案发放资金。资金下放后由县级相关部门负责落实。3.2财政专项扶贫资金的减贫途径一是直接的减贫作用。也可理解为起到“造血式”减贫作用。例如，江苏省苏州市姑苏区通过文旅、消费扶贫等方式来帮扶激发贵州省江口县的“造血”功能，缩小收入分配差距。这种途径见效周期快，漏出少，针对性强，但其不足在于无法从根本上解决贫困问题。二是通过刺激当地经济发展减贫。财政扶贫资金可通过支持产业扶贫项目减贫，产业扶贫项目一方面可以为贫困户带来直接的分红收入、创造就业岗位从而带来就业机会，另一方面财政扶贫资金可以通过市场化机制引导市场上其他主体参与扶贫开发，引导社会企业和个人为扶贫提供资金上的支持。2021年四川省珙县路鸣茶叶基地发展茶园5.8万亩，带动当地茶农增收。国家开发银行为贵州省正安县建设返乡创业吉他产业园项目。三是通过提升当地发展潜力减贫。可以通过财政扶贫资金引导对当地的基础设施、教育以及医疗卫生等方面的投资，提高贫困地区的基础设施水平与人力资本水平，为贫困地区提供发展经济的条件。例如，2021年河北省阜平县顾家台村就完成棚户改造18户，居民改造95户；山东省林朐县投资4000多万实施西南部环山路项目，受益贫困人口达4582人；重庆大学出资资助了云南省绿春县大头村24名适龄儿童接受学前教育。从表2中可以看出20132019年扶贫重点县农村基础设施和公共服务情况在逐年变好，农村适龄儿童接受教育的比重一直呈上升趋势，拥有卫生站的自然村比重超过95%，村通公路的比重在2018年便达到了100.0%，扶贫资金对贫困村的扶贫效果显著。四是通过完善财政扶贫资金自身的制度来增强减贫效果。不完善的资金管理制度会带来新的问题，产生新的不公平、不公正现象发生。修补制度中的缺陷，才能让扶贫资金发挥最大的效用。表2 20132019年扶贫重点县农村基础设施和公共服务情况 （单位：%）年份所在自然村通公路的农户比重所在自然村有卫生站的农户比重所在自然村上幼儿园便利的农户比重所在自然村上小学便利的农户比重2013年97.884.370.679.12014年99.186.873.580.32015年99.789.775.180.82016年99.991.778.984.42017年99.992.283.787.52018年100.0 92.986.789.52019年100.0 96.189.491.7数据来源：2020年中国农村贫困监测报告4专项扶贫资金中存在的问题4.1部分贫困地区的扶贫产业发展具有不稳定性部分贫困地区扶贫产业在建立之前缺乏市场调研，可能存在资金投入大，收益低的情况。在产业扶贫领域，很多省市均坚持财政扶贫资金中70%要用于产业开发9，产业开发项目资金具体使用中70%要直接到户。扶贫项目运行后，销售渠道不畅通，产品价格随市场波动，会导致扶贫资金投入后不能获得预期的经济收益。此外，扶贫产业在政府财政资金的支持下建立起来后，贫困居民只能提供简单的体力劳动082经济论坛以及基本的生产原材料，知识技能的缺乏决定其不可能参与到产业的管理中，只能从中获得最基本的劳动报酬。市场变化也会增加产业经营风险，不稳定的收入会打击当地居民参与到扶贫产业中的积极性，降低贫困居民对扶贫产业的信任度。像扶贫产业这样的“造血式”减贫，应该注重其可持续性发展，稳定发展，建立风险防范机制。4.2财政扶贫资金支出结构不合理对缓解贫困投入多、预防贫困投入少。当前对这类高致贫、返贫风险人群缺乏相应的体制机制保障，当前财政扶贫资金在投向上往往仅针对返贫的人群，缺少对边缘贫困群体或者因特殊原因收入骤减的人群的帮扶。事实上，对有致贫风险的人群进行监管和帮扶，即预防性投入，其代价要远远小于帮扶已经陷入贫困的人群脱离贫困。5利用财政扶贫资金引导减贫的建议5.1实现财政专项扶贫资金的动态追踪2020年12月28日至29日，在中央农村工作会议上，习近平总书记强调“要健全防止返贫动态监测和帮扶机制，对易返贫致贫人口实施常态化监测，重点监测收入水平变化和“两不愁三保障”巩固情况，继续精准施策”10。提高财政扶贫资金的使用效率必须要调动各方力量参与到扶贫资金使用的监督中来，从扶贫资金下发到资金支付的全流程都要监督到位，做到可以追溯到最终收款的企业或个人或项目上，建立起针对乡村振兴扶贫资金领域的责任追究制度，提高相关单位的自查能力。可以探索建立有关财政扶贫资金使用情况的网上监督平台，鼓励群众参与监督，推动财政扶贫资金的程序透明化。5.2支持乡村农产品供给侧结构性改革供给侧结构性改革是提高乡村经济发展质量，巩固脱贫成果的重要举措。一是投入资金用于科技兴农。在育种、无公害肥料、农用机械、生物防治等方面增加科研投入，并积极推动将科研成果转化应用。二是可推动农田机械化、智能化生产，提高农业生产效率，降低人力资本的投入，扩大产量，鼓励和推动农业现代化，打造农产品产业园。对于选择什么样的产业以及向哪个方向发展需要充分考虑市场对于有特色的产品的消费需求11。5.3维持脱贫攻坚成果提高专项扶贫资金支出的有效性和精确性对于帮助相对贫困人口脱贫具有重要意义。相对贫困人群的人力资本能力的提升，使得相对贫困人口有能力融入社会生产和发展之中。通过提高贫困人口劳动收入的比重以实现更加公平合理的收入分配制度，缩小地区间的收入差距，以此来减少相对贫困人口的数量。随着精准扶贫任务的圆满完成，我国已迈入乡村振兴的新阶段。相对贫困会成为长期存在的问题，这也是对财政扶贫资金在贫困治理工作中的高质量和长效性的考验。6结论财政扶贫资金在脱贫攻坚过程中的作用有目共睹，聚焦相对贫困对实现乡村振兴有非常长远的意义。因此，不断创新相对贫困地区的减贫模式，解决好财政专项扶贫资金存在的问题，做好绝对贫困向相对贫困转换的衔接工作，是不可忽视的问题。/作者简介/王秋力，新疆财经大学法学院。参考文献:1付同青.基于平衡计分卡的政府审计绩效评估指标构建J.审计与经济研究2008(3):18-23.2邓小平.邓小平文选(第3卷)M.北京:人民出版社,1993.3覃易寒.我国政府绩效评估运行方式改进与政府绩效审计J.审计研究,2010(04):29-32.4张迪.我国财政扶贫资金绩效研究J.湖南财政经济学院学报,2017(06):50-58.5吴国萍.关于开展政府绩效审计工作的思考J.审计研究,2005(02):56-58.6李苗,崔军.中央财政专项扶贫资金绩效评价指标体系构建J.行政管理改革,2017(10):65-71.7刘昆.国务院关于2021年中央决算的报告2022年6月21日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十五次会议上J.中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报,2022(04):651-660.8国务院办公厅.国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农