基层社会治理法治化的现实逻辑、实践路径和法治保障.pdf

2023 年第 3 期总第 24 卷第 133 期第 3 期2023 年 6 月湖南省社会主义学院学报Journal of Hunan Institute of SocialismNo.3，2023Serial No.133党的二十大报告提出，“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平。”1有学者指出，“鉴于基层社会为诸种问题的汇聚之地，基层治理作为国家治理之末端，其为国家治理体系之基座，因而是社会稳定之根本。”2正因为基层社会治理在国家治理体系中具有基础性地位，在全面依法治国的深入实践中处于关键环节，因而必须回应广大人民群众日益增长的构建基层社会治理法治模式的客观需要，必须不断提升基层社会治理体系法治化水平。为此，必须坚持发展中国特色社会主义新时代的基层治理法治化，坚定不移以习近平法治思想为指导，严格把握中国特色社会主义法治原则的方向要求，探索符合中国特色社会主义新时代基层治理法治模式的制度建构，完善基层社会治理体系全要素的法治保障。一、现实逻辑：人民群众日益增长的构建基层治理法治模式的实际需要习近平总书记指出：“全面推进依法治国，坚定不移厉行法治，一个重要意图就是为子孙万代计、为长远发展谋”。3在中国特色社会主义进入新时代的关键时刻，传统的基层治理思想以及治理模式面临挑战，经济社会发展对基层治理水平提出了更高要求，必然需要夯实基层治理法治化这一重要基础。从现实的角度出发，构建基层治理的法治模式已经成为广大人民群众在社会治理领域日益增长的美好向往以及实际需要。（一）传统基层治理模式面临挑战由于我国古代长期依赖以封建小农经济为主的经济结构，我国在基层治理层面上也奉行与封建宗法制度配套的一元权力控制模式，即以国家权力为依托，控制里长、地主乡绅为代理，实现自上而下、有限自治的治理模式。在这一模式下，基层治理的“治理”重在以乡里制度、户籍制度、赋税制度为连接国家权力与普通民众的锁链4，从确保封建王朝税源稳定的目的出发，对普通民众进行管理、统治。新中国成立后，尽管在建设社会主义的过程中基层民主不断推进，但囿于乡土社会传统影响，一些地方“皇权治乡”的思维根深蒂固，在很长一段时间内，基层治理模式仍然是以传统的“以权治理”模式为主，群众在基层治理领域话语权、获得感不强。从治理实效上看，“以权治理”同“依法治理”相比，其治理模式是由政府行政推动而非由法律制度保障运行，因而存在治理效能低下、规范程度不足等问题。“依法治理”则有效地回应了人民群众的日常关切，有利于凝聚基层群众对社会治理实效的共识，帮助稳定社会预期，通过具体法律制度确认保障了基层治理权力运行的规范，打造了更具正当性、合法性以及可预期性的基层治理范式。因此，在传统基层治理模式面临挑战的今天，有必要重新审视基层治理模式的运行，构建更符合人民群众需要的基层治理法治模式。作者简介：陈泽宇，湖南省委党校法学专业硕士研究生。周模，湖南省委党校法学专业硕士研究生。吴传毅，湖南省委党校（湖南行政学院）副校（院）长、二级教授，享受国务院政府特殊津贴专家。基层社会治理法治化的现实逻辑、实践路径和法治保障陈泽宇周模吴传毅（中共湖南省委党校，湖南长沙410006）【摘要】基层社会治理是社会稳定之根本，基层社会治理法治化是社会治理的固本之策。提升基层社会治理体系法治化水平，需要从满足人民群众对基层治理水平的实际需要出发，构建中国特色社会主义基层治理法治模式，完善基层社会治理体系各个要素的法治保障。【关键词】基层社会治理法治化；现实逻辑；实践路径；法治保障【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2023.03.020【中图分类号】D920【文献标识码】A【文章编号】1009-2293（2023）03-0093-0493-2023 年第 3 期湖南省社会主义学院学报（二）经济社会迅速发展对基层社会治理法治化水平提出更高要求随着改革开放以来我国经济社会发展不断取得新的成就，人民群众对基层社会治理的法治化水平也提出了更高要求。过去一段时间内，基于维护社会稳定的需求，基层治理实践中需要寻求短期的快速治理方案以尽快消除纠纷。其中最为普遍的便是在应对群众为谋求自身利益在重要场合、重大时间节点上的“聚众上访”“进京上访”时，作出虚假承诺欺骗当事群众；或者突破法律底线对当事群众予取予求，造成逆向激励。最后发展为部分群众深谙“按闹分配”的潜规则，解决诉求（无论是否合法）最关键的要素是看闹事（或者制造群体事件）能力和勇气，基层治理工作也不以依法依规治理为范式，而是以解决“闹事”为要，对真正配合工作的群众的利益却难以保障5。久而久之，基层干部群众难免出现法治观念淡薄的不良风气。要扭转这一局面，就必须推进基层社会治理法治化，推动法治思维、法治理念、法治文化在基层生根发芽，营造“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的良好法治环境。（三）深入推进国家治理体系和治理能力现代化必然需要夯实的重要基础基层社会治理法治化是深入推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础，是实现党的领导和人民当家作主有机统一的重要内容。党和国家在总结社会治理方面的突出问题和矛盾的基础上，创新性地提出了健全新时代城乡社区治理和服务体系建设，重点强调将社会治理的重心向基层下移。我国是一个幅员辽阔的国家，区域发展不平衡、不充分的现实国情决定了基层治理具有深度的复杂性。而法治作为一种具有普遍性且不受个人感情影响的规则之治，可以在社会日常运行中发挥重要的指引和规范作用，它很好地保障了在处理与人民群众切身利益相关的矛盾纠纷时公权力行使的公正性、公开性和可预见性，并能以其产生公信力。因此，在面对错综复杂的基层治理难题时，必须有效发挥法治在基层治理工作中“固根本、稳预期、利长远”的保障作用，不断推动基层治理法治化的纵深发展，夯实推进国家治理体系和治理能力现代化的法治土壤。二、实现路径：构建中国特色社会主义基层治理法治模式基层社会治理是一项复杂的系统性工程，从顺应基层治理法治化需求的现实逻辑出发，基层社会治理法治化的实现路径必然是构建中国特色社会主义基层治理法治模式。推进基层治理法治化的最终目的是要建设中国式法治现代化强国，这就要求实现基层社会治理法治化的路径必须是构建扎根中国文化、立足中国国情、解决中国问题的中国特色社会主义基层治理法治模式。推进基层社会治理法治化需要在全面践行中国特色社会主义法治原则的基础上进行。因此，构建中国特色社会主义基层治理法治模式包含三个层次的路径依赖：一是必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路；二是必须坚持以人民为中心的发展思想；三是必须坚持法治、德治、自治相结合，最终形成中国特色社会主义基层社会治理法治模式这一实现进路。（一）推进基层社会治理法治化必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路推进基层社会治理法治化最核心的前进动力是党的领导。中国共产党带领中华儿女赓续奋斗实现伟大复兴的百年历史征程雄辩有力地说明了一个客观事实：党的领导是中国特色社会主义事业最根本的保障力量，也是实现国家富强、民族复兴、人民幸福最核心的前进动力。有学者指出，我国在社会治理上的优势之一是党政体制的优势，即由党组织领导政府及其他政治社会团体的机构和规范构成的体制6。还有学者指出，在党的领导下形成的“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与”的“一体多元”治理格局和“行政政治公司”三位一体统合机制治理模式，是推动我国城市化进程快速发展的巨大动力7。因此，只有毫不动摇地坚持党的领导，才能为推进基层社会治理法治化提供坚强有力的政治保证和组织基础，克服基层治理盘根错节的利益纠葛；才能有效发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，充分调动各方资源和力量，凝聚成“集中力量办大事”的强大合力。推进基层社会治理法治化的制度根基是中国特色社会主义制度。中国特色社会主义制度是中国共产党带领中国人民在百年奋斗历史中探索出来的适合中国改革发展稳定的制度。中国特色社会主义制度坚持从我国具体实际情况出发，立足我国社会发展阶段，是被实践不断证明行之有效的制度。习近平总书记指出：“中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础。”8推进基层社会治理法治化既不能封闭僵化，对着旧有的基层治理体制机制抱残守缺；也绝不能食洋不化，照抄照搬西方资本主义的基层治理制度，而是要立足中国特色社会主义制度进行实践探索，尤其是在涉及制度属性这样的大是大非问题上，必须旗帜鲜明、立场坚定，坚持从中国基本国情出发，走适合我国基层治理实践需要的法治化道路。推进基层社会治理法治化的理论源泉是中国特色社会主义法治理论，其中最根本的理论指引就是习近平法治思想。中国特色社会主义法治理论，脱胎于中国共产党带领广大人民群众建设法治国家的生动实践，是解决中国法治建设问题的行动宝典。而开94-2023 年第 3 期陈泽宇，周模，吴传毅：基层社会治理法治化的现实逻辑、实践路径和法治保障辟了中国特色社会主义法治理论新境界的习近平法治思想，更是具有鲜明的时代性、强烈的实践性、高远的战略性和严谨的科学性的智慧结晶，是党领导法治建设的丰富实践和宝贵经验的科学总结，唯有将坚持贯彻中国特色社会主义法治理论作为中国特色社会主义法治新时代的科学指引，将习近平法治思想作为法治理论和实践中最重要的理论旗帜和根本遵循，才能在面对任何理论与实践难题时都能明确目标、找准航向。（二）推进基层社会治理法治化必须坚持以人民为中心的发展思想基层治理作为直接面对广大人民群众的工作一线，是人民群众接触最频繁、感受最深刻的法治实践内容，与人民群众的切身利益、权益福祉紧密相关。从中国共产党“人民至上”的执政理念上说，推进基层社会治理法治化的实质就是更好地保障党带领人民群众当家作主，必须坚持以维护人民根本利益、增进民生福祉为要义。从基层治理制度建构的角度上看，推进基层治理法治化归根结底是要完善人民所念、治理所需的中国特色社会主义基层治理法治模式，旨在破解盘根错节、根深蒂固的基层治理难题，更好地回应人民群众日常关切。从上述意义上讲，只有坚持以人民为中心的发展思想，紧紧依靠人民、不断造福人民、牢牢植根人民，才能在人民群众的创造性实践中推进基层社会治理法治化。（三）推进基层社会治理法治化必须坚持法治、德治、自治相结合“十四五”规划针对“构建基层社会治理新格局”作出了明确部署，并提出要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层社会治理体系。传统乡土社会的“自治”产生于人民群众自力更生的生产生活需要，是在社会公共服务出于某种原因缺位的时候以“自治”的形式由本地宗族、乡贤、地主士绅等提供自我管理的社会公共服务。传统乡土社会的“德治”则是在被统治者奉为圭臬的封建礼教下产生的以道德谴责为约束的社会共识。新中国成立后，中国共产党带领人民群众在基层治理领域探索形成了肇端于浙江桐乡的“自治、法治、德治合一”的基层社会治理模式。在自治、法治、德治“三治合一”的治理模式中，自治为基，法治为本，德治为先9。其中，“自治”强调民事民议、民事民办、民事民管从而凝聚共识；“法治”强调规则透明、权责统一、结果可信从而定分止争；“德治”强调率先垂范、温良恭俭、劝善嫉恶从而风清气正；“自治”“法治”“德治”三者功能作用各有侧重，缺一不可，优势互补，相辅相成，充分体现了以人为本和系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的理念，形成基层治理的强大合力10。所以，坚持法治、德治、自治相结合的原则，可以在构建基层治理法治模式的进程中破解基层治理中让各级政府焦头烂额的缠讼、累讼和上访以及令法院权威受损的“执行危机”的“法治后遗症”，寻求情理、道德与法治平衡统一的正义11。三、法治保障：完善基层社会治理体系各个要素的法治保障从中央对完善社会治理体系工作提出的新要求看，基层治理工作的重心必须随着社会主要矛盾变化而变化，即在社会主要矛盾变化的情形下，推进基层治理法治化工作的实践必须服务和服从于国家社会治理的大局，系统应对基层经济政治文化社会生态等方面的挑战，完善基层治理体系各个要素的法治保障。（一）完善党委领导的法治保障完善党委领导的法治保障是提高基层社会治理法治化水平的核心要义。治国安邦，重在基层；管党治党，重在基础。只有在基层治理工作中充分发挥党组织的作用，才能“任凭风浪起，稳坐钓鱼台”。在基层治理的工作实践中，基层党组织的建设是关乎党的执政基础的重大问题，要通过法治方式在城乡基层治理中更加充分发挥基层党组织的作用，通过制度设计、立法明确、法治宣传教育等手段加强基层党组织在基层治理工作中的全面领导、完善基层党组织建设的体制机制、提升基层党员干部的法治素养、强化基层党组织运行的制度保障等各个方面，努力把基层党组织打造成基层治理的一线工作中最为坚强有力的法治堡垒。（二）完善政府负责的法治保障完善政府负责的法治保障是提高基层社会治理法治化水平的关键内容。例如在乡政府（街道办）与村委会（居委会）的关系处理中，前者属于基层政府，拥有行政职权，而后者则为基层群众性自治组织，二者并非上下级之间的领导关系。基层政府的职责在于指导、支持、帮助基层群众自治组织的工作，而不能干预基层群众自治组织自治范围内的事项。但是在实践中，由于基层党组织、基层政府、村两委、农民与社会组织等治理主体行为边界不清晰的问题，致使治理主体之间权责不明、责任不清，经常发生相互扯皮的现象12。基层群众自治组织背离“自治”职能逐渐行政化、机关化，异化为基层政府的派出机构。因此，要通过加强法治研究厘清基层政府与基层自治组织关系，全面划定政府权责清单，保障政府全面正确履行职责，只将政府管理的社会事务管好、管到位，不由行政权力主导的社会事务应当充分尊重群众自治。（三）完善民主协商的法治保障完善民主协商的法治保障是提高基层社会治理法治化水平的应有之义。党的二十大报告指出，“全95-2023 年第 3 期湖南省社会主义学院学报过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主”，明确将“发展全过程人民民主”写入中国式现代化的本质要求，并进一步提出，到 2035 年“全过程人民民主制度更加健全”。基层治理要体现全过程人民民主，就必然要通过法治建设构建程序合理、环节完整的民主协商体系，要用法治手段完善、支持、保障全过程人民民主，发挥社会主义协商民主重要作用，丰富民主形式，畅通民主渠道，从各层次各领域扩大人民有序政治参与，让人民群众切身参与、切身感受全过程人民民主的实际体验不断提升。（四）完善社会协同的法治保障完善社会协同的法治保障是提高基层社会治理法治化水平的客观标尺。运用法治方式建立健全社会协同的运行机制，坚持党的领导与社会组织依法自治相统一，确保社会组织始终沿着正确方向发展。必须充分改革制约社会组织发展的体制机制，建立政社分开、权责明确、依法自治的社会组织运作制度，充分动员各种社会力量共同参与基层社会治理，有效降低基层社会治理的行政成本，让基层治理在法治的保障下实现协同增效。（五）完善公众参与的法治保障完善公众参与的法治保障是提高基层社会治理法治化水平的制度要求。坚守法治化的基层治理立场，就必然需要保障公众参与基层治理的权利，以公众参与基层治理工作的公共性凝聚共识、建立公信。因此，完善公众参与的法治保障就需要大力推进基层直接民主的程序化、制度化和规范化水平，依法保障群众知情权、参与权、表达权和监督权等各项权利。推进基层社会治理法治化向公众提供了参与基层社会治理实践的主体基础、规范依据、法律保障13，可以激发民众参与社会生活的积极性，提高其参与社会治理的动力，从而建立社会公众有能力广泛参与、有意愿广泛参与的法治化社会治理体系。（六）完善技术支撑的法治保障完善技术支撑的法治保障是提高基层社会治理法治化水平的必由之路。现代科技的发展为“中国之治”引入了新范式、创造了新工具、构建了新模式。以互联网技术、物联网技术和大数据技术为代表的新兴技术可以极大提高基层治理的效能，降低基层治理的成本。比如新冠疫情爆发以来，党和国家从“人民至上、生命至上”的角度出发，运用现代技术推出了国家大数据行程码和健康码等系统，但与此同时，各级地方政府为便于属地管理重复建设了本地版“健康码”，甚至发生了某地为拦截外地维权群众，将本无涉及疫情风险的群众赋予“红码”的事件14，严重削弱了健康码系统的公信力。因此，在运用新技术提升治理效能的同时，必须同步加强法治研究，结合运用新技术开展基层社会治理的特点，严格限定隐私数据、敏感数据的获取权限、使用权限以及技术适用条件等具体规范细则，为科学、合法使用新技术开展基层社会治理工作提供法治保障。国之兴衰系于制，民之安乐皆由治。完善社会治理体系是深入推进国家治理体系和治理能力现代化的必由之路，也是不断把我国制度优势更好转化为国家治理效能的关键举措，其重要性不言而喻。作为社会治理体系的重要基础，只有不断完善基层治理体系各个要素的法治保障，用切实有效的实践应对不断提高的基层社会治理法治化需求，才能让基层治理工作从容有序，最终实现国家长治久安、社会和谐稳定、人民安居乐业的中国之治。参考文献：1习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告J.中国人大,2022,(21):6-21.2梁平.基层治理的践行困境及法治路径J.山东社会科学,2016,(10):71-76.3习近平.习近平关于全面依法治国论述摘编M.北京：中央文献出版社，2015：12.4吴晓林,岳庆磊.皇权如何下县:中国社区治理的“古代样本”J.学术界,2020,(10):120-129.5赵佩,黄振华.农民偏执型上访的生成及其内在逻辑基于湖南省 G 村的田野考察J.湖南农业大学学报(社会科学版),2021,(05):38-44+92.6张燮.基层治理有效的结构、能力与方式辨析J.求索,2022,(06):139-146.7折晓叶.县域政府治理模式的新变化J.中国社会科学,2014,(01):121-139+207.8习近平.论坚持全面依法治国M.北京：中央文献出版社，2020:92.9陈松友,卢亮亮.自治、法治与德治：中国乡村治理体系的内在逻辑与实践指向J.行政论坛,2020,(01):17-23.10张文显,徐勇,何显明,姜晓萍,景跃进,郁建兴.推进自治法治德治融合建设,创新基层社会治理J.治理研究,2018,(06):5-16.11熊易寒,林佳怡.模糊正义：基层治理中的情理、道德与法治J.华中师范大学学报(人文社会科学版),2022,(05):10-18.12宋才发.乡村振兴法治化的基本内涵及路径选择J.贵州民族大学学报(哲学社会科学版),2021,(01):70-102.13牛玉兵.农村基层治理公共性难题的法治化解J.法学,2017,(10):140-148.14石青川,张宇轩.河南健康码变色之警示 社区：签下“保证书”才能转绿码J.中国经济周刊,2022,(12):52-55.（责任编辑：朱小宝）96-