黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调现代化治理体系.pdf

第3 6 卷第4 期2023年8 月专题栏目：黄河流域高质量发展西安财经大学学报Journal of Xian University of Finance and EconomicsVol.36No.4Aug.2023黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调现代化治理体系宋敏，肖嘉利（西安财经大学，陕西西安7 10 10 0）摘要：黄河流域正在成为新时代引领我国区域发展的重要增长极和承载发展要素的主要空间载体。在对国内外相关主题文献进行了系统梳理的基础上，阐释了黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的作用机理，从治理目标、治理理念、治理角色和治理手段等方面构建了黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系的要义体系，分析了黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系的关键议题，设计了行动前提、行动导向、行动主体和行动保障等要素的治理框架，构建了黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理结构完善、治理监管健全、测评体系夯实等实施路径。关键词：黄河流域；生态保护；高质量发展；现代化治理体系中图分类号：TV882.1引用格式：宋敏，肖嘉利.黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调现代化治理体系J.西安财经大学学报，2023,36(4):90-99.Citation Form:SONG Min,XIAO Jiali.The yellow river basin ecological protection and development of highquality coupling coordination of the modern management system JJ.Journal of Xian universityof finance and economics,2023,36(4):90-99.流域是兼具自然地理空间、社会空间、行政空间的复合空间系统，新时代背景下，流域治理面临着多种制度结构层面的问题，其高质量发展过程受限严重，迫切需要科学规范且运行高效的治理体系以协调和促进流域的健康发展。党的十九届四中全会将国家治理提升到新高度，党的十九届五中全会提出到2 0 3 5年要基本实现国家治理体系和治理能力现代化，党的十九届六中全会中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议提出经过百年努力，推动中国式现代化的伟大创造形成“中国式现代化 1。作为我国北方重要的生态屏障和经济区域，构建黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系，促进流域自然生态系统和经济社会系统良性循环，增进流域整体利益和共同福祉是黄河流域高质量发展的应有之义。黄河流域生态保护和高质量发展耦合协调的现代化治理体系是国家现代化治理体系的重要组成部分，在“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标”2 的背景下，黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系同黄河流域的客观发展实际、国家治理体系现代化总体要求及流域现代化治理体系重点任务还未能实现良好的契合。因此，要努力建立生态保护和经济高质量发展的耦合协调机制，为黄河流域治理体系现代化提供行动指南和路径，将黄河流域培育成新时代中国流域收稿日期：2 0 2 3 0 4-0 1；修回日期：2 0 2 3 0 50 1基金项目：国家社会科学基金重大项目“黄河流域生态环境保护与高质量发展耦合协调与协同推进研究”（2 1ZDA066）；陕西省社会科学基金年度项目“双碳目标下陕西省碳排放峰值预测及绿色转型研究”（2 0 2 2 DO45）作者简介：宋敏（19 7 6 一），男，山西襄汾人，西安财经大学黄河流域生态环境保护与高质量发展协同研究中心副主任，教授，博士，硕士生导师，研究方向为公共政策与资源环境管理；肖嘉利（19 9 6 一），女，辽宁沈阳人，西安财经大学公共管理学院硕士生，研究方向为公共政策。90文献标识码：A一、引言文章编号：2 0 9 6 7 4 54(2 0 2 3)0 4 0 0 9 0 10宋敏，肖嘉利：黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调现代化治理体系治理现代化的重要标志。本文总结了现有黄河流域治理理论的研究进展，对相关文献进行梳理和统计分析。首先，以Web of Science核心数据库、CNKI北大核心及CSSCI数据库为依据，分别以“Yellow River Basin Management、BasinEconomy以及对应中文“黄河流域治理、流域经济”为关键词和研究主题对国内外刊物及文献进行检索。其次，根据相关主题进一步筛选文献，查阅符合主题文献中引用的参考文献，去除不符合主题的文章，并补充被遗漏的文献，共获得2 0 0 0 一2 0 2 1年发表的959篇文献。相关统计表明近5年关注黄河流域治理的文献数量明显上升（见图1）。其中，国际文献的数量在2 0 15年之后呈现量的飞跃，自2 0 19 年黄河流域生态保护与高质量发展上升为国家重大战略之后，关于黄河流域治理的国内文献出现了明显上升的趋势。本文以检索到的文献关键词作为分析对象，采用VOSViewer软件系统地梳理2 0 0 0 一2 0 2 1年关于黄河流域治理研究的关注趋势和热点领域。关键词统计结果显示，国际研究整体从water resources、agriculture、r a i n f a l l 等研究，到climatechange、l o e s s p l a t e a u、s o i l e r o s i o n、v a r i a b i l i t y 等黄河流域气候与地理相关研究，再到systems management、la n d-u s e、u r b a n iz a tio n 等黄河流域治理相关研究。国内研究中，20002010年的研究主要着眼于黄河流域生态建设、水土保持、水污染等生态方面研究；2 0 10 2 0 18 年的研究多关注黄河流域治理与开发和经济效益方面的研究；2 0 19一2 0 2 1年，在习近平总书记主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会后，研究的热点转向黄河流域生态保护与高质量发展等相关问题，如系统治理、协同治理、绿色发展、生态补偿等。二、黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系的理论阐释作为黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系的重要驱动，生态保护与高质量发展的耦合协调直接影响黄河流域的功能定位与发展模式。所谓耦合协调是指两个或以上系统通过彼此作用、相互影响，促进系统本身从无序向有序发展的过程。（一）黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的作用机理耦合是指两个或以上系统通过彼此作用相互影响3 。黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系的总体目标由黄河流域生态保护与黄河流域高质量发展两部分构成。高质量发展是经济的总量和规模增长到一定阶段后，经济结构优化、新旧动能转换、经济社会协同发展、人民生活水平显著提高的结果4 。黄河流域是历史上自然形成的，流域经济发展水平差距较大，少数民族聚集较为集中且自然资源和历史文化资源丰富。推进黄河流域生态保护和高质量发展的耦合协调必须科学认识经济发展与生态环境保护之间的关系，准确认识和把握黄河流域的特殊性，在黄河流域高质量发展上需要充分考虑其生态环境和经济结构特征之间的平衡。本文认为，黄河流域生态环境保护和高质量发展耦合协调就是以生态保护为前提，在保护中促进经济的稳定发展，保证社会公平，最终达到黄河流域经济与生态环境的协调发展。流域生态保护与经济发展始终处于矛盾运动中，二者内部诸要素间是对立统一的关系，生态保护不能全然不顾经济发展，发展经济也不能以牺牲生态环境为代价，两大系统要和谐共生。与其他区域发展战略或重大规划相比，黄河流域现代化更加旗帜鲜明地强调了生态文明建设和经济建设的有机结合，不可分割。一方面，流域生态环境保护和高质量发展的耦合协调性越强，就越有助于破解推进流域治理现代化过程中的矛盾与难题，即二者耦合协调为构建黄河流域现代化治理体系提供了现实基础和前提条件；另一方面，流域治理现代化体系的构建也将成为黄河流域生态环境保护和高质量发展耦合协调的驱动力，促进黄河流域生态环境保护和高质量发展的协同发展。91180160140120100806040200-国内文献一国际文献图12 0 0 0 一2 0 2 1年国内外相关文献的统计数量2年份2西安财经大学学报作为黄河流域治理的重要驱动，生态保护和高流域生态系统质量发展两个系统之间的耦合协调及其变化趋势直接影响着黄河流域的功能定位与发展模式。其中，生态环境具有系统性，沿黄省区生态保护必将提升沿黄地区居民的幸福感和流域整体社会福利，促进沿黄地区产业结构的高级化与合理化，实现全流域的高质量发展，同时，流域经济增长能促使流域内各要素更加合理地流动，提高黄河流域生态效率，引导政府加大对流域内生态环境保护的资金支持，进而改善黄河流域生态环境。如图2 所示，生态环境保护是经济发展的物质基础和发展载体，经济发展为生态环境保护提供技术支撑和资金支持；经济结构、图2 黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调作用机理要素流动和产业升级的改变，有助于推动经济增长，但传统的粗放型增长方式会造成生态环境恶化和资源开采过度，使生态环境和经济发展面临失调的压力。黄河流域经济高质量发展势必要有人才、知识、技术、资金、产品、服务等要素作支撑，流域生态环境保护为流域高质量发展提供良好的自然资源和物质基础，双方相互影响、相互作用。（二）黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理的要义体系黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系包括治理理念、治理目标、治理角色和治理手段等，涵盖经济、政治、社会、文化以及生态等方面的系统。1.治理理念2019年，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上首次提出并部署了黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略；黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系的治理理念更加清晰，主要体现在：（1)生态和谐理念。以习近平生态文明思想为指导，遵循公平原则，在保障当代人权益的同时考虑到子孙后代的权益，还要奉行和谐原则，实现人与人、人与自然、人与社会的和谐发展。（2)系统治理理念。系统治理不仅是对流域自然生态的尊重和保护，更是流域系统治理相关理论和方法的科学应用。黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系的构建，既要系统考虑黄河流域各生态自然要素，又要因地制宜发挥资源优势，全面地看待和处理问题，统筹规划，因地制宜，系统修复，整体推进，才能把黄河流域治理好、发展好。（3)空间治理理念。主要侧重于空间发展和空间均衡。空间发展要求黄河流域空间科学开发和管理，流域各地区经济布局合理并实现绿色发展，保持流域生态系统的稳定，使其拥有更多的生态修复发展空间，流域资源流动更高效，主体功能区定位更为准确；空间均衡是流域空间规划的重点，也是管理流域空间使用的前提，要推动黄河流域“三区三线”划定，统筹考虑流域的点、线、面，统筹结合流域宏观、中观、微观，注重提高黄河流域战略的全局性和精准性，实现黄河流域空间布局优化，流域内人口、经济、资源和环境各类要素的均衡，增强流域核心竞争力。2.治理目标宏观上，黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理要致力于实现黄河长久安澜和沿岸人民的美好愿望。微观上，要加强黄河流域生态环境保护，改善局部气候降低风险威胁，将其打造成生态安全的流域，重点处理好水沙关系，实现水资源供需和空间使用的协调与平衡，推进水资源利用方式由粗放向集约转变；优化提升沿黄省区产业结构，构建以县域经济高质量发展助推黄河全域高质量发展的动力系统；传承发展黄河流域文化，努力发掘、精心维护、全面发展繁荣黄河文化，为中华民族的伟大复兴凝聚精神力量。3.治理角色黄河流域被不同的行政区分割管辖，这容易引起不同行政区因利益冲突而造成流域生态环境及经济社会发展之间的矛盾5，致使其流域治理呈现出“纵向分级、横向分散”“条块结合、以块为主”的碎片化问题6 。92物质基础、生态资产技术支撑、资金支持耦合协调环境与经环境基底济的失调生态治理和冲突宜居共享优化儿调整相辅相成和谐共生黄河流域生态环境保护与高质量发展耦合协调机理流域社会经济系统经济结构要素流动产业升级宋敏，肖嘉利：黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调现代化治理体系治理角色是现代化治理体系的奉行者，黄河流域高质量发展和生态保护耦合协调需要政府部门、社会组织、企业组织和公众共同参与治理，通过建立合作伙伴关系，发挥各自优势整合各方面的信息和知识以提高治理绩效。其中，政府部门需要发挥主导作用，从系统的角度进行全盘考虑、统筹谋划，形成流域治理的有机整体，做到管理体制政出一门、政令通畅。企业、社会组织和公众在内的各类非政府主体同样是黄河流域现代化治理中不可或缺的重要力量，一方面可以与政府互为补充，补齐政府治理的短板，强化政府治理的弱项；另一方面可以为政府积极建言献策以提高政府流域治理效能。此外，还要重视社会的作用，社会中存在的中介组织、行业组织、市民组织、社区组织和志愿者组织等各种组织，具有重要的调节和补充作用。4.治理手段黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系要用“软硬结合”的手段。所谓硬治理是指通过经济、政治、法律等强制性手段来达到治理目的，具有标准明确、方式原则化和效果即时的特征7。具体而言，一要明确各级政府治理主体的权力与责任，做到权力有边界，责任有落实；二要加强黄河流域生态环境与高质量发展耦合协调的制度化，制定沿黄省区专门的战略规划，完善相关政策体系与机构，增强流域发展能力和水平；三要注重黄河流域生态安全治理的法制化，依法治域，为生态保护提供法制保障。所谓流域软治理是指包括文化、意识形态和民族凝聚力等体现出来的治理力量7。具体包括，结合时代价值，强调价值关怀和文化塑造，打造黄河流域生态文明，深入挖掘黄河深厚的文化底蕴，增强以反映流域特色、民族特性、时代特征的黄河流域优秀文化为基础的软治理体系；提高流域生态安全意识，树立正确的黄河流域生态环境保护价值观，加强对黄河流域知识的了解、探索和传播。（三）黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系的关键议题新时代，人民日益增长的美好生活需要和经济社会不平衡不充分发展之间的矛盾已成为我国社会的主要矛盾，黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系的构建既是示范习近平生态文明思想和经济思想配合的战略抓手，又是培育区域经济高质量发展新动能的战略举措，当下需要破解的关键议题有以下五个。1.一体流域治理新中国成立以来，我国经济产业布局和投资的地域重心一直以沿海和内地或东中西三大地带为基本思路，但长期以来在空间布局中忽视以流域为单元的内陆江河流域的发展，致使江河流域中上游发展明显滞后于下游地区，流域经济一体化的进程缓慢。如今，百年未有之大变局的形成初期促使我国政府要进一步思考市场一体化的问题，尤其是要加快产业链强链补链扩链，在此基础上打通产业链与创新链。流域治理从无序到有序是一个动态和渐进的历史过程，为此，国家层面相继出台了区域协调发展、城乡融合发展、要素市场化配置等促进区域一体化发展的政策。黄河流域资源赋与经济结构之间往往存在着逆向梯度分布，上游地区的自然资源相对丰富，经济发展水平较低，市场化程度较低；下游地区土地、人力等要素成本高、自然资源匮乏、科技水平较高、产业发达。由于行政区域之间存在条条块块之间的分割和矛盾，耦合协调难度较大，黄河流域管理机构与行政机关之间的权力和利益博奔时常存在，一体化流域治理要求完善产业链，提高黄河流域上中下游之间的联系，完善协调流域城市间的分工协作。同时，将产业链进行合理延伸，优化黄河流域产业布局，可以减少不良竞争，还能进一步促进资源要素合理配置。第一，黄河流域作为全国统一大市场试点先行区，沿黄区域应立足于各地经济社会发展水平和资源赋较大差异的实际，有序推进资源、信息、技术、人才等各类要素市场建设，打破行政分割和市场壁垒，促进资金、信息、资源、技术、人才等各类要素跨区域自由流动，同时，以建设流域产业链为契机，实现黄河流域生产要素的双向优化流动，发挥上中下游、东中西部各自的优势，推动黄河流域一体化进程。第二，黄河流域公共服务和公共制度一体化。完善黄河流域内产权、劳动、土地、财税等方面的无空间差别的公共制度和公共服务，国家从中央层面应逐步破除流域沿线的行政分割等阻碍要素自由流动的制度性障碍，促进黄河流域内要素的集聚。第三，以流域为联系纽带，在黄河流域经济系统内形成相对合理的产业结构和比较完整的产业链，实现“大产业带”到“大产业链”的转变，从各自为战、盲目追求产业规模扩大向产业链式整合转变。第四，发挥民间组织和中介力量的作用，搭建黄河流域一体化的合作平台，建立跨区域的行业协会和市场协会，建立民间交流平台，开展友好交往合作。93表1沿黄省区的能源生产和能源消费及其构成西安财经大学学报2.绿色流域治理随着我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，绿色低碳循环发展理应成为黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的基本特征，因此，要加快推动流域经济向绿色低碳发展转变。流域绿色低碳高质量发展是一种人力资本、技术、资源与环境之间高度耦合的过程，本质是解决人类生存与可持续发展面临的环境恶化、资源枯竭等可持续性问题，满足人民对于美好生活的向往与追求，实现人与自然的和谐共生。黄河流域流经的7 4 个城市中有3 6 个为资源型城市，煤炭、石油等重要化石资源储量在国内首屈一指，是全国最重要的能源供应带8。如表1所示，黄河流域上游地区蕴藏着丰富的矿产资源，是我国重要的能源化工基地，又被称为“能源流域”，其中，像内蒙古、山西、陕西等省区的能源生产远远大于能源消费，且原煤、原油和天然气等在能源构成中占比较高。不容忽视的是，长期以来的粗放式开发利用使得黄河流域承受着巨大的减排压力，如何在降低碳排放的同时又不阻碍经济高质量发展对于黄河流域各省区至关重要。第一，把“双碳”工作纳人黄河流域生态文明建设整体布局和经济社会发展全局，特别是要把黄河流域经济高质量同2 0 3 0 年和2060年“双碳”发展战略充分衔接，短、中、长期规划相统一，明确黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系的时间表和路线图。第二，要为黄河流域应对气候变化与改善空气污染之间的协同管理提供制度基础，在法律法规、数据信息、执法监督、追责问责方面，加强应对黄河流域内气候变化问题与其他环境问题之间的协同，以及地方政府应对气候变化的治理体系和治理能力现代化。第三，将推进黄河流域经济高质量发展作为绿色发展和生态文明建设的重要任务纳入到国家生态文明建设和国家气候治理等发展规划中，制定国家推进黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系的专门战略或行动计划，并将推动黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系作为中国生态文明建设的重要内容，明确相关目标、任务以及考核或评价指标。总量省（区）类型青海能源生产能源消费甘肃能源生产能源消费宁夏能源生产能源消费内蒙古能源生产64214.69能源消费25345.57陕西能源生产56781.90能源消费13 478.06山西能源生产69313.12能源消费16837.00河南能源生产10304.00能源消费22300.00山东能源生产13499.51能源消费41390.00四川能源生产13135.30能源消费16382.203.共富流域治理共同富裕是社会主义的本质要求，要坚持以人民为中心的发展思想，在黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调中促进共同富裕。进入新时代，人民群众的需求呈现出多层次、多样化、多方面的特点，不仅有基本的物质需求，还有更高的公平、正义、法治的需求。因此，共同富裕不仅要满足人民群众物质生活的富裕，还要满足精神生活的富足，把握好人民群众对美好生活的向往。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中94能源构成(%)(万t标煤）原煤4542.1320.004235.2329.156394.6339.537818.0252.405255.6092.508166.7088.6095.3681.8778.6872.7397.1595.6282.3067.4057.9367.2820.1035.90原油天然气一次电力及其他能源7.1718.7410.8716.3820.190.3115.505.270.000.003.503.700.030.425.292.098:9110.487.7211.420.001.090.000.173.500.4015.706.1023.540.4215.525.010.1044.6023.0020.5054.0943.6039.9726.837.504.204.1910.751.938.131.764.2113.8010.8018.115.8335.2020.60宋敏，肖嘉利：黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调现代化治理体系央把实现全体人民共同富裕摆在更加重要的位置，逐步深化对实现共同富裕的理论与实践创新等方面的探索。当前，中国仍面临着城乡发展不平衡、农村发展不充分、城乡基本公共服务均等化差距较大、农村低收入群体较大等问题。在新发展阶段，我国已经如期完成了脱贫攻坚的任务，正处于开启乡村振兴的关键期。黄河流域中上游地区曾经是全国脱贫攻坚的主战场，全面建成小康之后，正在做好巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的工作，为建好共富流域，重点是要做好：一是着眼于缩小黄河流域上游欠发达地区与下游发达地区在基础设施建设方面的差距，加大对欠发达地区能源网络、交通网络、信息网络等投资力度，为黄河流域中上游地区更好承接下游地区产业转移及其产业链延伸提供良好的硬件基础。二是黄河流域中上游地区可以将良好的生态环境转化成生态农业、生态旅游业等生态经济圈，发挥自身的生态优势。三是以国内大循环为支点，壮大黄河流域中上游县域经济发展，包括生态种植、生态养殖、生态旅游、生态康养等生态经济产业，发挥产业链协同效应，完善可再生资源产业的区域分工，促进全链条的区域协作。4.数字流域治理。数字经济是继农业经济、工业经济之后的主要经济形态，是以数据资源为关键要素，以现代信息网络为主要载体，以信息通信技术融合应用、全要素数字化转型为重要推动力，促进公平与效率更加统一的新经济形态，能有效解决工业经济时代边际报酬递减问题，引领产业结构向技术含量更高、环境更友好的方向演进，是中国产业向中高端迈进的重要驱动力。但是，由于黄河流域地理空间和经济空间的高度异质性，流域间的数字经济发展的不平衡不协调差距十分明显。互联网、大数据、智能化、人工智能、低碳技术，既是黄河流域生态保护与高质量发展的新型推动力，也是国民经济未来的发展方向，尤其是要赋能流域传统产业转型升级，催生流域新产业新业态新模式，主要做好：（1)数字赋能黄河流域经济发展，在5G网络、城际高速路和城市轨道交通、大数据中心、人工智能、工业互联网等关键领域联合开发或协同布局，重点是在流域内共建大数据中心、推动跨省都市圈畅达、利用工业互联网智联产业链等，更好推动流域各地互联互通。（2)建立黄河流域各类环境数据统一管理平台，加强与拥有大量行业数据的企业的数据共享合作，对气象数据、碳排放清单数据、环境执法数据等进行集成，实现气象预测、空气质量预测、环境健康影响预测等，有效提升环境治理和预警能力。（3)推动数字赋能黄河流域传统产业发展。发挥黄河流域下游城市群在工业互联网发展上的先发优势，积极拓展数字赋能新旧动能转换的经济飞地，以共建数字制造产业园、共建先进制造业合作示范带、协作实施数字赋能流域产业链等方式，寻求黄河流域沿线城市群和重要制造业基地在产业链数字化转型升级上的合作，拆除流域间的市场藩篱，实现黄河流域间的优势互补，做大做强黄河流域具有竞争力的特色产业，实现不同区域特色的产业协同发展，这对加快建成以国内循环为主、国内国际双循环的区域协调新发展格局意义十分重大。5.法制流域治理。新中国成立以来，我国先后出台环境保护法（197 9）、水污染防治法（198 4）、森林法（198 4）、草原法（198 5）、水法（198 8）、水土保持法（1991）、防洪法（1997）、河道管理条例（198 8）、黄河水量调度条例（2 0 0 6)等，这些都为生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系提供了坚强的法治保障。流域治理法治化就是要依靠健全的法律制度使流域治理有章可循、有法可依，保证流域各区域及部门的协作，按照“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的总要求，构建以“运行高效、精准有效、公开透明”的流域法治监管体系，为流域实现有效治理提供理论依据，主要表现为：流域治理的法律法规制度、法律机构、监管方式、外部监督等基本要素相互联系且制约，不断提高黄河流域法治水平，给予黄河流域生态经济系统以必要的法治保障，最终实现黄河流域治理法治化的系统性改革。三、黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系行动框架在明确黄河流域生态环境保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系内涵要义的基础上，以系统组成的观点，构建黄河流域生态环境保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系行动框架，推动流域治理能力逐步演化成为多种治理力量，以推进黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系的科学化和合理化。本文将黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系行动框架划分为行动前提、行动导向、行动主体和行动保障四部分，如图3 所示。95西安财经大学学报（一）行动前提：流域生态的恢复与保护目前，我国经济正由高速增长阶段转向高质量发展阶段。习近平总书记多次指出：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。9社会公众对良好生态的意愿不断提升，良好生态构成人民日益增长的美好生活需要的重要内容。构建黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系，行动前提就是恢复并保护流域的生态环境，全面考虑流域上中下游、滩区沿线等生态区域修复与目标优化，主要是重点做好黄河流域城市群的功能定位10 。黄河流域主要分布着山东半岛城市群、中原城市群、关中平原城市群、“几”字湾都市圈、兰西城市群等主要城市群。其中，黄河流域上游的兰西城市群是黄河的水源地，在功能划分上应以水资源保护、提升水源涵养为重点，依托三江源、祁连山和甘南高原生态保护屏障，建立黄河生态保护屏障；黄河流域中游的“几”字湾都市圈主要处于我国黄土高原上沙漠沙地地带和煤炭矿产能源地带，也是我国农牧交界区域，这些城市群在功能划分上应以水土保持和污染治理为主，通过退牧还草、退耕还林等水土保持和植被恢复工程，污染联控联防联治机制等手段实现区域污染同治、生态同建；黄河下游水患问题较重，但其湿地资源丰富，因此在功能划分上应以防洪、保护湿地生态系统、维护生物多样性为重点。跨流域城市群的城市发展水平差异更大，治理难度较大，应着重处理好整体性与差异性之间的关系。（二）行动导向：坚持以人民为中心及中国特色社会主义制度中国共产党的科学主张是黄河流域治理开发的基本前提11，党领导开展社会主义建设和改革开放发展的光辉史，也是党推进黄河流域治理体系和治理能力现代化的流域治理史。以人民为中心的立场是中国共产党不断奋斗的基本价值遵循，黄河流域治理应以调整利益公正、增进流域人民福为基点，重视沿黄群众真正关心的问题，保障流域生态与经济安全，切实改善流域人民的生活质量，始终贯彻以人民为中心的鲜明导向和政治追求。我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现12 。因此，新时代中国特色社会主义制度是黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系建设的根基和优势，推进黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系就要进一步提升根本制度的执行能力，把制度优势转化为流域治理效能，为有效应对流域现代化治理过程中的一系列问题与困难提供制度支撑。总之，只有以中国特色社会主义制度和以人民为中心作为行动导向，将良好的生态环境作为最普惠的民生福祉，将生态保护优先的高质量发展作为黄河流域治理的现实路径，黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系的优势和成效才能更好发挥，从而进一步满足流域人民对良好生态环境的需求。（三）行动主体：以河长制湖长制为抓手落实流域多地区及各部门协同治理全面推行河长制湖长制，是解决我国复杂水问题和推进生态文明建设的重要措施。协同治理则能发挥多元主体各自优势，通过协同合作关系实现流域繁杂事务的有效治理。完善河长制湖长制组织体系，明确落实流域各部门行政管理主体责任及生态保护责任，实现黄河流域生态保护和高质量发展的联合防治。充分发挥河长制湖长制的统筹协调作用，进一步整合流域资源，鼓励并引导社会资本参与到流域现代化治理中来，形成强大的治理合力。此外，强化流域党政负责、公众参与的工作机制，落实流域各省区和各部门责任的同时，建立相关考核机制，科学设置黄河流域生态保护和高质量发展耦合协调的现代化治理体系领导班子,统一规划管理。流域多地区及各部门的协同治理方面，首先，要保证治理目标协同。黄河流域治理对象包括生态环境、96流域生态环境的恢复与保护行动前提坚持以人行动导向民为中心及中国特色社会主义制度图3 黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系行动框架行动保障行动框架行动主体流域多地区及各部门的协同治理流域各机制的建立与完善宋敏，肖嘉利：黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调现代化治理体系产业经济、社会及群众等，黄河流域现代化治理的目标就是促进上述对象之间的协同，即推动流域生态环境保护、流域经济高质量发展以及流域生态文明进步的共同繁荣。其次，黄河流域现代化的治理过程是呈现横向联动、纵向互动的动态形式，要实现黄河各治理主体及治理区域联动，应深刻认识到当前流域所面临的政区经济分割下的发展动能差距，秉持全流域福利最大化发展原则，充分调动各省区各部门协调治理积极性，促进发展要素在黄河流域的充分流动和优化配置，带动黄河流域各经济体的可持续发展13 ，兼顾流域经济发展与生态保护的动态协调，实现流域上下游、左右岸和谐联动。（四）行动保障：流域各机制的建立与完善第一，建立责权明晰的责任体系，健全生态补偿机制。在现代化治理视角下，明确政府、市场、企业与个人需要承担的权利义务，重点管理流域生态补偿中政府间行为的博奔，包括中央与地方政府之间以及地方政府之间的关系。第二，构建黄河流域公共安全治理机制。立足黄河流域整体，精准协同防控，提高风险预测防范能力，打造依靠流域群众、开放智能的社会治安体系，同时，推进公共安全体制机制建设，打破流域政区壁垒，利用信息大数据实现黄河流域公共安全治理水平的提升。第三，加快黄河流域文化产业市场及文化服务机制建设。黄河流域文化资源丰富多样，各种文化形式交融发展，将悠久的黄河文化保护和传承好，更好地发挥黄河文化的历史与产业价值，加大文化遗址、古建筑等保护，为黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系提供强大的源泉和动力。四、黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系实施路径在黄河流域生态环境保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系内涵要义与行动框架的指导下，坚持系统观念，统筹全要素治理、全流域治理、全过程治理，进一步完善黄河流域生态环境保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系的实施路径，推动新阶段黄河流域高质量发展。（一）以国家现代化治理经验为切入点，完善黄河流域治理结构体系中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2 0 3 5年远景目标纲要中指出，到2 0 3 5年，我国要建成经济实力、科技实力、综合国力大幅跃升的现代化国家，这段时间也是我国流域治理工作迈向基本现代化的关键时期。黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系应以实现国家治理体系和治理能力现代化的总体目标为着眼点，从横向和纵向结构两个方面，推动黄河流域市场经济一体化治理。从横向治理结构看，保证党总揽全局，多元主体共治，注重政府在流域治理中的主导作用，探索黄河流域各城市群的发展模式，推动黄河流域城市群的高质量发展；从纵向治理结构看，积极探索有序的流域管理体系，加强统筹与区域协作，通过实行整体性治理改善目前流域管理中的分散型管理体制导致的条块分割14 ，合理统筹流域各部门职能，加强对分散的生态环境保护职能的整合等。横纵双向促进流域生态环境保护与经济高质量发展的耦合协调，为完善黄河流域治理结构体系，构建流域现代化治理体系夯实基础。（二)探索流域经济与生态环境协同机制，坚持产业生态化和生态产业化相统一生态环境保护与经济可持续发展始终是中国乃至全球共同面临的重要议题。传统西方经济学理论本质上是基于工业革命以来经济发展的理论，工业文明在给人类带来巨大财富的同时也把生态与经济、人类与自然之间推向割裂的状态。虽然各国所选择的生态发展模式不同，但不置可否世界正开启新一轮的转型竞争，这就导致全球性生态环境治理体系与模式正在经历重构。在此背景下，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出生态文明建设的重要理论，秉承“绿水青山就是金山银山”理念，深刻揭示了发展与保护的辩证统一关系，破解了西方在经济社会发展和生态环境保护之间的非此即彼、二元对立的做法，不断推进人与自然的和谐共生。习近平总书记在全国生态环境保护大会上提出的“产业生态化”和“生态产业化”的思想，就明显反映了生态文明建设与经济建设在中观层面上的双向深度融合。其中，“产业生态化”主要是侧重将生态文明建设融人经济建设，“生态产业化”则更加侧重将经济建设融入生态文明建设。在某种程度上，这也为生态文明建设如何实现融合发展提供了方向指引。基于黄河流域的特殊地位，建立以“产业生态化与生态产业化统一融合”的体系是黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系在理念维度与制度维度的统一，是践行习近平生态文明思想的路径。具体而言，通过完善黄河流域产权制度，严格实行黄河流97西安财经大学学报域产业进入及退出标准；建立健全跨区域协调机制，责权明晰的责任体系和流域生态补偿机制，实现黄河流域产业生态化与生态产业化的统一，以生态环境保护推动流域产业优化升级。（三）制定流域治理战略重点，形成协同高效的治理格局随着中国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，流域现代化治理体系的内涵更加丰富，对流域治理主体也提出更高要求。黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系应该是系统性的结构、过程和功能的多领域全方位战略体系，拥有明确的战略目标与手段，可以兼顾好各方利益，有效维持流域内生态经济社会之间的平衡。从流域系统性与治理体系整体性出发，制定阶段性治理目标，保持黄河流域现代化治理的长期性和完整性。黄河流域上中下游区间的发展水平差距大，沿黄省区在流域治理过程中缺乏高效合作的协同治理规范制度，流域治理难免遇到低效困境，应以优化、协同、高效为着力点15，完善合作保障、分工协作、资源共享及产业联动，厘清流域各政府部门的利益及关系，优化流域政府、社会组织、市场各体系的绩效考核等相关机制。（四）健全流域治理监管，实现流域现代化治理体系法治化国外大部分流域治理根据流域自然属性或流域历史进行不同的法治化探索，建立有相应的法律法规（见表2）。黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系法治化，就是以实现流域自然环境与流域人民和谐共生为最终目标，着重解决好当前黄河流域现代化治理中职权划分、法律监管等问题，使黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系法治化成为黄河流域生态保护与高质量发展的动力与保障。首先，按照“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的要求16 ，构建一个相互协调、内在平衡的黄河流域治理法治规范、法治程序、法治实施和法治监督体系15。其次，加快黄河流域治理事权合理配置的法治化。加强黄河流域治理部门机制改革，注重流域治理体系各层级间的利益及关系，包括中央政府、地方政府以及流域各管理和行政部门的职权分配问题，构建科学合理高效的流域治理部门机制。最后，规范设置黄河流域治理机构和部门职权，加强对其工作的统一管理，使各机构和部门的共享工作形成合力。（五）探索构建治理现代化测评体系，夯实流域治理现代化体系支撑为保障国家治理现代化的经验在黄河流域治理现代化的