财政支持农村生活垃圾处理PPP的国际经验探析_张玉.pdf

他山之石当代农村财经2023年第2期农村生活垃圾处理 PPP 是以改善农村生活垃圾治理现状为目标而开展的 PPP 项目，但也面临 着 垃 圾 分 散、转 运 距 离 长、盈 利 空 间 较 小 等 问 题 和 挑 战。在农村生活垃圾处理 PPP 实施过程中，财政对项目顺利开展的助推作用不容忽视。美国、德国、日本等发达国家立足国情对农村生活垃圾处理 PPP 给予了有力的财政支持，本文将对各国财政支持农村生活垃圾治理PPP 的国际经验进行探析。一、美国20 世纪 80 年代，为满足日益增长的公共服务需求，美国在 公 共 事 业 领 域 引 入 社 会 资本，目前 PPP 模式已经在垃圾治理等大部分公共领域得到广泛应用。美国农村地区的基础设施 和 公 共 服 务 水 平 不 逊 于 城市，分散污水和垃圾治理被视为永久性的设施建设。在生活垃圾治理全过程中，州和地方政 府 重 视 发 挥 市 场 机 制 的 作用，为促进社会资本、公众积极参与生活垃圾治理采取了许多财政激励措施。（一）财政金融政策协同发力美国对农村地区水和废弃物的财政金融支持经历了三个发展阶段，分别为 1972 年之前的农 村 城 市 化 发 展 阶 段、1972-1992 年城乡统筹发展阶段以及1992 年之后的可持续社区发展阶段，见图 1。水和废物处理贷款和赠款计划为符合条件的农村地区的家庭和企业提供长期低息贷款及赠款，用于建设清洁可靠的饮用水系统、卫生污水处理以及固体废物处理等方面。符合条件的农村地区包括人口在 1 万人以下的农村、部落以及科洛涅阿斯地区（Colonias）。该类贷款设定了较长的期限，且采用固定利率，确定利率的过程中综合考虑了项目需求和服务地区的家庭收入中位数等因素。通过 有 效 实 施 贷 款 和 赠 款 计 划，经济发展相对落后的小村落可以借此改善当地的水和废弃物处理处置设施，优化人居环境。财政资金重点支持有害垃圾的回收处理。美国环境保护署2022 年 6 月宣布，将为回收和废物项目提供 3.75 亿美元资金，这是 两党基础设施法 的一部财政支持农村生活垃圾处理PPP的国际经验探析 张玉摘要：发达国家较早经历了城镇化进程，在农村生活垃圾治理方面积累了较为丰富的经验，财政支持该领域PPP项目的经验做法也较为完善。本文选取了美国、德国和日本三个国家，对财政支持农村生活垃圾处理PPP的经验做法进行分析。关键词：财政 农村生活垃圾处理PPP 国际经验图1 美国对农村水和废弃物的财政金融支持资料来源：根据相关资料绘制。60他山之石当代农村财经2023年第2期分，其中包括一项重要的电池回收倡议，能源部也投资了 30亿美元来加强回收供应链。通过确定电池收集地点和增加这些地点的可达性，改善电池收集和减少电池浪费；推广电池回 收 及 循 环 再 造 的 消 费 者 教育；并减少与电池处置不当有关的安全担忧。（二）税收政策支持美国实行联邦制，各州在基础设施和公用事业领域拥有一定的自主权，各州对 PPP 的税收政策存在差异。从美国 PPP 项目的具体实践情况来看，各州普遍采取固定资产加速折旧、税收减免等方式，为 PPP 项目的建设 运 营 提 供 税 收 支 持。其 中，税收减免以财产税为主，凡是纳入政府特定目的的项目都可以提出投资赋税减免申请。各州对生活垃圾治理等环保类 PPP 项目实行税收优惠的差异较大。例如，美国康奈迪克州规定，当地从事可再生资源利用的企业可以获得政府提供的低息贷款支持，并且该类企业还可以享受企业所得税、财产税 减 免 等 税 收 优 惠 政 策。因而，从事回收利用农村生活垃圾等相关的 PPP 项目公司可依照此规定享受上述优惠政策。亚利桑那州规定，对购买使用再生资源及污染控制型设备的企业，可减征销售税 10%；从 1993年起，美国联邦政府多次发布行政命令，规定政府采购应考虑 资 源 节 约 和 环 境 保 护 因 素，优先采购再生纸等循环再生产品，这些举措有效带动了美国社会再生产品加工、使用，促进了再生资源回收利用产业的良性发展。（三）财政支持公众参与农村生活垃圾治理财政对农村居民参与垃圾治理、环 境 保 护 等 行 为 给 予 补贴。从 20 世纪 90 年代开始，美国 政 府 制 定 了 若 干 强 制 措 施，例如，要求接受财政补贴的农村居民必须自觉履行环境保护的义务，定期对各自所属区域的 自 然 环 境 污 染 情 况 进 行 检查。此外，还要检测人居环境的水、土壤、空气等，定期向政府提交报告。财政根据农村居民环境保护的实际行动，来确定不同的补贴金额。在农村生活垃圾收运环节，组 织 农 村 居 民 参 与 垃 圾 收 运。由于美国的农村居民居住得相对分散，如果生活垃圾实行大范围内统一收集的方式，收运成本较高。而数量众多的家庭公 司 的 参 与，化 解 了 这 一 难题。这 些 家 庭 公 司 规 模 不 大，绝 大 部 分 是 当 地 的 农 村 居 民，他们通常开着小型垃圾车，收集附近一定区域范围内的生活垃圾，并收取相应的费用。数量众多的家庭公司形成了完善的收集网络，覆盖了几乎所有的居民区。通过这种方式，既解决了农村生活垃圾分散收集成本较高的难题，也为农村居民提供了新的收入来源。（四）征收生活垃圾处理费美国对居民收取生活垃圾处理费用，实行计量收费制。各州关于生活垃圾处理费的规定存在差异。部分州对饮料瓶罐等可回收垃圾实行垃圾处理费预交制度，即在购买饮料等商品时支付一定的押金，待饮料瓶回收后返还同等金额的代金券，预交资金用于环保回收技术 的 研 发 以 及 垃 圾 的 回 收 处理。通过实行预交制度，促进了可回收材料的循环利用，有利于促进垃圾资源化利用，激励居民减少垃圾数量，践行环保 的 生 活 方 式。部 分 州 规 定，在购买电子设备时，购买者应当在商品价款之外，支付所购买 电 子 设 备 的 未 来 的 处 理 费用，付费金额根据电子设备的尺寸确定。电子设备处理费由销售者代收，存入当地的税收署专用账户，专项用于相关电子垃圾的回收处理。二、德国德国 农村 居民 生活环 境优美，基础设施完善，城市和农村在基础设施和公共服务方面差别小。从 1998 年起，PPP 逐渐在德国公用事业领域得到广泛的 应 用。在 生 活 垃 圾 治 理 方面，PPP 在 德 国 的 运 用 情 况 良好，这与政府给予生活垃圾治理 PPP 项目的诸多财税支持政策密不可分。（一）税收优惠政策PPP 项目财政补贴免征增值税。根据增值税法，如果公共部门向项目公司提供补贴适用于 弥 补 项 目 建 设 运 营 的 成 本，此类款项免征增值税（周小梅和黄鑫，2020）。PPP 项目财政补贴免税政策的制定，体现了61他山之石当代农村财经2023年第2期税 收 政 策 与 财 政 补 贴 政 策 协调，有助于促使财政补贴最大程度发挥促进 PPP 项目运营的激励效果。土地税、土地购置税免税政策。对于 PPP 项目涉及土地的税收政策，德国也给予了一定的优 惠。公 私 合 作 促 进 法 规定：公共服务和设施建设所占用的私人土地，对其免征土地税；在 PPP 项目运营期间，从公共部门处购买或回购土地可以免征土地购置税。这些税收优惠政策的实施，降低了 PPP 项目开展过程中的成本支出，对 PPP项目开展起到了一定的支持作用。对 垃 圾处 理 企业 的 税 收 优惠。生活垃圾处理环节涉及垃圾收集、转运、处理等各个环节，相关企业需要具备一定的环保技术和环保设备。为支持生活垃圾处理项目，德国在垃圾处理各环节给予了税收优惠政 策。在 生 活 垃 圾 转 运 过 程中，给予垃圾运输车辆免税优惠；在垃圾处理过程，对相关企业的专业设备给予加速折旧税收优惠政策支持，相关设备或设施在购置或建造的财政年度可折旧 60%，以后每年按成本的 10%折旧（徐晓慧等，2009）。（二）财政补贴政策PPP 项目招标补偿政策。在PPP 项目招标环节，德国通常会给予项目投标人提供一定的经济补偿，以弥补投标人在投标过程中的实际支出。在实际实施过程中，通常会要求投标人提供原始的投标材料作为申请PPP 招标补偿资金的依据。PPP项目招标补偿政策的实施，在一定程度上降低了投标人参与投标过程的成本，激励更多符合 条 件 的 企 业 参 与 投 标 竞 争，促进政府采购过程形成适度竞争机制。充分而有效的竞争有助于政府选择匹配最合适的投标人，从而以较低的价格提供优质的公共服务。对垃圾处理等环保设施的补贴。为 鼓 励 环 保 事 业 的 发 展，德国对兴建环保设施的企业给予财政补贴支持。对投资兴建环保设施的企业，财政按照投资 总 额 的 1%和 费 用 总 额 的25%，分别给予投资补贴和费用补贴，以鼓励支持环保设施的投资建设。（三）融资支持政策在 PPP 项目融资方面，社会资本可以通过项目融资模式和福费廷模式进行融资。在项目融资模式中，银行根据 PPP 项目未来收益情况进行融资决策。银行作为贷款方会对PPP 项目进行广泛而深入的调查和风险评估，主要根据 PPP 项目未来的收益情况、潜在风险等关键点，考虑该 PPP 项目本身是否具有足够的盈利能力，用以偿 还 项 目 借 款 及 相 应 的 利 息，最终作出是否为项目提供贷款以 及 确 定 贷 款 利 率 水 平 等 决策。项目融资模式的特点之一是对项目公司无追索权，即银行仅拥有该 PPP 项目所涉及资本、实物资产的追索权，而不涉及项目公司的资产。这就使得银行作为贷款方成为了 PPP 项目风险的主要承担者。贷款方为 保 证 按 时 收 回 项 目 融 资 资金，在 PPP 项目运营情况不佳时，可以通过更换项目承包商等方式进行适当介入。在福费廷模式中，财政为项目融资提供担保，以降低融资成本。公共部门有国家信誉作为担保，信用等级最高，通常能够获得较低成本的融资。福费廷模式运用了公共部门在融资方面的优势，通过建立银行和公共部门的债务关系，在 PPP项目移交给公共部门之后，如果项目的未来收益没有达到预期要求，公共部门需要向银行还本付息。由于公共部门的介入，项目公司往往能以较低的利率水平进行融资，从而降低了融资成本。针对农村生活垃圾治理等环保 PPP 项目，财政还设立了专项资金，对 PPP 项目贷款给予财政贴息支持。同时，德国还为治理环境污染的环保设施建设提供优惠贷款，在贷款利率和偿还方面给予一定的优惠，以鼓励环保事业的发展。（四）生活垃圾收费政策德国对城市和农村地区居民产 生 的 生 活 垃 圾 实 行 收 费 政策，该笔资金专门用于生活垃圾 的 收 集、处 理 处 置 服 务 中，以丰富生活垃圾治理资金的来源，减 轻 地 方 财 政 资 金 压 力。生活垃圾具体收费标准由各地根据垃圾治理成本确定，收费模式大多采用计量收费制，根据生活垃圾的数量确定每个家庭需要缴纳的费用，有利于促62他山之石当代农村财经2023年第2期进生活垃圾减量化。部分市镇在制定生活垃圾收费 标 准 时，还 会 将 垃 圾 桶 容量、垃圾种类、清运频率等因素 考 虑 进 来。莱 比 锡 市 规 定，垃圾处理基础费根据垃圾桶容量大小划分为不同的等级，容量越大，收费越多；不同种类的 垃 圾 收 费 标 准 也 各 不 相 同，在同等数量和收运频率下，其他垃圾的收费标准高于餐厨垃圾；在清运频率方面，垃圾清运频率越高，单次收费标准越高。为促进可回收垃圾再利用，德 国 部 分 地 区 还 实 行 押 金 制。即居民在购买商品时，需要支付一定金额的押金，待回收该商品的包装物之后，方可取得同等金额的商品代金券。通过在消费环节实行押金制度，促使居民自觉进行垃圾分类，提高了生活垃圾回收利用率。受新冠疫情影响，德国地方财政收入减少。根据安永的调查，将近 47%的市镇 2020 年出现财政赤字。在此背景下，德国 地 方 政 府 提 高 市 政 收 费 水平，其中约 33%的德国市镇将提高垃圾收集费和街道清洁费。三、日本在生活垃圾治理过程中，日本积极探索适合本国国情的垃圾 处 理 和 资 源 综 合 利 用 的 方案，在垃圾焚烧