基层财务视角下预算管理一体化系统预算编制探究.pdf

乡镇企业导报 2022 年第 9 期 基层管理124基层财务视角下预算管理一体化系统预算编制探究 张 琪（淄博市教育服务中心，山东 淄博 255000）摘要：根据国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见（国发20215 号）文件精神及国家、省、市等各级财政部门要求，行政事业单位 2022 年部门预算须通过预算管理一体化系统进行编制。该系统对基层单位的预算编制带了很大影响，本文探讨了预算管理一体化系统对编制部门预算的改变、影响，基层财务人员运用预算一体化系统编制预算时出现的问题，并对此提出相应的建议。关键词：预算管理一体化；基层财务；预算编制【中图分类号】F812 【文献标识码】A 预算是国家战略与政策的反映，是国家宏观调控的必要手段，预算制度是财政制度的重要组成部分，党的十九大报告指出为加快建立现代财政制度，必须“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。为适应推进预算管理制度改革的需要，解决现行预算管理中统筹力不足、约束力不够、资源配置能力低下等问题，党和政府作出进一步深化预算管理制度改革的重大战略决策，决定推广使用预算管理一体化系统。为此财政部相继颁布了财政部关于印发财政核心业务一体化系统实施方案的通知（财办201935 号）、财政部关于印发预算管理一体化规范（试行）的通知（财办202013 号）、关于修订预算管理一体化规范和技术标准有关资产管理内容的通知（财办202123 号）等文件，就预算管理一体化系统的运用作出具体要求，其后各省市相继出台政策，决定 2022 年部门预算编制全面使用预算管理一体化系统。作为基层单位，在编制 2022 年部门预算时，发现预算管理一体化系统与旧预算编制系统有很大的改变，这些改变对单位的财务管理带来了深刻变革。一、预算管理一体化系统对预算编制的改变 1、扩大预算收入范围 2022 年部门预算突出编制收入预算全口径要求，将部门收入全部纳入预算管理。以前年度收入预算主要包含一般公共预算收入、政府性基金收入、国有资本经营收入、社保基金收入和转移支付收入1，2022 年部门预算将非财政拨款收入（包括事业单位经营收入、从主管部门或上级单位取得的非财政拨款收入、财政专户收入等）纳入收入预算，扩大了收入预算的编制范围，提高了预算管理的统筹能力，体现了全面预算管理的原则。2、全面覆盖基础信息 单位基础信息是预算编制的基础，也是预算管理基础，以前年度编制部门预算时，虽要求填报单位、人员等基础信息，但这些基础信息只是作为预算编制的附属功能，基础信息简略、利用率低，且预算编制完成后无法继续维护。预算管理一体化系统全面覆盖了预算单位的几乎所有基础信息，单位信息由原先的 20 余条信息扩大到 60 余条，人员信息新增了毕业院校、专业、进入本单位时间、工资卡号、公务卡号等信息。此外还有资产信息、地方政府债务信息等信息，涉及到了单位与人员的方方面面，实现了预算单位信息全覆盖。3、增加项目库功能 根据预算管理制度改革和预算管理一体化要求，基层单位在编制部门预算之前，必须先将项目纳入预算项目库，预算编制人员在预算项目库中填报项目的立项依据、项目内容、资金测算、政府采购项目等基本信息，按照程序提交业务主管部门和财政部门审核，业务主管部门和财政部门审核不通过的项目一律不得编入部门预算。值得注意的是，虽然项目库中也需要填报资金测算信息，但项目库设立的目的是审核单位“能不能干事”，至于“干事花多少钱”是预算编制时才需要仔细测算的内容。审批项目与测算资金的分离，使预算单位前期能排除资金的干扰，更聚焦于项目的可行性本身，提高了预算编制与审核的效率，节省了预算编制时间，为后续预算编制奠定坚实的基础。4、调整预算项目分类 基层管理2022 年第 9 期 乡镇企业导报125 在以往预算编制中，预算支出分为基本支出与项目支出。基本支出包括人员经费与项目经费，是指各部门、各单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务所发生的支出；项目支出，是指各部门、各单位为完成其特定的工作任务和事业发展目标所发生的支出。2 根据预算管理一体化的要求，按照支出性质和用途将预算分为人员类项目、运转类项目和特定目标类项目。人员类项目指部门和单位有关人员的工资福利支出、对个人和家庭补助的支出项目；运转类项目是指部门和单位为保障其机构自身正常运转、完成日常工作任务所发生的的公用经费项目和专项用于大型公用设施、大型专用设备、专业信息系统运行维护等其他运转类项目；特定目标类项目是指部门和单位为完成其特定的工作任务和事业发展目标所发生的支出项目。3 5、优化预算编制流程 根据中华人民共和国预算法等预算管理相关法律法规要求，行政事业单位必须按照“二上二下”的程序编制部门预算。“一上”是指预算单位初步编制部门预算后向业务主管部门、财政部门上报预算建议数，“一下”是指财政部门综合考量财政收入、以前年度预算执行、经济运行等情况后审核预算建议数，然后下达预算控制数，“二上”是指预算单位根据预算控制数修改预算内容后上报部门预算，“二下”是指人民代表大会批准预算草案后，财政部门按法定时限正式批复部门预算。以前年度的“一上”是预算单位不通过项目库模块，而是直接在预算编制表中上报预算建议数；财政部门在“一下”程序下达预算控制数时，预算编制系统中没有相应的“一下”程序，而是委托业务主管部门通过 QQ 群、微信群等社交软件通知预算编制人员。6、细化绩效评估指标 以前年度编制部门预算时，只要求对项目支出编制绩效评价表，基本支出不进行绩效评估，而且项目支出虽然要求编制绩效目标情况表，但对绩效指标的设置要求比较宽松，目标指标的总条数、每类指标的条数、定量指标的条数都没有做出强制要求，导致预算绩效目标表编制不详尽、随意性大、不能真实的反应项目的绩效评估要求。预算管理一体化系统扩大了项目绩效评估的范围，将人员类项目、运转类项目、特定目标类项目一体纳入绩效评估范围，编制项目绩效评估要求更严格，要求细化量化绩效指标，对目标指标总条数、每类指标的条数、定量指标的条数等都有了更具体的要求。二、预算管理一体化系统对预算编制的意义 1、提高预算监管水平 预算管理一体化系统将预算单位的全方位信息、全口径收入、全范围支出一体编入部门预算，使得业务主管部门、财政部门能对预算单位的基本情况有更全面、更及时、更准确的掌握，提高了预算监管水平，有利于业务主管部门、财政部门加强对预算单位的业务指导，夯实预算管理基础，推进预算管理一体化进程。2、推进项目全生命周期管理 国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见 明确提出“将项目作为部门和单位预算管理的基本单元，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施项目全生命周期管理”。这意味这项目库成为了部门预算的基础与载体，“先谋事，再要钱”成为今后预算编制的基本原则。预算项目库管理对预算编制的科学化、精准化、规范化具有重要意义，成为推进项目全生命周期管理的重要抓手。3、强化预算绩效管理 预算管理一体化系统扩大了项目绩效评估范围，实现了项目绩效评估全覆盖，通过细化量化绩效目标，从而突出预算编制的绩效管理导向，提高绩效管理在预算编制、执行中的地位，改变过去预算与绩效“貌合神离”的现象，真正将预算与绩效融为一体，有利于预算单位提高项目绩效管理能力，有利于业务主管部门、财政部门提升绩效监督水平，有利于现代预算管理制度的建立。4、规范预算编制流程 通过调整预算项目分类、优化预算编制流程，使预算项目分类更科学、更合理，预算流程更正规、更严谨，有利于预算编制的正规化，将预算编制真正的作用释放出来。三、基层财务人员运用预算一体化系统编制预算时出现的问题 1、对预算一体化重要性认识不到位 预算一体化是加快完善社会主义市场经济的必然要求，是推进现代财政制度建设的重要手段，是关系到能否建成现代化经济体系的战略性工作。部分基层单位在面对预算一体化系统的时候，仅将其定位为预算编制、预算执行的平台，视其为常规性财务工作，没有意识到预算管理一体化系统在项目全生命周期管理、预算管理体制改革中的战略地位，对其重视程度不够，导致运用预算管理一体化系统时填报随意、操作失范，不利于预算一体化工作的推进。2、运用预算一体化系统不熟练 乡镇企业导报 2022 年第 9 期 基层管理126预算管理一体化系统与旧系统相比，数据更丰富，指标更多样，细节更全面，流程更规范，复杂程度有所提高。由于第一年启用运算一体化系统，部分基层预算编制人员对相关流程、功能不熟悉，对某些指标理解不到位，加之对预算一体化系统重视程度不够，在编制 2022 年部门预算时错误操作频发，导致预算编制效率低下，耽误了部门预算编制进度。3、预算一体化系统有待优化 预算管理一体化要求将预算项目作为预算编制的基本单元，各部门上报项目储备库数量繁多，项目上报后，审核流程过于繁琐，层层上报、层层退回，每一次都需要联系下一步工作人员进行审核操作，预算编制人员需要耗费大量精力在操作流程上，浪费了工作时间，影响了工作效率。另一方面，预算管理一体化系统上线时间不长，相关程序还不完善，系统程序经常出差错，出现无法登录、系统崩溃、无法查询等问题，严重干扰了预算管理一体化系统的应用。4、预算支出标准体系不完善 预算管理一体化系统内置的预算支出标准体系大大提高了预算编制的效率，方便了主管部门、财政部门审核，节省了预算编制时间，但同时也应该看到预算支出标准体系并不完善。现在预算一体化系统中内置的支出标准体系仅针对基本支出，并没有涉及项目支出。一是由于预算支出标准体系具有复杂性、系统性等显著特点，财政部门对标准制定的认识有所欠缺，造成制定难度较大；4二是由于项目支出具有多样性、复杂性的特点，预算支出标准体系很难覆盖项目支出的全部内容。四、预算一体化系统编制预算的建议 1、加大宣传，提高预算一体化系统定位 政府要加大对预算一体化系统的宣传，财政部门可通过下发通知文件、召开培训会议等形式宣传预算一体化系统的重要意义，将预算管理一体化提高到关系预算管理制度改革、现代财政制度的战略高度，提高对预算一体化系统的重视程度。基层财务人员要充分认识到预算一体化系统对提升本部门管理工作的强大推动作用，在运用预算一体化系统时避免轻视、敷衍、粗心等心态，为运用好预算一体化系统提供保障。2、加强培训，提高财务人员技能素质 预算管理一体化系统毕竟刚刚启用，预算编制人员对其功能不熟悉，对相关指标的理解不到位，为此要加强培训力度，围绕基础信息完善、项目库管理、绩效评价编制等内容，针对预算管理一体化系统的功能、指标、操作等进行深入学习；财务人员在日常工作中可以通过微信群、QQ 群、钉钉等社交工具，加强交流，互相学习，互帮互助，及时沟通，共同提高素质，提高业务能力，推进预算管理一体化系统快速发挥作用。3、优化预算管理一体化系统 一方面要进一步优化预算编制流程，上报项目库可以层层审核，基层单位需要退回项目的话，可以一键退回，减少操作流程，提高工作效率。同时，技术部门要根据基层财务人员编制部门预算时发现的问题，进一步优化系统程序，及时调整相关模块设置，实现系统快速、流畅、稳定运行，为预算管理一体化系统的运行提供良好的技术支撑。4、完善预算支出标准体系 一方面财政部门要与其他各部门、各行业加强沟通与协作，依据省、市、县各级规定的支出限额标准，结合当地财力水平、政策导向、业务需要，制定适合本地区的预算支出标准体系，确定支出标准，完善支出范围，提高预算支出体系的合理性、可操作性。另一方面要建立预算支出标准动态调整制度，根据经济发展水平、财政收支情况、政策制定要求等调整预算支出标准，实现预算支出标准体系的长效性、可持续性。五、结语 预算管理一体化系统是一个整合了预算编制、预算执行、预算调整、绩效评估、资产采购等诸多功能的综合性财政管理系统。因为系统上线时间短，预算执行等相关功能还在摸索中，作者根据编制 2022 年部门预算的经历，只探讨了预算管理一体化系统中预算编制这个模块的相关内容。预算管理一体化系统是国家提高治理能力的重要举措，也对基层单位的财务管理提出了更高的要求。虽然运用预算一体化系统还存在一些问题，但只要通过对系统不断完善，人员不断学习，预算管理一体化系统一定能成为基层单位加强财务管理的重要载体，成为管理部门提高监管能力的重要帮手，成为国家完善财政体制的有效利器。参考文献：1陈建华、崔趁欣、郄江辉.地方财政健康状况分析以河北省“十二五”时期为例J.华北金融，2017（6）：23-31.2 国 务 院.中 华 人 民 共 和 国 预 算 法 实 施 条 例 EB/OL