基层“双随机、一公开”监管模式实践与研究——以山西省浑源县市场监督管理局为例.pdf

经济师 2023 年第 08 期摘要：“双随机、一公开”监管模式是市场监管理念和方式的重大创新，也是深化“放管服”改革的有力举措。目前，“双随机、一公开”监管模式在基层实践中取得了较好效果，但仍存在抽查意识不强烈、责任划分不清晰等问题，亟待着力突破，以提升市场监管工作效能。关键词：基层“双随机、一公开”抽查事项事中事后监管中图分类号：F713.56文献标识码：A文章编号：1004-4914（2023）08-292-02一、“双随机、一公开”监管模式的提出和发展2014 年 8 月，国务院出台了 企业信息公示暂行条例1，原工商总局制定了 企业公示信息抽查暂行办法2，为“双随机、一公开”监管模式提供了重要借鉴。同年 9 月，天津海关工作人员为考察人员展示了“双随机”抽检方式：即由计算机对需要开箱检验的货品和负责检验的工作人员进行随机抽取。2015 年，海关系统在“双随机”抽查基础上又增加了检查结果公示，这便是最早的“双随机、一公开”。2019 年 2 月 15 日，国务院发布 国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见（国发2019 5 号），要求“将“双随机、一公开”作为市场监管的基本手段和方式，开启了“双随机、一公开”监管的新篇章。2019 年 10 月 22 日，优化营商环境条例（国务院令第722 号）正式公布，其中第五十四条明确规定，“国家推行 双随机、一公开 监管针对同一检查对象的多个检查事项，应当尽可能合并或者纳入跨部门联合抽查范围”。至此，“双随机、一公开”成为法定监管方式。“双随机、一公开”监管模式，主要是指在行政监管过程中，通过摇号、电子抽签等方式随机选择检查对象，随机抽调执法检查人员，检查过程及检查结果及时充分有效地向社会公开的一项新型监管机制。二、基层“双随机、一公开”监管模式实践2015 年 9 月 28 日，原山西省浑源县工商局、原浑源县食药局、原浑源县质监局三局合并，组建浑源县市场和质量监督管理局。2019 年 3 月，原浑源县市场和质量监督管理局整合了知识产权、价格监督检查等部门的职责，重新组建了市场监督管理局。2017 年 3 月，原浑源县市场和质量监督管理局全面建立“双随机、一公开”工作机制。2018 年 6 月，浑源县人民政府办公室印发 浑源县跨部门联合“双随机、一公开”抽查监管工作实施方案，并建立浑源县“双随机、一公开”监管工作联席会议制度。先行在市场监管、环境保护、安全生产、文化等领域开展“部门联合、随机抽查、按标监管”的一次到位监管。2019年 12 月，浑源县人民政府办公室印发 关于在市场监管领域全面实施部门联合“双随机、一公开”监管的实施意见，市场监管领域主要监管部门“双随机、一公开”监管形成常态化管理机制。浑源县市场监督管理局承担的“双随机、一公开”抽查任务包括两部分：一是执行省、市市场监管局下达的抽查任务。二是在上级规定任务的约束下，开展本级的“双随机、一公开”抽查。2018 年以来，浑源县市场监督管理局共执行省、市下派抽查任务 29 次，涉及市场主体 202 家；发起本部门抽查任务 40次，涉及市场主体 1016 家；累计开展跨部门联合抽查任务 31次，涉及各类市场主体 89 家，对优化全县营商环境起到了积极的促进作用。第一，“双随机、一公开”监管模式有效推动了政府职能转变。政府职能转变的关键就是重新厘清政府、社会与市场的关系，厘清三者之边界3。市场准入门槛大幅降低后，“双随机、一公开”监管模式确保了“放得开”后能“管得住、管得好”。第二，“双随机、一公开”监管模式进一步规范了监管行为。传统的巡查监管模式随意性太大，存在重复监管、执法随意、执法不公、执法不严等乱象。“双随机、一公开”监管模式从源头上杜绝了“想查谁就查谁”的现象，用制度限制了监管部门的自由裁量权，有效压缩了执法人员与市场主体之间存在的权力寻租空间，进一步规范了监管行为。第三，“双随机、一公开”监管模式有效减轻了企业负担。在传统监管模式下，浑源县 A 酒店在春节前夕的两周内，要先后接受市场监管、物价、公安、消防等多个部门的例行巡查，将大量时间和精力用在应对检查上。实行“双随机、一公开”跨部门联合执法检查后，通过一次性联合执法，完成同一监管对象的多层级、多部门、多个事项的检查，最大程度减轻了企业负担。第四，“双随机、一公开”检查结果是加强事后监管的重要依托。将抽查检查结果及时归集到市场主体名下，对存在公示信息隐瞒真实情况弄虚作假等异常行为的市场主体列入异常名录，纳入到市场主体社会信用记录，并通过国家企业信用信息公示系统予以公示，使其在银行贷款、政府招投标等方面受到限制，对企业产生强有力约束。三、基层“双随机、一公开”监管模式中存在的问题目前，浑源县市场监督管理局通过开展“双随机、一公开”监管探索，有效解决了重复性执法、执法任性等问题，进一步基 层“双 随 机、一 公 开”监 管 模 式 实 践 与 研 究以山西省浑源县市场监督管理局为例张振国荫经济师论坛292要要经济师 2023 年第 08 期优化了营商环境。但笔者认为，浑源县市场监督管理局的“双随机、一公开”监管实践尚未达到成熟阶段，仍有一系列问题需着力突破和解决。（一）“检查对象名录库”更新滞后市场监管部门应当依托国家企业信用信息公示系统，以全量的存续状态市场主体，建立本部门检查对象名录库，并根据市场主体的设立、吊销、注销等情况，及时进行出入库动态更新。但在实践中，浑源县市场主体在行政审批部门进行企业法人变更、注销等行为后，浑源县市场监督管理局业务系统内的相关信息无法得到及时更新，导致检查对象名录库与企业信息的实然状态出现差异。另外，“僵尸户”的存在影响了抽查的针对性和精准性4。一些长期不经营且未按要求进行企业信息公示的市场主体，由于未办理注销登记或未被吊销处于异常状态而被列入经营异常名录，由于这些市场主体仍在定向抽查范围之内，会降低检查对象的有效性。（二）部门协同监管机制有待强化一是部门联合“双随机、一公开”监管意识有待增强。目前，在市场监管领域内实施部门联合“双随机、一公开”监管还处于起步阶段。以浑源县“双随机、一公开”跨部门联合抽查为例，大部分联合抽查任务由浑源县“双随机、一公开”监管工作联席会议发起，多部门自主发起联合抽查任务的意识有待增强。二是“双随机、一公开”监管模式与各类专项行动存在重复和冲突。如浑源县市场监督管理局 2021 年共开展发起“双随机、一公开”抽查任务 10 次；开展农资打假等各类专项检查 38次，重复检查难以避免。（三）结果公示约束力较小按照相关规定，进入严重违法失信企业名单的企业将被列为重点监督管理对象，其金融、招投标等行为都会受到多部门的联合惩戒。但在基层，大部分市场主体类型都是农民专业合作社和个体工商户。以浑源县为例，截至 2022 年 3 月 16日，全县共有各类市场主体 10946 家，其中农民专业合作社和个体工商户 9144 家，占比为 83.5%。这些农民专业合作社和个体工商户，在法律意义上并不属于企业。按照规定，个体工商户和农民专业合作社不适用经营异常和严重违法失信企业名单管理，只能被标记为经营异常状态。虽然被标记为经营异常状态后会影响其在市场交易、社会融资等方面的收益，但绝大部分基层市场主体经营规模小，交易范围窄，很少有人查看企业信用信息公示平台上的记录，导致市场监管领域信用惩戒方式对基层众多个体工商户和农民专业合作社的约束作用较小。（四）“双随机、一公开”监管模式存在监管盲区尽管市场准入门槛不断降低，但在城乡结合部、城中村尤其是偏远村庄，依然存在不少“无照经营”群体。无证无照、证照不全、黑作坊等群体因未列入检查对象库而成为监管盲区5。（五）基层一线执法人员专业执法能力有待提升“双随机、一公开”监管模式要求执法人员熟悉掌握市场监管有关法律法规，具有财务数据、产品质量监督、食品生产监督等方面的专业知识。尽管距完成机构改革已经过去了将近 3 年，但浑源县市场监督管理局相当一部分基层执法人员仍然欠缺符合全面监管要求的综合专业技能，导致随机检查质量难以得到保证。四、对完善基层“双随机、一公开”监管模式的建议和对策（一）及时对“一单两库”行动态更新根据相关法律法规的修订情况及工作的实际变动情况，及时对“一单两库”进行更新。加快“僵尸户”清理工作，完善部门间信息共享机制，确保检查对象名录库与企业信息的实然状态相一致。（二）提升部门协同监管水平一是提高部门联合“双随机、一公开”监管责任感。县政府适当增加联合“双随机、一公开”监管工作在考核中的权重，加强部门联合“双随机、一公开”监管的责任感和紧迫感。定期组织成员单位开展交流培训，及时发现并妥善化解在部门联合“双随机、一公开”监管中存在难点和问题，推动部门联合“双随机、一公开”监管工作稳步有序开展。二是统筹好“双随机、一公开”抽查与其他监管手段的有效配合。结合年度工作重点，合理制定本部门年度“双随机、一公开”抽查工作计划，凡列入抽查工作计划的，原则上不再开展专项整治；凡列入部门联合“双随机、一公开”抽查事项的，各部门不再进行内部随机抽查。同时，运用好投诉举报、转办交办等监管方式，积极探索智慧监管，作为“双随机、一公开”监管模式的有效补充。（三）强化公示结果运用2022 年 3 月 1 日起，中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则 正式施行，第十一章第七十条规定，市场主体未按照法律、行政法规规定的期限公示或者报送年度报告的，由登记机关列入经营异常名录，可以处 1 万元以下的罚款。基层执法人员应当严格按照上述规定，结合柔性执法要求，合理运用自由裁量权，不断增强市场监管领域信用惩戒方式对基层个体工商户和农民专业合作社的约束作用。（四）积极完善无照经营监管机制聚焦媒体曝光多、群众投诉举报多和监督检查发现问题多的行业和区域，将查处取缔无照经营和各类专项整治、投诉举报处理等工作结合起来，对具备办照条件且经营者有继续经营意愿的，督促引导其依法办理相关手续，合法经营；对拒不办理证照的坚决予以取缔。（五）强化基层一线执法队伍建设一是加强对基层执法人员的培训和考核，尽快让机构改革前从属于不同部门的执法人员打破“隔行如隔山”的状态，增强其综合检查能力。二是要建立“双随机”专业检查事项人才库。部分专业性较强的抽查事项，必须配备专业化检查人员。因此，应当组织具有特定专业知识和相关检查经验的执法人员建立专业检查事项人员名录库。在执行专业性较强的抽查任务时，从相关专业检查事项人员名录库中抽取检查人员，保证“双随机、一公开”工作效果。参考文献：1 国务院.企业信息公示暂行条例：国务院令第 654 号令EB/OL.(2014-08-23)2020-03-24.http:/ 工商行政管理总局.企业公示信息抽查暂行办法：工商总局第67 号令EB/OL.(2014-08-19)2020-03-24.http:/ 工商总局关于新形势下推进监管方式改革创新的意见,2016.09.14.4 刘颖，李鹏.推行“双随机、一公开”工作遇到的问题及建议N.江苏经济报，2020-11-19（B04）5 宋林霖，陈志超.对完善“双随机、一公开”监管模式的思考J.中国市场监管研究，2019（06）：20-22.（作者单位：浑源县市场监督管理局驼峰乡市场监督管理所山西浑源037400）（责编：赵毅）荫经济师论坛293要要