基层党建引领“三治结合”的三重理路.pdf

DOI：10.19299/ki.42-1837/C.2023.08.0082023年第8期 总第214期 政党建设 领导科学论坛THE FORUM OF LEADERSHIP SCIENCE基层党建引领“三治结合”的三重理路王笑笑摘要：党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系是国家治理体系的重要方面。在应然层面，基层党建具有打破多元化自治主体协同障碍的协调功能、推动分散的法治要素形成有机整体的整合功能、强化政治信任和社会信任服务于德治的服务功能，因而能够引领“三治结合”。在实然层面，基层党建引领“三治结合”面临着利益诉求多元化、基层党建工作弱化、对“三治结合”统筹推进不足等挑战。在必然层面，要构建整体性和多层次的路径，通过强化政治引领提升政治领导力、创新组织体系提升群众组织力、强化思想建设提升思想引领力、提高服务质量提升社会号召力等方面，充分发挥基层党建对“三治结合”的引领作用。关键词：基层党建；引领；“三治结合”；治理基金项目：江苏开放大学（江苏城市职业学院）“十四五”2022年度学科研究青年专项“党建引领三治结合 的内在逻辑与实践路径研究”（2022XK006）。作者简介：王笑笑，江苏开放大学马克思主义学院教师（江苏 南京 210036）。中图分类号：D267文献标识码：A文章编号：2095-5103（2023）08-0036-06基层治理是国家治理的基石。统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层治理。“三治结合”即自治、法治、德治相结合，是提升城乡基层治理水平的有效路径，也是基层党建的重要场域。2021年4月印发的 中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见 指出，要建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系。政党力量在秩序建构和社会团结生成方面发挥着独一无二的作用1370。以党建引领基层治理，是推进基层治理体系和治理能力现代化的根本路径。党的二十大报告明确强调，“推进以党建引领基层治理”，进一步明确了加强基层治理的重要抓手，对于新形势下坚持和加强党的领导、夯实党长期执政的组织基础、推进基层治理体系和治理能力现代化，具有重要意义。然而，当前有少部分地区“三治结合”存在主体缺位、三治各行其是等问题，需要充分发挥基层党组织战斗堡垒作用，以高质量党建引领“三治结合”，为构建中国特色基层治理新格局、完善国家治理体系开拓新的思路。一、应然诠释：党建引领“三治结合”的功能彰显全球化和后工业化的时代背景下，人类社会的治理体系和生活模式面临重建和创新。在共建共治共享社会治理格局中，基层党建承载着创新社会治理模式、维护社会稳定、激发社会活力的重要功能，能够有效实现基层党组织设置与基层治理单元的高度契合，聚焦群众利益所需、基层治理所能，有助于拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道，让意见充分表达、形成广泛共识，让基层治理形成法安天下、德润人心、秩序良好、充满活力的生动局面。036（一）协调功能：促使多元治理主体化解矛盾纠纷、达成共识党的二十大报告明确指出，社会治理要“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道”。在“三治结合”的治理体系中，多元治理主体不可避免地存在角色冲突或利益冲突。党组织在“三治结合”的过程中，可以按照一定价值原则、运用各种方式协调各方利益关系、化解冲突。第一，基层党建的协商机制能够化解治理主体利益冲突。在“三治结合”中，基层党建拥有代表公共利益的势能，党建引领治理能够使得这一势能渗透参与社会治理的各主体、各场域，从而强有力地构建起推动社会交往合作的公共协商空间2。协商是社会治理的一个重要方式，基层党建通过搭建多渠道的协商平台，发挥其在多元利益主体中的协调作用，健全和完善矛盾纠纷预警机制，畅通利益表达和信息沟通渠道，使多元利益主体诉求可以通过协商平台发声。目前，全国多个城乡构建了以基层党组织为核心，基层单位、两新组织以及党员群众等多方参与的矛盾纠纷解决机制，如协商议事会、板凳夜话等，充分发挥了信息化媒介的优势，提高了解决矛盾纠纷的效率，提升了基层治理现代化水平，也提升了人民群众对基层治理的参与度。第二，基层党建的辐射带动机制能够提高弱势群体利益表达的有效性。利益表达是政党与民众有效沟通的桥梁，是政党倾听群众的重要手段。然而治理主体的能力素质是参差不齐的，基层社会中一些文化水平不高的、处于相对闭塞的地区以及不会使用现代化科技手段的群体，很难独立、及时、合法地表达自身诉求。基层党组织可通过建立具有强制力的规则体系来保障治理的有序运行，对群众的行为进行规范和引导，从而进一步增强弱势群体利益表达的有效性。第三，基层党建的共识凝聚机制能够培育治理主体的包容意识。一方面，在“三治结合”治理实践中，群众的共同性、包容性会突破本我的自我性与唯一性。基层党组织通过发挥自身的组织优势有助于形成良好的协商文化，进而使各治理主体在互动协商中通过换位思考、理性商量并形成对利益诉求差异性的包容和兼顾。正如哈贝马斯认为，交往理性是使商谈达成一致意见的一个重要前提，交往行为离不开理性和价值的引导，也离不开主体的普遍认同3。另一方面，基层社会治理是多元主体协调互动的行动过程，也是参与共建社会秩序的过程，共建的背后需要共识的形成。而我国城乡基层治理中普遍存在的异质化和离散化特征，使多元利益主体通常对自身角色认知以及责任担当并不十分了解。这就需要一个权威的力量树立价值共识，宣传治理文化，使各治理主体熟知自己在治理进程中的责任和义务，形成足以支撑集体行动的共识。基层党组织依托自身足够的政治权威性，立足社会治理规划和民众现实诉求，能有效获得其他社会主体的认同和支持，在倡导社会主义核心价值观、遵循公正的价值理念、培养政治认同上具有天然的优势，对其引领“三治结合”价值共识的培育起着至关重要的作用。（二）整合功能：推动分散的法治要素形成有机整体党的二十大报告强调，“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平”。社会治理法治化水平的提升依赖各个法治要素均衡、协调、有序发展。当前，由于现有条块分割的行政体制所带来的“碎片化”治理问题，加之基层社会的复杂性与现行法律制度的不完善，法治要素之间呈现分散态势，亟待形成一种整体性治理机制。具备整合法治要素和各社会治理要素功能的，必是在治理主体间占据领导地位和统筹地位的。“在现代社会条件下，民主共同体的政治公共领域赢得了一种对社会整合的典型意义。”412基层党组织能够整合科层体制、市场机制和社会网络等多重治理机制，通过组织互嵌、体制吸纳、事务互嵌等方式将碎片化的法治治理要素进行整合，把国家和社会治理纳入制度化、规范化、程序化的轨道中。区域化党建是基层党建的重要创新，在“三治结合”的治理实践中，区域化党建突破了原有单位制党建的局限，从区域视角出发统筹谋划，盘活基层党建资源，形成了具有较强聚合功能的治理网037络5。一方面，区域化党建嵌入基层社会场域中的治理结构，能够因地制宜、因时制宜，完善各地法治建设相关的制度机制，将党组织的引领作用贯彻到城乡基层法治服务体系的全过程，实现城乡基层法治的内外有机联动，推进各法治要素的深度耦合。另一方面，区域化党建整合功能的发挥体现在法治要素的协同联结上。基层党组织可统筹整合辖区法治资源，采用系统思维来调整、优化治理要素结构，调整好关键变量，推动各治理要素以最为优化、有效的次序和结构进行排列和互动，实现服务资源的整合优化利用，共同构建起资源共享、优势互补、合作共赢的城乡治理新格局。在具体实践中，基层党组织可凭借其组织优势体察、收集并分析群众的法治需求，通过联建获得资源支持如法制宣传、法律援助、法务咨询，在村级末端环节建立法律驿站、法律诊所等社区组织，以实现法治资源下沉到“最后一公里”，及时对接城乡居民的法治需求，实现法治资源精准到村、精准到户以及城乡法律服务的全面覆盖。（三）服务功能：强化政治信任和社会信任服务于德治社会各部分、各单元之间的相互信任是德治的基础。从学理视角审视，信任主要由政治信任和社会信任两部分构成。其中，政治信任一般指的是社会公民对于政治组织、政府机构及其相关政治价值的价值认同、支持与期待6。由于政治信任是一种隐性政治支持，同时还是政治认同的具体表现，所以它是政治合法性的来源和基础。政治信任有助于建构秩序、简化治理、降低政策运行成本，还能够促进民主的发展。较高水平的政治信任是一个政治体维持政权稳定和推进有效治理的基础7。社会信任作为一种社会心理，是凝聚社会共识的重要来源，在人类依存关系中具有重要的规范性力量。纵向自上而下的政治信任和横向相互连通的社会信任构成了“纵横结合”的社会资本体系，能够从纵向和横向两方面为治理主体间的合作提供有力支持。一方面，基层党组织作为党的组织体系的重要组成部分，可以利用自身的公信力和执政的合法性，补强政治信任存量，获得非党建引领情境下难以获得的治理优势。另一方面，我国基层社会中存在费孝通先生所说的“差序格局”，社会成员间信任度随着血缘关系、地缘关系的亲疏逐渐递减，对陌生人的相处和交往信任程度较低。这一现状对于基层社会治理主体间通力合作大为不利。基层党组织可以利用自身的组织力和影响力主导治理活动中规则的制定及其监督落实，通过正式规范的刚性约束作用和非正式规范如道德的软性约束作用，形成良好的合作治理生态，提升互惠互动过程的规范性和程序的正当性，增加成员间的善意。二、实然困境：基层党建引领“三治结合”的内在张力当前，基层党建在引领“三治结合”过程中仍面临一些挑战，主要表现为利益诉求多元化、基层党建工作弱化、对“三治结合”统筹推进不足等方面。（一）基层党建面临利益诉求多元化的挑战改革开放以来，我国的社会结构发生了重大改变，人们的生产生活方式、思想价值观念逐步转变，民主意识、法治意识等明显增强，利益需求日益多元，对政府的要求和期望越来越高。此外，由于经济结构的优化升级和科技创新推动经济增长的战略推行，新兴产业和职业随之出现，不同社会阶层和利益主体往往拥有不同的价值观念和利益诉求。社会治理是一种协调性的社会活动，由政府、社会组织、市场、公民等多元主体在合作的基础上化解社会矛盾，促进社会和谐发展。善治，是对良好的或理想的社会治理状态的描述，是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质是政府与公民对公共事务的合作管理。如此，基层党组织就面临着多元化利益诉求下对资源进行合理有序分配的挑战。为此，要构建和谐有效的社会秩序，调动多元主体参与社会治理，充分激发创新治理的社会活力，培育凝聚民心的公共精神。（二）基层党建工作弱化影响“三治结合”走势当前，一些地方的基层党建工作弱化，影响了“三治结合”的走势。一方面，基层党建工作悬浮化。部分基层党组织“就党建抓党建”，对基层党038建工作存在思想认识不深刻、行动不及时等问题，照搬动作较多，在运行理念、运行方式上缺乏特色，党建工作浮于群众需求、治理需求之上，与基层治理工作不能有机融合，基层党建存在形式化问题，党建引领作用无法充分发挥，自身的领导力和组织力发挥不够。另一方面，基层党组织职能定位不精准。完善社会治理体系是一项系统工程，应明确不同主体在社会治理体系中的地位和作用。如完善集约高效的政府负责体制和治理机制有助于提高政府资源整合、综合运用、快速响应的能力；完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制有助于从制度上保障协商成果落地；完善开放多元、互利共赢的社会协同机制有助于搭建互动平台和载体，调动各方力量参与社会治理8。然而，一些地方仍然存在基层党组织对乡村治理事务的全面包办现象，村支书和村主任“一肩挑”异化为“一言堂”，边界不清，没有自治的空间9。同时，基层党组织也存在权责失衡的问题，如基层党组织与很多事业单位、两新组织之间没有行政隶属关系，缺乏实际影响能力，再加上一些区域内的党组织建设工作真空化，组织设置不全面，其领导核心作用辐射范围有限。（三）基层党建对“三治结合”的统筹推进不足近年来，各地纷纷探索“三治结合”的治理模式，但一些地方在实践中基层党建对“三治结合”的统筹推进仍显不足，呈现出局部和整体的矛盾以及单一和多元的矛盾。一些基层党组织未充分认识到“三治”整体性结合的重要性，在实践开展中往往囿于实际资源的限制而选择性应用自治、法治、德治中的某一个方面，难以真正搭建“三治结合”的结构体系，只能实现部分治理形式的培育工作，自治、法治、德治整体性嵌构的力度不够。一些基层党组织意识到社会治理要将自治、法治、德治整合在一起推进，但是开展工作时表现为三者的简单叠加，看似系统推进，实则仍是各行其是，未能以组织覆盖和工作覆盖牢牢掌握对“三治”的统一领导，基层党建的统筹整合力度不够。“三治结合”的统筹推进要求多元主体共同参与治理，但一些基层党组织囿于“封闭化”思维，没有与时俱进更新党建理念，不能充分调动多元主体的积极性，对党员、群众缺乏吸引力、影响力。三、必然路径：以基层党建为抓手推动“三治结合”基层党组织要探索多样化的路径推动“三治结合”的基层治理创新，真正把党的组织优势转化为基层治理效能。（一）强化政治引领，提升政治领导力基层党组织要强化自身的政治建设，通过自身的影响力提升党在“三治结合”中的引领作用，确保城乡基层治理体系在政治立场、方向、原则、道路上与党中央保持高度一致。一是开展常态化、制度化的党员理想信念教育。根据基层治理实际，更新培训内容和培训方式，开展多样态的线上、线下党员教育活动，使党员、干部提升政治觉悟，筑牢党性根基。二是不断加强党的纪律建设。基层党组织要结合实际情况和时代要求，拓展教育渠道，创新方式方法，提升党员干部遵守纪律的自觉性，为有效提升基层党组织引领基层社会的治理水平、营造良好的政治生态环境奠定基础。三是健全基层党组织工作制度。在落实基层党组织责任机制方面，要规范党建工作和居民自治事务的边界，明晰治理环节的权责归属关系，通过构建明责、履责、追责、问责的程序，使每位党员干部明晰自身责任，尽职尽责完成工作。在完善党员干部的奖惩机制方面，要积极开展过程性考核和结果性考核，坚持因地制宜制定量化指标，将考核结果与个人绩效、职位升迁直接挂钩，激发党员干部的治理活力。在健全党内基本生活制度方面，要常态化组织党员干部学习党的最新思想，领会重要文件精神，结合地方实际情况进行特色活动。在完善法治化监督体系方面，要不断拓展监督载体，创新社会监督、网络监督、舆论监督等多种监督方式，对法治意识淡薄的党员干部做到及时发现并加强教育，以保证党员队伍的先进性和纯洁性。（二）创新组织体系，提升群众组织力基层党组织的群众组织力是党组织在推进039“三治结合”中凝聚组织群众、整合各方资源的能力，要促进“三治结合”的体系进一步完善，真正把党的组织优势转化为基层治理效能。一是加强组织建设，提升组织执行力。一方面，不断扩大党在自治、法治和德治领域的组织覆盖和工作覆盖，将基层治理主体和治理过程等方面都覆盖于党组织的服务管理之下，牢牢掌握领导权，将“三治”资源惠及“最后一公里”。另一方面，优化人员配置。习近平指出：“事业兴衰，唯在用人；用人之要，重在导向。”10为此，要加强人才队伍建设，搭建精英人才返乡的平台，吸纳有担当、有能力的优秀人才到基层去，制定常态化的人才吸纳机制、科学的晋升机制和综合的考核制度，不断提升党员参与基层治理的能力和水平。二是创新党建工作方法，强化组织影响力。群众组织力的提升与党建工作密切相关。针对当前党建工作与群众需求、治理需求的矛盾，破解形式化问题，需要不断创新党建工作，提升精准化、专业化水平。一方面，开创党建工作新格局。以区域化党建方式实现学校、村庄、“两新”组织等地方的党建全覆盖，统筹区域资源，促进主体互动，强化党建工作合力。另一方面，创新党建工作模式。传统党建工作方式的吸引力日渐式微，要充分利用互联网的优势，积极运用“智慧党建”平台，及时获取群众意见和需求帮助群众解决实际困难。（三）强化思想建设，提升思想引领力针对“三治结合”中一些基层党组织思想引领力偏弱的事实，要以文化人、以德聚人，强化党建引领基层德治的内生力量。一是积极培育公民的共同体意识和公共精神。在多元治理格局中，利益驱动纷繁复杂、矛盾冲突复杂多变，要想实现公民的有序参与，增强共治合力，基层党组织要培育德治所需的共同体意识和公共精神，帮助公民构建起关系信任网，增进其情感归属，缓解治理矛盾。在社会治理中，尤其是自治和德治，更需要正确的道德规范和公序良俗来约束言行。社会主义核心价值观是社会共有的观念，也是社会成员间相互隐含的共识契约11。基层党组织要不断推进社会主义核心价值观的落地实践，使群众在喜闻乐见的文化活动中将社会主义核心价值观入脑、入心、入行。一方面，发挥党员先锋模范作用，以党员的典型示范在密切联系群众的过程中提升群众的思想认识和行动自觉。另一方面，通过多样化的宣传手段扩大影响力，增强价值认同。如评选五好家庭、文明社区、先进个人、道德标兵等，以身边的人物事迹为载体进行价值传播，提升居民的价值理性和政治参与素养。此外，发挥地方特色优势，挖掘地方性的道德品质和机构进行宣传，以区域特色的文化养分涵养村民的共同体意识，让公民在熟悉的场域中回味情感记忆，形成集体认同。二是不断推进话语体系创新。思想价值要想在老百姓当中形成广泛的传播力和影响力，就必须推进话语体系创新，以通俗易懂的形式让理论宣传“唱起来”“演起来”“活起来”。一方面，以新时代文明实践中心建设为抓手，利用农村祠堂、文化活动中心、社区公共区域等场所，以板凳夜话、田埂夜谈等丰富多彩的形式进行理论宣讲，使群众真正听得懂，对治理政策、价值观、精神的理解和吸收往深里走、往实里走，往心里走。另一方面，建强网络传播平台。理论宣传必须紧跟信息技术日新月异的脚步，基层党组织要利用融媒体快速传播的优点，完善配套设施和盘活社会资源，建设新媒体平台、采取“微故事”“微视频”等方式进行理论宣传，形成全方位、多层次媒体传播矩阵。（四）提高服务质量，提升社会号召力基层党组织的社会号召力，是在基层治理中把不同阶层、群体和力量动员起来共同参与治理实践的能力，这为推进构建共建共治共享治理格局的形成发挥着凝聚民心的重要作用。一是不断动员多元自治主体参与治理。要积极引导群团组织、企业、两新组织等各类社会力量有序参与基层治理，坚持把贯彻党的路线、方针、政策与维护社区居民的民主权利和共同利益有机地结合起来，从绝大多数居民的共同利益出发，引导、推进居民的民主决策、民主管理。同时，完善群众参与治理的多样化渠道，加强基层党组织与其他社会组织的沟通与合作。二是不断提升服务040社会主义现代化进程中一个意义非凡的节点，同时也使对外宣传顺势站在了一个全新的历史发展方位。当前和今后一个时期，是对外宣传持续发力的一个重要战略机遇期，必须统筹全局，以全球视野和“一盘棋”理念，强化“大外宣”格局。首先，要深入推动“内宣外宣一体化”发展。“内宣”与“外宣”既独立又联系，独立在于二者的方式、对象、任务等皆有不同，分属于不同的体系；联系在于二者统一于党的领导，都强调思想与工作能力的结合，都集中于一个目标等等。在宣传工作中必须防止过度重视“内宣”而忽视“外宣”，或重视“外宣”而忽视“内宣”等两种极端倾向情况的出现。其次，要构建多主体协调发展机制。目前，我国对外宣传工作有国家、社会组织和个人等不同类型的主体，由于缺乏相应的体制机制将各种主体之间有效地联结起来，在对外宣传的某个阶段的效率和质量都无法得到保证。因此，不仅要加快构建多主体协调发展机制，同时也要注重各主体内部的相互配合与合作，内外协同发展。最后，“大外宣”格局的强化，还需要统筹把控好正面和负面舆论，以有容乃大的胸襟，对外宣工作进行全方位统筹。参考文献：1毛泽东文集：第5卷M.北京：人民出版社，1999.2杜占元.领悟践行党的百年外宣智慧：讲好新时代中国和中国共产党的故事J.当代中国与世界，2021（2）.3中共中央文献研究室.习近平关于社会主义文化建设论述摘编M.北京：中央文献出版社，2017.4习近平.加快推动媒体融合发展 构建全媒体传播格局J.思想政治工作研究，2019，421（4）.责任编辑：聂慧丽（上接第35页）质量，彰显治理属性。一方面，党组织要牢牢把握领导权，加强在自治、法治和德治领域的组织覆盖和工作覆盖，设计自治、法治和德治相互衔接的程序流程，提升整合资源和解决社会治理问题的能力。另一方面，积极搭建协商平台，强化服务功能。通过多渠道的协商平台精准把握群众的利益诉求，保证民意畅通，协商处理公共事务和矛盾纠纷，加强治理的民主化和科学性，提高多元治理主体的主动性和协同性。参考文献：1塞缪尔亨廷顿.变化社会中的政治秩序M.王冠华，等译.上海：三联书店，1989.2陈秀红.从“嵌入”到“整合”：基层党组织推进基层社会治理的行动逻辑J.中共中央党校（国家行政学院）学报，2021，25（5）.3郑召利.交往理性：寻找现代性困境的出路哈贝马斯重建现代性的思想路径J.求是学刊，2004（4）.4尤尔根 哈贝马斯.在自然主义与宗教之间M.郁喆隽，译.上海：上海人民出版社，2013.5谭果.浅析区域化党建的逻辑动力和科学路径J.湖南行政学院学报，2011（3）.6上官酒瑞，程竹汝.政治信任的结构序列及其现实启示J.江苏社会科学，2011（5）.7梅立润，陶建武.中国政治信任实证研究：全景回顾与未来展望J.社会主义研究，2018（3）.8完善社会治理体系是一项系统工程N.人民日报，2020-02-13（9）.9张明皓，豆书龙.党建引领“三治结合”：机制构建、内在张力与优化向度J.南京农业大学学报（社会科学版），2021，21（1）.10 习近平在山东考察工作时强调：以改革创新精神抓好党的建设 以党的建设成效推动科学发展N.人民日报，2008-05-12（1）.11 孙柏瑛，邓顺平.以执政党为核心的基层社会治理机制研究J.教学与研究，2015（1）.责任编辑：钟雪041