部省际联席会议的运行机制及...岸产业合作试验区的案例分析_赵子龙.pdf

部省际联席会议的运行机制及其制度化逻辑 基于昆山深化两岸产业合作试验区的案例分析赵子龙吴维旭黄斯嫄*【摘要】随着改革开放的持续推进，联席会议逐渐成为政府推进重大战略或综合性项目的重要工作机制。作为联席会议的重要类型，部省际联席会议一般呈现出怎样的运行机制，其实现制度化运作需要哪些必要的推动因素?论文以制度性集体行动理论为基础，构建昆山深化两岸产业合作试验区部省际联席会议机制的分析框架，并以部省际联席会议作为研究案例，综合运用重点访谈、社会网络分析、政策文本计量分析等研究方法，分析部省际联席会议的运行机制及其实现制度化运作的基本逻辑。研究表明:第一，在部省际联席会议的府际合作模式中，其运行机制由“自下而上”政策诉求机制和“自上而下”政策制定与执行机制组成。第二，部省际联席会议各参与部门的权力关系呈现多重性;第三，部省际联席会议负有政策制定和执行的双重职责;第四，地方发展经济的动机与国家重大方针政策的长期契合，是部省际联席会议持续制度化的基本逻辑;第五，部省际联席会议机制为地方政府有限度地突破行政级别壁垒，获取超出自身行政权限的政策资源提供了结构化的机会。【关键词】部省际联席会议制度性集体行动府际合作模式昆山试验区【中图分类号】D63【文献标识码】A【文章编号】1674 2486(2023)01 0070 18一、引言随着改革开放的持续推进，我国政府体系通过逐渐多元化的跨部门合作，07公共行政评论20231*赵子龙，广西民族大学东盟学院/中国东盟区域国别研究院副研究员，广西财经学院桂台协同创新发展中心兼职研究员;通讯作者:吴维旭，清华大学公共管理学院助理教授;黄斯嫄，厦门大学台湾研究院博士研究生。感谢“国家治理体系中的央地关系”会议与会专家胡颖廉教授和陈玲副教授对本文的指导，感谢匿名评审专家和编辑部的修改意见和支持。基金项目:教育部人文社会科学研究项目:“广西自由贸易试验区背景下提升中越跨境经济合作水平及路径研究”(20YJC790186)，广西高等学校千名中青年骨干教师培育计划(桂教教师 202260 号)，国家社科基金一般项目“台湾世代政治态度变动及其对两岸关系综合效应的实证研究”(17BZZ076)，清华大学文科自主科研支持专项(2019THZWLJ06)。有效应对日益复杂的经济社会环境和重大公共事件(石晋昕、杨宏山，2019)。其中，联席会议作为跨部门合作的重要方式，具有两个显著特点:第一，集中式合作。中央部门间或中央与地方政府间的府际合作时常以联席会议的方式进行，召集相关中央部门和地方政府就重大事项进行集中协商，共同制定和执行相关政策。第二，非制度化合作。联席会议通常会针对重大事项发展过程中的新问题而择机启动“合作之窗”，并在新问题解决后完成其历史使命。值得一提的是，通过部省际联席会议，江苏昆山深化两岸产业合作试验区(简称“昆山试验区”)实现了跨行政层级、跨部门、跨领域的府际合作，持续出台具有创新性的系列政策。相较于一般联席会议，围绕昆山试验区建设所展开的部省际联席会议呈现出明显的“自下而上”驱动与制度化合作的特征。因此，本文以昆山试验区部省际联席会议作为主要分析对象，将研究问题聚焦于昆山试验区部省际联席会议呈现出怎样的运行机制，以及多个中央部门支持昆山这一县级市发展的联席会议何以实现制度化运作。回答这些问题有助于我们更好地理解在央地科层制结构基本不变的前提下，地方政府如何通过央地联席会议路径突破既有的行政体制障碍，解决地方发展与治理问题。二、文献综述与分析框架(一)文献综述1府际合作的特征与类型府际合作研究的重点主要集中在中央“部部”合作、地方政府横向合作，以及央地纵向的府际合作等。在中央层面的横向府际合作中，中央层级的“部部”合作可提高中央政府各部委协作的网络化水平，进而发展为经过功能整合的大部制部门(施雪华，1997;谢庆奎，2000;曹丽媛，2013)。该类府际合作模式是以少数核心部委的紧密合作为主要内容，视所涉事务的重要与难易程度，将部门间相近或关联职权集中化(Kincaid Stenberg，2011;张成福等，2012)。同时，“条条”间跨部门合作在一定程度上避免了政出多门的问题，利于提升中央部门的行政效率(黄萃、任弢、李江，2015)。在地方层面的横向府际合作中，地方政府及其部门之间通过降低协调成本和建立互信机制，建立了一个多部门跨领域分工协作体系(Yi et al.，2017)。通过“块块”横向府际合作，地方政府可有效整合各区域或各部门的碎片化权力，使各种权力资源在府际合作中实现优化配置，促进合作方的利益均衡，提升行政效率(王薇，2016;Chen et al.，2020)。同时，该类合作模式也通过集体行动减少府际冲突，降低17部省际联席会议的运行机制及其制度化逻辑协调成本，提升参与部门的协作治理能力(锁利铭，2016)。在纵向府际合作方面，既有的合作模式主要以央地关系为基础，围绕纵向事权划分，展开具体事务合作(房亚明，2009;McGuire Silvia，2010;陈科霖，2015)。尽管中央政府在纵向府际合作中处于领导地位，但在财政分权背景下，地方政府会根据地方实际情况保持一定的自主性，进而呈现出嵌入自主性合作的特点(邢华，2014;王薇等，2014;朱旭峰、赵慧，2016，2018)。2联席会议的特点及类型作为我国重要的府际合作类型之一，联席会议在解决跨部门“九龙治水”等问题中发挥了独特作用。既有的相关研究主要侧重于讨论部际、部省际联席会议中的横向协同机制。首先，部际联席会议作为典型的中央“条条”横向府际合作方式，参会的中央各部门多以平等关系来协调重大事项或突发事件中不同部门的利益，最终以集体行动方式完成会议的各项议程(朱春奎、毛万磊，2015)。其中，中央相关部委领导、具体业务部门负责人和一般工作人员等不同行政层级人员共同参与联席会议，从而保证政策决策和执行的专业性与有效性(麻宝斌、仇赟，2009)。同时，参与部际联席会议的中央部门在行政级别上具有平等地位，使得联席会议的参与方得以对等协商重大事项并达成政策共识，这是此类横向府际合作的重要特征(徐艳晴、周志忍，2014)。其次，相较于部际联席会议，部省际联席会议最显著的特点在于合作部门除了中央部门间的“条条”横向合作，还包含了中央部门与省级政府的“条块”横向合作(朱德米，2009)。尽管中央部委与省级政府在合作过程中行政级别对等，但在政策制定与执行过程中，由于中央部门占有政策资源的主导权，因此中央政府与省级政府间形成了业务指导与被指导的关系(周志忍、蒋敏娟，2013)。3文献评述综上所述，相关专家学者对府际合作、联席会议的特点与类型进行了比较系统的分析，但既有研究尚存在以下不足:首先，相关文献侧重于探讨横向或纵向府际合作的形式，且角度比较单一，而对解决治理难题的多层级府际合作实践缺乏更为系统的案例研究;其次，在分析联席会议的运行机制方面，既有文献侧重于研究“条条”和“条块”的横向合作类型，较少涉及包含中央部门27公共行政评论20231省部协作的联席会议在官方称谓上有所差异，如太湖流域水环境综合治理、大运河文化保护传承利用工作被冠名以“省部际联席会议”，昆山深化两岸产业合作试验区、舟山群岛新区建设被冠以“部省际联席会议”。其中，只有昆山是唯一由县级市“自下而上”驱动并成功运作的省部/部省际联席会议。和地方政府的“条块”纵向合作联席会议的运行逻辑。而本文的研究贡献在于:第一，本文从制度性集体行动理论的研究视角出发，构建昆山试验区部省际联席会议的基本分析框架，进一步扩展该理论在中国央地府际间集体行动领域的解释范围。第二，本文以昆山试验区部省际联席会议作为典型研究案例，综合运用重点访谈、社会网络分析、政策文本计量分析等研究方法，分析部省际联席会议的运行机制及其制度化逻辑。第三，在解析昆山案例的基础上，比较系统地归纳了部省际联席会议的会议驱动方式、所涉部门的类型与职能、部门间的权力关系、会议制度化特点等内容。(二)逻辑分析框架1理论基础在联席会议等多层级府际合作的研究中，学界多运用协同治理、整体型政府、多层次治理等理论分析政府间合作的特点和形式。其中，制度性集体行动(Institutional Collective Action，简称 ICA)理论能够更为系统地分析府际合作机制所面临的困境及解决困境所可能产生的合作类型(蔡岚，2019)，ICA 理论认为政府之间能够通过集体行动的方式签订政治合约，并通过政策协同的方式实现共同的行政目标，是基于集体行动带来的交易成本小于合作收益，且能将合作风险控制在合理的范围之内(Feiock，2009)。其中，交易成本和合作风险是导致制度性集体行动出现困境的核心因素。首先，在参与集体行动的全过程中，各个政府主体需要付出大量的成本。在参与集体行动前寻求潜在合作伙伴的过程中，单个政府主体需要付出收集信息和沟通的成本，在签订政治合约过程中需要付出让渡自主性和协调的成本，在参与集体 行 动 后 需 要 付 出 执 行 政 治 合 约 的 成 本(Feiock，Steinacker Park，2009)。并且随着参与主体的增加和外部强制力介入程度的加深，单个政府主体所要付出的交易成本升高，从而提高集体行动的机会成本(锁利铭等，2016)。其次，各个政府主体在外部强制力介入程度不深的条件下参与集体行动时，可能会由于利益分配不均、参与主体退出、协调成本过高等原因，导致集体行动的合作风险升高(崔晶和汪星熹，2020)。基于集体行动面临交易成本高和合作风险大的困境，ICA 理论提出了缓解合作困境的机制。该机制从外部强制力介入程度和集体行动复杂程度两个维度提供了 12 种集体行动机制，这使得不同的模式在降低交易成本和缓解合作风险方37部省际联席会议的运行机制及其制度化逻辑合作收益包含了集体性收益和选择性收益，其中集体性收益包括溢出效应、内部性外部化、规模经济等，选择性收益包括社会资本、信任、声誉等。面呈现出不同的特点(Feiock，2013)。其中，参与集体行动的政府部门越多，跨行政层级程度越深，则该集体行动的交易成本越高，同时外部强制力的干预程度越高，越能降低集体行动中的合作风险(戴亦欣和孙悦，2020)。但由于参与合作的政府部门没有签订具有明确权利和义务的合作契约，如果参与方认为该集体行动所带来合作收益小于交易成本，则可能相对自主地退出集体行动，从而导致该类集体行动不具有约束性和强制性，产生较高的合作风险(Feiock，2007;锁利铭、廖臻，2019)。2概念界定本文基于府际合作相关理论和部省际联席会议的特点，以及 ICA 理论的相关内容，构建了部省际联席会议机制的基本概念:中央政府为解决重大公共治理事件或完成综合性项目，授权联席会议的组织部门召集相关中央部门和地方各级政府，在对地方基层政府呈送的政策诉求进行联席讨论的基础上，联合出台新政策，并由相关中央部门支持地方基层政府执行政策的集体工作机制(周志忍、蒋敏娟，2013)。3分析框架本文基于 ICA 理论及相关研究(司林波、张盼，2022)，建构了部省际联席会议运作机制的分析框架。本框架的具体内容如图 1 所示。图 1部省际联席会议逻辑分析框架资料来源:作者自制。47公共行政评论20231第一，一致性动机。部省际联席会议参与部门的一致性动机是为了解决复杂性公共事务或完成重大项目任务，该一致性动机的实现需要满足共同意图和合作利益两个先决条件。首先，解决复杂性公共事务或完成重大项目任务是各政府参与部门的共识。解决复杂性公共事务或完成重大项目任务具有重要的“讲政治”意义，且只能由中央部委和省级政府通过省部合作方式才可有效解决。其次，参与部省际联席会议的政府部门能够获得合作收益。ICA 理论将合作收益分为集体性收益和选择性收益两种收益类型，本文案例中的集体性收益主要体现于参与部门积极响应中央对台“以经促政”的战略目标，是政治表现上的“加分”，选择性收益主要体现于参与部门官员的“政治晋升”激励。第二，核心行动者。中央部门和地方政府是部省际联席会议的核心行动者。部省际联席会议通