环境资源案件集中管辖的理论检视与完善路径.pdf

法学环境资源案件集中管辖的理论检视环境资源案件集中管辖的理论检视 与完善路径与完善路径俞程，郑烽（福州大学 法学院，福建 福州 350108）摘 要：环境资源案件集中管辖现处改革探索阶段。各试点地方的改革进路歧异，使其形成“跨省级行政区划与省级行政单位内、省级行政单位间规则界分”的差异化格局，滋生改革目标认识歧义、组织载体无序设置、受案范围和诉讼程序欠协调等结构分歧、要素缺位问题。完善环境案件集中管辖，应对“尊重生态环境系统性、整体性的自然属性，以整体化生态司法替代碎片化保护”“保障环境资源案件审理科学性、专业性，以环境诉讼机制的专门化满足专业化审判需求”“消解地缘因素干扰，保障人民法院审判权独立行使”的三重改革目标，及内涵、特征、效力、外延等理论基础形成统一认知。在此基础上，进行集中管辖制度的改革举措完善。关键词：环境资源案件；集中管辖制度；环境司法；跨行政区划；司法改革 中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1008-472X(2023)02-0095-14 收稿日期：2023-02-17 基金项目：国家社科基金一般项目民法典视域下生态环境损害及其诉讼制度研究（21BFX137）。作者简介：俞程（1998-），男，福建福清人，福州大学法学院，硕士研究生，研究方向：民事诉讼法；郑烽（1995-），男，福建福清人，福州大学法学院，博士研究生，研究方向：环境法。引言 环境资源案件集中管辖制度，是环境司法制度改革的实践起点与关键探索，系环境司法专门化的内在要求。2014 年 6 月，最高院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见（法发201411 号，下称“意见”）提出“探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构，实行对环境资源案件的集中管辖，有效审理跨行政区划污染等案件”；同年，人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）以“改革环境资源案件管辖制度”列为改革任务之一；2015 年 1 月，最高院通过的关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（法释20151 号）规定，经最高院批准，高院可以在本辖区内确定部分中院受理第一审环境民事公益诉讼案件。自此，环境资源案件集中管辖在各地逐步推行。作为一项尚未法定化的改革试点性举措，各试点地方的环境资源案件集中管辖运作样式歧异，呈现相当程度的复杂性、多样性，各行其是的改革进路使诸多要素难以统筹，造成规则间隔阂、冲突林立。同时，部分试点地方忽视改革目标指引，片面追求改革结果产出，又滋生生态属性不足、配套机制缺位、司法协同困难、诉讼成本剧增等谬误。凡此种种，须各界共同反思：什么是环境资源案件集中管辖？其是否科学、合理？若是，则上述问题根源何在？又当如何化解、规制、完善？此类疑虑均应深入、系统研究环境资源案件集中管辖制度，方能给予契合中国实际和环境司法发展需要之回应。鉴于此，本文将探析环境资源案件集中管辖运作样式与制度规律，检讨实践问题及背后的生成逻辑，综合“生命共同体”理论、环境司法专门化概括理论、环境司法改革政策文件要旨，归纳其改革目标和理论基础，为其优化、完善建言献策，以期推进环境司法体制改革。一、环境资源案件集中管辖的改革目标与实践问题环境资源案件集中管辖的理论基石与政策要求，廓清其改革实践之正当性、必要性疑虑，同时二者共同指明的改革目标，蕴含对其发展的基本方向和实践功能的理性认知。检讨当前环境资源案件集2023 年 6 月 西安电子科技大学学报（社会科学版）Jun.2023 第 33 卷第 2 期 Journal of Xidian University(Social Science Edition)Vol.33 No.2 95 中管辖的改革实践，未能按照改革目标进行整体布局和措施安排，系其规则差异、隔阂产生的根源，由此滋生诸多现实问题。（一）三重改革目标 意见明示：“逐步改变目前以行政区划分割自然形成的流域等生态系统的管辖模式，着眼于从水、空气等环境因素的自然属性出发，结合各地的环境资源案件量，探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构，实行对环境资源案件的集中管辖，有效审理跨行政区划污染等案件”。规则是在各类原理相互摩擦与协同的基础上达成统一的，规则的应用必须回归对原理的解读，原理系理解规则的语境1。面对为什么环境资源案件要施行集中管辖、应当怎样构建环境资源案件集中管辖制度等迷思，应当从其理论基石与政策要求中探寻方向性指引。环境资源案件集中管辖是环境诉讼机制的专门化改革，表明环境司法专门化概括理论、相关政策及其本质性贯彻的“生命共同体”理念，集中体现其改革实践的理论依托和政策要求。1.理论基石 习近平提出“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树”的“生命共同体”理念，系生态科学立场、生态整体主义环境伦理观、生态环境保护与生态文明建设方法论的统一：生态学揭示，生态系统系生物群落与其环境间形成功能性依赖或反应的自然集合2，是故地球上无一物是绝对独立之物，无一物可离开它物独存3。立足自然整体观照视野，利奥波德将地球生态圈理解为“生物共同体”或“大地”并提出环境伦理“金规则”，即“一物导向保护生态共同体的有机性、稳定性和美时为是；它当趋于相反时则为非”4。这与恩格斯在自然辩证法中提出，辩证法最集中的体现为人与自然的辩证关系，强调人与自然不可分割的从属关系之“遵循自然规律前提说”具有相对程度共性价值。基于生态环境整体主义科学立场、环境伦理，“生命共同体”理念要求实践从自然规律出发，尊重自然、顺应自然、保护自然，“要按照系统工程的思路，抓住生态文明建设和实行最为严格的生态环境保护制度”的方法论4。比照“生命共同体”理念检视目前以行政区划分割自然形成的流域等生态系统的管辖模式，司法保护碎片化、点状化分布无疑是悖离、忽视生态环境整体性科学立场及生态文明建设的系统工程思路。可见，在“生命共同体”理念的语境中，环境资源案件集中管辖制度的价值、目标首在尊重生态环境整体性，顺应生态系统自然分布状态，将生态环境司法保护内嵌于生态系统框架中。“生命共同体”理念是生态思维方式的衍生物，其强调系统性，将生态体系视作整体之外，还将人、自然和社会间相互影响视作一个有机整体6。当“生命共同体”理念与生态思维方式进入法学范畴，批判、指导、修正传统法律建构和司法运作框架时，秉承人类中心主义与“主客二分”哲学范式搭建的传统司法体系便暴露出当前生态司法的整体性思维缺失、专业性程度粗疏等一系类问题。因此，作为“生命共同体”理念的法学因应，环境司法专门化概括理论应运而生。其倡导应建立专门的环境法院，或法院在其体系内部设立环境法庭对环境案件进行统一审理，环境资源案件司法专门化水平据此得以提高7。环境司法专门化是指环境审判机构、审判机制、审判程序、审判理论和审判团队“五位一体”专门化8。集中管辖环境资源案件是环境司法专门化的整体保护主义立法理念意涵和顶层设计的实践映射，其改革目标要义除强调生态环境整体性保护外，还要为用科学性、专业性司法手段应对因涉及生态环境侵害，而本质区别于其他诉讼领域的环境资源案件提供程序性保障。2.政策要求 基于我国法院体制改革相关政策文件分析，环境资源案件集中管辖的政策目标侧重“解决环境案件管辖中的主客场问题，保证审判机构的独立性和专业性”。2013 年 11 月，党的十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定指出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”。习近平总书记在中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定进一步强调，“随着社会主义市场经济深入发展和行政诉讼出现，跨行政区划乃至跨境案件越来越多，涉案金额越来越大，导致法院所在地有关领导越来越关注案件处理，甚至利用职权和关系插手案件进展，造成相关诉讼出现主客场现象，不利于平等保护外地当事人合法权益、保障法院独立审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施”。鉴于我国传统地域管辖联结点的确定，建立在与行政区划高度统一的地方法院基础上，且生态环境保护与地方经济发展间存在诸多矛盾，采96 用环境资源案件集中管辖方式实现环境污染、生态破坏跨行政区划审理，更利于克服诉讼“主客场”现象。2019 年最高人民法院“五五改革纲要”强调：科学规定人民法院跨行政区划管辖标准，促进塑造有利于消除诉讼“主客场”现象的新型诉讼格局。配合人民法院内部组织体系革新，促进整合铁路运输法院、林区法院等机构，进一步完善司法资源配置。概言之，立足理论基石与政策要求，环境案件集中管辖的改革实践无疑具有充分正当性、必要性。二者共同揭示其意涵“尊重生态环境系统性、整体性的自然属性，以整体化生态司法替代碎片化保护”“保障环境资源案件审理科学性、专业性，以环境诉讼机制的专门化满足专业化审判需求”“消解地缘因素干扰，保障人民法院审判权独立行使”三重改革目标。在价值位阶方面，根据意见提出的改革设想，遵循生态环境的整体性、系统性实行集中管辖应当作为改革的核心追求，并在此基础上并行不悖地实现另外两类目标。（二）差异化改革实践 综观我国当前环境资源案件集中管辖改革态势，呈现省、自治区、直辖市行政区域内案件集中管辖为主，跨省级行政区划案件集中管辖为探索方向的阶段性特征。截止 2021 年 9 月，辽宁、吉林、江苏、江西等 14 省高级人民法院已在前期试点成果基础上，公布省界内环境资源案件集中管辖规范（见下表）；在最高人民法院指导下，跨省级行政区划环境资源案件集中管辖出现新形势。以省级行政区划界分，环境资源案件集中管辖运作样式汇总如下：各省环境资源案件集中管辖规范汇总 省别 规范文件 吉林 吉林省高级人民法院关于指定长春林区两级法院管辖部分案件的规定 辽宁 关于跨区域集中管辖环境资源案件的规定(试行)江苏 江苏省高级人民法院关于设立环境资源法庭并跨区域管辖环境资源案件的通知 江西 关于推进地域管辖和流域（区域）管辖相结合构建环境资源审判“江西模式”的指导意见 河南 全省法院环境资源案件（案由）范围（试行）湖北 关于环境资源审判模式与管辖设置方案的意见（试行）湖南 关于湖南省湘江、洞庭湖等七个环境资源专门法庭所在法院跨区域集中管辖部分环境资源一审案件的规定（试行）广东 关于部分环境类民事案件实行集中管辖的通知 宁夏 宁夏高院环境资源案件实施集中管辖审理办法（试行）海南 关于推进海南环境资源审判工作的改革试点方案 贵州 关于环境保护案件指定集中管辖的规定 陕西 关于指定西安铁路运输两级法院跨行政区划集中管辖西安、安康两市环境资源案件的规定 甘肃 甘肃高院关于环境资源案件跨区域集中管辖实施意见 新疆 关于调整乌鲁木齐铁路运输两级法院案件管辖范围的通知 青海 关于环境资源案件跨行政区域集中管辖实施意见(试行)四川 关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见 重庆 重庆高院关于环境资源案件集中管辖的规定（试行）上海 上海市高院关于审理政府提起生态环境损害赔偿民事案件的若干意见（施行）上海铁路运输法院关于进一步发挥环境资源案件集中管辖职能作用服务保障生态文明建设的意见上海市高院关于开展跨行政区划民商事案件集中管辖改革试点的公告 天津 天津高院关于指定部分行政案件施行跨行政区域管辖的公告 山东 关于深化环境资源案件“三合一”集中审理工作的通知 北京 北京市高级人民法院关于北京市第四中级人民法院案件管辖的规定 97 1.省级行政区域内集中管辖改革 意见虽提出以流域等生态系统或以生态功能区为单位进行环境资源案件集中管辖，然试点地方亦结合本地自然条件与司法现实，开拓特色鲜明的运作模式。主要有下述进路：第一，按照生态系统自然分布情况进行集中管辖。依照省界内河流流域、生态功能区、资源禀赋自然分布情况，江苏、海南、广东、贵州、江西、湖北、湖南等省高院明确各生态系统内若干法院设立环境资源专门审判机构，施行环境资源案件集中管辖。除江苏省“9+1”环境资源审判机制9，贵州“145”集中管辖模式已为各界广泛研讨外10，余者同样具有典型意义与样板价值。例如，湖南省高级人民法院立足湖南“三山四水两湖”地理环境和生态保护实际，先行推进各级法院环境资源专门化审判机构建设，再行补充湘江、资水、沅水、澧水、洞庭湖、东江湖、湘中七个环境专门法庭所在法院跨区域集中管辖部分刑事、民事等一审案件，不仅实现对全省重点流域、重点区域的全覆盖，且为水流域和生态功能区为主导的环境资源案件集中管辖供给实施条件。第二，按照主体功能区划或行政区划扩张特定法院管辖范围施行集中管辖。辽宁、青海、重庆等省高院权衡行政区划或主体功能区划内各地环境资源案件数量、法院审判力量分布、地理距离、交通条件等因素，将法定应分别管辖的案件集中交由环境资源专门审判机构所在法院审判。譬如，辽宁省界内法院依托全省主体功能区规划“两屏一带两廊”为主体的生态安全战略格局，明确沈阳市 14 家基院分别集中管辖所在市辖区内应当由基院管辖的环境案件，6 家中院分别集中管辖二到四市辖区内应当由中院管辖的环境案件，同时施行刑事、民事、行政“三合一”的审判模式。第三，依托铁路运输法院、林区、矿区法院进行集中管辖。陕西、北京、天津、上海等省高院，根据关于开展铁路法院管辖改革工作的通知，相关试点铁路运输法院开展跨区域集中管辖环境案件改革；甘肃省高院则明确甘肃矿区人民法院集中管辖原由全省各中院管辖的环境案件，审理省法院指定的其他案件；吉林除试点铁路运输法院集中管辖外，还指定江源林区基层法院等 5家基层法院集中管辖若干市、市辖区民事诉讼案件（包括环境资源案件）。第四，多种环境资源案件集中管辖模式并举。鉴于各试点地方的客观条件迥然，环境案件集中管辖建构往往非单一采用某种进路，而系多种结构调整共同推进。例如，湖北省高院明确由武汉海事法院的环境资源审判庭，审理其管辖范围内长江、长江支流水域涉及环境保护的一审环境资源保护类民事案件，便结合专门法院和生态系统自然分布情况确定集中管辖范围；而设有专门环境资源审判庭的武汉、宜昌、十堰、汉江等中级法院，则围绕案件性质和行政区划标准，在辖区内对水域、土壤、山林保护、污染责任纠纷、损害赔偿以及因污染发生行政争议而引起的行政诉讼等非公益诉讼类一审民事、行政案件进行集中管辖。2.跨省级行政区划集中管辖模式探索 应当认识到，当下“以人为界分的行政区划分割自然形成的流域等生态系统”仍是省级行政区划内试点的环境资源案件集中管辖的主要模式。因此，最高院着手指导各试点地方围绕生态系统、生态功能区积极探索跨省级行政区划的集中管辖方式：第一，探索以生态系统为单位设立环境资源专门法庭。2019 年最高院批准设立兰州环境资源法庭，集中管辖省级、市州级人民政府提起的生态损害赔偿案件。最高院环境资源庭庭长王旭光表示，“这是为黄河流域环境资源审判专门化机构建设做新的探索”11。2020 年 6 月最高人民法院关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见指出要探索塑造流域、湿地等生态功能区和国家公园等自然保护地涉生态保护案件的跨省域集中管辖机制。二者共同印证，最高院为推动探索黄河流域九省区之间的跨省级案件集中管辖，而设立了兰州环境资源法庭。第二，探索构建多省环境资源案件集中管辖法院的司法协作体系。跨省域环境资源案件集中管辖的另一探索方向，系通过跨省域生态系统内各集中管辖法院签订司法协作协议，实现环境资源案件集中管辖的多省司法联动。典型实例有，2016 年京津冀三地法院共同签署京津冀法院环境资源审判协作框架协议，促进京津冀环境案件管辖制度改革，是我国跨省域管辖的第一次突破性实践；201898 年最高院发布关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见，推进长江经济带 11 省市及青海省高院共同签订长江经济带 11+1 省市高级人民法院环境资源审判协作框架协议，推动设立长江流域水资源环境公益诉讼集中管辖制度12；2020 年贵州、四川、云南三省四法院签署关于建立赤水河全流域环境资源审判跨省域司法协作机制的意见明确赤水河全流域内，各省环境案件集中管辖法院可通过重大环境案件跨省移送管辖等实现跨省联动13。检视上述改革实践，因设置策略与运作模式歧异，当前环境案件集中管辖形成跨省级行政区划与省级行政单位内、省级行政单位间规则界分的差异化格局。未能按照环境资源案件三重改革目标进行总体筹划和具体执行，是这一差异化格局形成的根本原因。就其影响而言，环境资源案件集中管辖改革的“区块状”推进，不仅滞碍全国环境资源专门审判机构的管辖规则统一，且对其统筹协调形成“反作用力”，滋生结构分歧和要素缺位两类实践问题。（三）实践问题剖析 1.改革目标认知歧义环境资源案件施行集中管辖不是“为了改革而改革”，其基本动因在于，我国普通法院管辖相对整体生态系统来说是局部性地域管辖，所以会造成生态整体性保护与司法管辖权被行政区划所分割的紧张关系14，是故意见将“设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构，实行对环境资源案件的集中管辖”作为其核心目标导向。但是，客观存在的不按照生态系统自然分布情况实行的集中管辖模式，反映出的是司法实务者主观上对其改革目标的认知歧义：一方面，微观上诸如重庆市高院指定渝北区、万州区、涪陵区、黔江区、江津区五区各所在地法院，审理各相对应的所在五个中级人民法院辖区内应由基层法院管辖的第一审环境案件等集中管辖模式，存在生态属性强调不足问题；宏观上，现行环境资源案件仍采取司法审判区域与行政管理区域的有限分离，以地市级自然生态功能区域为基准确定集中管辖，依然没有脱离以行政区划为标准确定管辖区域的窠臼。对跨省域环境资源案件而言，虽有最高院推动重点流域、区域集中管辖法院采用订立司法协作协议，或设立专门法庭集中管辖省级生态环境损害赔偿诉讼方式以弥补司法供给不足，但围绕自然生态系统建立的跨省域环境资源案件集中管辖仍为空白，均凸出各地环境资源案件集中管辖对“强调生态环境整体性保护”价值目标的认识和贯彻不足。另一方面，环境资源案件集中管辖的重要价值尚未形成统一、正确的认识。理论上，部分学者通过数据分析评价环境资源专门审判机构形成意义远远超出实际意义，引发对环境司法专门化前途的忧虑15；实践中，环境资源案件专业性强、单案工作量大、利益纠纷繁复难题，使实务工作者提出办案人员专业素养不足、跨地域办案难以协调诸多主体、法院编制限缩、经费不足和案源稀少等现实理由质疑环境资源案件集中管辖的必要性16，甚至认为其不过是法院或政党领导出于政治作秀的“一种宣誓、一种宣传”17。可见，对环境资源案件集中管辖改革目标的认知歧义，已窒碍其科学、有效的展开实践。2.组织载体盲目设置环境资源专门审判机构系环境资源案件集中管辖的组织载体。按照改革目标要求，应根据生态系统的自然分布情况，在专业司法资源丰富、不易受司法干预影响的地方设置。但实践观察揭示，组织载体设立缺乏科学标准，数量膨胀现实与功能健全要求间形成巨大张力，相当程度阻碍环境资源案件集中管辖的制度成效。根据中国环境资源审判（2020），我国环境资源审判庭、合议庭、人民法庭和巡回法庭共计1993 个，较 2019 年增长量达 642 个。在环境资源专门审判机构迅速扩张态势下，通过诉讼渠道解决的环境纠纷不足 1%的现实1629，却意味着“热潮”中潜藏诸多忧患：一是科学评估标准缺位。乔治普林教授主张，是否有必要设置专门的环境审判机构，主要看受理的环境案件数量18；意见同样提出“结合各地的环境资源案件量”施行环境资源案件集中管辖。但设置专门组织载体进行集中管辖非为简单的“管辖权聚合”工程，其间涉及非集中管辖法院环境资源审判业务剥离、审判人员专99 业业务知识培训、专门人员编制安排、经费筹措等一系列从案件数量到司法实际的综合因素判断。各地仅凭借助案件数量这一动态变化数据，而非综合生态系统自然分布情况等科学标准，决定是否设立环境资源审判机构，势必导致其设立多有曲折、反复。昆明中院环保法庭自 2012年至 2016年间无一起环境民事公益诉讼案件受理记录，陷入无案可审的尴尬局面19，便缩影我国诸多环境资源专门审判机构的共同境遇；二是体系健全要求下的“囚徒困境”。环境资源专门审判机构体系建设，既要横向保障集中管辖法院覆盖重点生态系统，又要纵向维护“四级两审终审制”的审级秩序。然而，一方面部分省份环境资源专门审判机构没有设立对应的上级对口专门审判机构，造成集中管辖的环境资源案件上诉、抗诉困难；另一方面，各地盲目设立环境资源专门审判机构倒逼上级法院跟进设立现象，反使组织载体体制健全的过程，异化为无序扩张的一环；三是，跨省域环境资源案件集中管辖专门审判机构的整体司法能力不平衡。以京津冀跨行政区划环境资源案件集中管辖为例，协议安排三地跨区划环境资源案件由河北省高院集中管辖。河北省高院环保审判庭建制属河北省，其基本社会保障体系、司法专门化水平同京津地区之间尚有较大距离，整体环境司法能力将备受京津质疑1494。可以预见，此类争议将在环境资源案件跨省级区划集中管辖建设中成为矛盾的主要方面之一。3.配套程序机制短缺 环境资源案件集中管辖增加诉讼的地理距离跨度，决定与之衔接的外部诉讼机制、内部审判机制，均应根据时空非集中性作出调整20。环境资源案件集中管辖保障生态司法的科学化、专业化水准提升的改革目标实现，既要制度本身的合理布局，也要健全配套程序机制的共同施用。但基于实际情况分析，既有的配套程序机制设置仍是初步、分散的。首先，环境资源案件集中管辖受案范围缺乏统一规制。受案范围是判断具体环境资源案件是否适用集中管辖的标准。目前各省环境资源案件集中管辖的受案范围规定呈现显著的地方化特征，主要有概括式和列举式两种规则表述模式。前者以甘肃省为代表，规定涉污染环境、盗伐林木、滥伐林木、非法收购、运输盗伐、滥伐的林木、非法采矿、破坏性采矿、非法占用农用地、非法处置进口固体废物、擅自进口固体废物等环境资源违法犯罪刑事案件；涉矿产、大气等环境资源类民商事案件，但争议焦点并未涉及原生态的、纯自然的环境资源案件除外；涉矿产、大气等环境资源类行政案件；涉环境资源类公益诉讼案件施行集中管辖；后者以江苏省为代表，详尽列举投放危险物质罪等 28 类环境资源刑事案件、大气污染责任纠纷等 13 类环境资源民事案件、环境行政公益诉讼等 8 类环境资源行政案件属环境资源法庭集中管辖案件案由。归结而言，各省受案范围规定存在对环境污染、生态破坏、自然资源纠纷案件性质、数量安排平衡性不足，立案标准不清晰等问题。可能造成有相同诉讼资格主体，在不同法院、地区提起诉讼的处理结果不同等损害司法公信力的后果21。其次，诉讼程序的适配性不足。目前，环境资源案件集中管辖后续的诉讼程序，仍系三大诉讼法分立下各自程序法式的机械并举，“未能很好体现环境案件的特质，没有展示各种环境案件在不同诉讼中的形态与样态，尤其是环境诉讼与传统诉讼的联系与区别不够突出，环境诉讼专门化内在需求没有得到充分体现”22。就环境资源案件集中管辖对诉讼程序结构调整的要求而言，管辖权异议审查程序缺位、诉讼期间延长缺乏合法依据、调解程序不畅等矛盾突出：环境资源案件集中管辖地与环境资源案件发生地、结果地间地域分离、联系减弱。这种时空非集中性，一是容易增加当事人诉讼成本，需要健全管辖权异议处理机制，纾解诉讼主体频发提起管辖权异议的现象；二是异地诉讼、办案势必要求在法定诉讼期间延长的基础上再行延缓，此类涉及程序法定的结构调整需要通过立法进行；三是集中管辖法院法官对案件原辖地行政、司法环境和风土人情缺乏深入了解，加之缺乏联络当地相关主体广泛的、常态化的机制，“就案办案”的审判方式难以实质性调解纠纷，部分地区出现协调撤诉率下降问题23。综上所述，改革目标的认识不清、贯彻不足，是当前各地环境资源案件集中管辖存在差异、隔阂的根本原因。未能按照生态系统自然分布情况进行统筹布局，落空环境资源案件集中管辖缓解“生态环境整体性保护与司法管辖权被行政区划所分割的紧张关系”制度目的，而组织载体盲目设置、配套100 程序机制短缺问题同样制约其保障环境资源审判专业化和科学化水平提升、破解诉讼“主客场”目标实现。这些现象实质反映出，当前各界对环境资源案件集中管辖的内涵缺乏统一认知，理论指引缺位使实践步履维艰。欲现实化解规则隔阂和实践问题，必须将抽象的改革目标细化为具体的理论认知，并以此统一认识为基础，进行统筹规划和举措安排。二、环境资源案件集中管辖的理论探析近年来我国法院基于某些较分散案件审判效率的现实需要，而探索创新出集中管辖制度，其并非属于民事诉讼的固有概念24。该制度跨涉外民商事、环境资源、知识产权、互联网、金融案件领域25。其学理定义因参照样本区别而各有千秋，亦影响环境资源案件集中管辖概念解说。综观诸类定义，集中管辖内涵有如下层次：一是案件管辖地跨行政区划。集中管辖就是在一定地域内将某类案件集中由一个或几个法院统一进行跨行政区划的一审管辖，属于对某类案件的跨行政区划管辖1489。二是由若干强审判力量法院管辖同类案件。集中管辖是将同类案件纳入统一司法审判整体中进行专门审理，以实现充分发挥司法整体效能目的的法院管辖制度26。三是与指定管辖和专门管辖有一定联系，应由高院按照三大诉讼法关于指定管辖的规定，集中指定某个中院或基院管辖本行政辖区或跨行政区的案件27。集中管辖通常被定性为指定管辖的变通形式之一，区别于指定管辖“上级法院以裁定的方式将某一案件交由某一下级法院受理”的运作模式，集中管辖系上级法院（通常为省高院），通过管辖权调配形式，将某类案件批量统一指定若干特定法院管辖；其与专门管辖的关系为“对某类案件实现跨行政区划的专门管辖不可一蹴而就，需要实行分步走的策略，而集中管辖即是实施专门管辖的早期探索阶段”28。基于前文环境资源案件集中管辖的实践样态梳理可见，其系集中管辖与环境资源案件生态属性结合的形态表现，不仅彰显集中管辖的共性内涵、特征，且包含因环境资源案件独具生态属性而能动形成的特殊因素。此类特殊因素存在，使环境资源案件集中管辖区别于其他集中管辖形态而获得独立存在、研究、完善的制度性价值。关于环境资源案件集中管辖定义，主要有两类意见：一是认为环境案件跨区域集中管辖是指为了实现司法区域与行政区域适当分离的目的，以流域等生态系统或以生态功能区划为单位划分管辖区域，上级法院以统一指定的形式将原本分散在一定地域由不同法院管辖的环境案件交由少数的、审判力量较强的设有环境专门审判机构的法院集中管辖的制度29。二是主张环境公益诉讼集中管辖是实质意义上的集中管辖，即将若干地方的案件集中到某一法院进行审判，并非采用指定管辖等方式将法定应由若干法院分别管辖的案件集中交由某一法院审判。后者在环境诉讼中产生于地方性探索，形成差异的横向集中管辖模式。有所不同的是，环境民事公益诉讼采用提级管辖的纵向集中管辖模式，再在最高院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释第七条的基准上横向地集中30。二者对环境资源案件集中管辖的要素、特征描述基本相同，分歧在其与指定管辖制度间联系、区别认识差异。质言之，环境资源案件集中管辖制度的定义分歧，根植于对其内涵、外延尚未形成普遍认识。前者可经由抽象环境资源案件集中管辖运作样式中的共通要素加以概括，后者的关键问题为辨析环境资源案件集中管辖与相关管辖制度间关系。为周延定义环境资源案件集中管辖，有必要系统研讨其基本特征、效力与制度边界。（一）基本特征 第一，集中管辖法院通常按照生态系统或生态功能区划为单位划分管辖区域，具有跨地域性。我国现行法定管辖制度系以法定管辖（地域管辖、级别管辖、专门管辖）为原则，辅以裁定管辖（指定管辖、移送管辖、管辖权转移）构成，按照行政区划划分法院管辖区域系其实践基础。集中管辖的产101 生原由，正是严格依照行政区划划分法院管辖区，难以适配某类案件存在易受司法地方化干扰、专业部分的业务知识门槛、裁判尺度难以统一、涉外等因素，且不具备专门管辖条件的审判需求与司法保障。环境资源案件独具生态属性，“生态系统的各个组成单元仅仅是作为整体的一个特定部分而存在，当把它从整体中割离出来时，它不可能完全保持其原有的特性、性质和意义”31，而环境污染、破坏亦呈现不以人为分割行政区划为界的地理性、流域性特征。是故，环境案件按照生态系统单位进行集中管辖更契合案情事实的生态属性与环境司法的专业化需求。此外，集中管辖所具备的跨区域性，同样有利于协调司法资源，避免地方保护及分散管辖下各法院案源不足问题。第二，环境资源案件由环境资源专门审判机构集中管辖。生态系统的整体性，决定其中微量的改变也可促使多米诺骨牌式运动且造成系统内新的动态循环32。当环境污染、破坏行为进入司法领域，其复杂且联动的勾连关系令传统法律制度难以解构生态损害的主体泛化性、无限因果性和追责挑战性33。应对环境损害主体不明或泛化、多重因果关系耦合、追责数额难以科学测算、预判生态受损程度问题，需要具有生态环境科学知识储备的司法人员采用专门手段、程序审判环境资源案件。由此可见，环境资源案件集中管辖制度与专门环境法庭体制必须相互依存，前者保障后者案源充分输入，而后者系前者的实践载体。第三，环境资源案件集中管辖实现手段具有行政化特征。环境资源案件集中管辖发轫于环境区域治理的司法实践，其设立实质系上级法院向下级法院行使司法指挥权的互动成果34，具象为最高人民法院通过规定、通知、批复等司法政策文件形式，批量指定或允准下级法院集中行使特定区域内环境资源案件的管辖权，实现手段具有行政化色彩。例如，最高院发布关于开展铁路法院管辖改革工作的通知（法2014257 号），北京、上海等 7 省（市）在全国先期开展铁路运输法院集中管辖环境资源等案件改革试点，后续天津、浙江、云南、新疆等省铁路运输法院自行试点环境资源案件集中管辖的均以此为主要政策依据。观察可见，各省建构环境资源案件集中管辖，通常并非全数依照此类“自上而下”模式践行，主要系各省依据上级政策文件精神先行拟定改革方案，后报请最高人民法院批准施行的“自下而上”模式。故除前述指定的 7 省（市）外，甘肃、河南两省经报最高人民法院亦开展铁路运输法院管辖改革试点。这种实现手段的行政化特征同样体现在各省高级人民法院采用规定、通知、公告、意见等形式，通过剥夺和另行管辖权赋权方式，实现省界内特定环境资源专门审判机构集中管辖的改革实践路径中。第四，环境资源案件集中管辖通常配套“三合一”等归口审理机制。环境法系综合性规范，同一环境污染、破坏行为可能造成人身、财产等多元利益损害，极易同时涉及刑事、民事、行政法律关系救济问题35。面对环境资源案件多重法律关系属性与三大诉讼分立、裁判规则相异情形，各试点地通常在环境资源案件根据集中管辖规则系属专门环境法庭后配套“三合一”等归口审理机制，即法院在提高环境司法专门化的过程中，将环境案件不再按照民事、行政、刑事的类型由不同的审判庭分别进行审理，而是由独立设立的环保法庭统一审理的案件审理模式36。例如，早在 2011 年 12 月重庆市高院便出台关于试点设立专门审判庭集中审理刑事、民事、行政环境保护案件的意见的通知（渝高法 2011364 号）。旨在重庆市第一、二中院刑事审判第一庭、民事审判第一庭、行政审判庭设立专门环境保护合议庭，分别审理、审查刑事、民事、行政环境保护案件37。此外，实践中还涌现如山东省临沂市兰陵县人民法院环境资源审判庭实施“四审合一+”工作模式，集中审理涉及环境资源的刑事、民事、商事、行政审判和非诉执行案件38，丰富环境资源案件集中管辖的配套制度体系。（二）管辖效力 1.排他效力 理论上，确立环境资源案件集中管辖意味着，唯有特定集中管辖法院得受理和审判环境资源案件，余者无权以任何理由管辖和受理环境资源案件，且诉讼主体不得向其他法院提请诉讼，这种排他效力是以法院为指向的效力。受限于各地环境资源案件集中管辖规定的差异化和以法律规定为核心的法理基础缺位，关于环境资源案件集中管辖的排他效力区别于专属管辖，并非普遍以规定的形式呈现在各102 地政策文件中。实践中，辽宁省明确：“当事人向非集中管辖法院提起环境资源诉讼的，非集中管辖法院应当按本规定告知其向相应的集中管辖法院起诉；非集中管辖法院发现已经受理的案件属于环境资源案件的，应当在开庭审理前将案件移送相应的集中管辖法院受理。”可见，改革实践已经有意识的将排他效力落实于环境资源案件集中管辖规范。鉴于拥有全方位、综合性司法管辖权，对环境司法专门化发展具有重要价值，规则化确立环境资源案件集中管辖的排他效力，应当得到普遍落实。2.限制效力环境资源案件集中管辖对当事人的协议管辖具有限制效力。以遵循处分原则的环境民事诉讼为例，环境资源案件集中管辖虽不禁止当事人在原告住所地、被告住所地、侵权行为实施地等约定管辖，但选择结果却受集中管辖法院的限制。至于如何处理这种限制效力对管辖协议的影响，环境资源案件集中管辖实践尚无专门规制。而从涉外民商事案件集中管辖的“双方约定将纠纷提交无管辖权的法院管辖的协议或者条款无效”的相关解释39，或江苏省高院的关于规范涉外商事案件集中管辖的意见第 8 条规定：“涉外商事案件的当事人协议选择我国无涉外商事案件管辖权的人民法院管辖的，视为当事人选择对该人民法院所在地区的涉外商事案件有管辖权的人民法院管辖”的先例来看，应当限制协议管辖，以确保集中管辖法院的管辖权落实。3.变更效力与职权审查效力环境资源案件集中管辖不仅变更初审法院的管辖权，后续上诉、再审、执行管辖也可能发生对应性变更。若试点地方的三级法院完备环境资源专门审判机构，则环境资源案件的上诉管辖可能突破基层集中管辖法院对应的中级法院，变更为实行集中管辖的中级序列法院。例如，乌鲁木齐铁路运输中院集中管辖乌鲁木齐铁路运输法院、哈密铁路运输法院、库尔勒铁路运输法院审理的涉环境资源案件的第二审案件。鉴于法院对自身是否存在管辖权存在关注程度上的差别，而集中管辖的变更效力又使管辖法院变更时有发生，故环境资源案件集中管辖应当明确职权审查效力，即相关法院应当依职权主动审查自身的管辖权情况。若在受理案件时就发现自己没有管辖权，应告知当事人向有管辖权的法院起诉；若法院在受理案件后发现本院对案件没有管辖权，则应将案件移送管辖权法院审理，以确保诉讼要件齐备。（三）制度边界 环境资源案件集中管辖能否独立实存，并在诉讼法中谋求固化的关键，一方面在于其内涵能否清楚界定，即在司法体制中的特定地位能否获得理论确证；另一方面则在其与其他类似管辖形态的边界可否清晰划定。环境资源案件集中管辖作为跨区域管辖形态，决定管辖权法院的案件来源不受通常法定管辖规制，在效力层面与专门管辖、指定管辖最为相近。无论是主张“集中管辖系专门管辖早期探索阶段”抑或“集中管辖是指定管辖的一种表现形式，它与专门管辖有必然的联系”均旨在表达其与指定管辖、专门管辖间的共通性：专门管辖属法定管辖类，系专门法院与普通法院间案件管辖权的分工，即专门管辖用以明确某类涉及特定系统（军事、铁路运输）或涉及专业部分业务知识（海事、金融、知识产权）的案件归专门法院受理。可见，二者共性在涉及专业业务知识、受理案件性质或范围特定约束性特征；指定管辖属裁定管辖类，涉指出现管辖权不明、争议或有管辖权法院不宜或不便管辖情况下，由上级法院以指定的方式确定管辖。二者共性在上级法院向下级法院行使司法指挥权、有管辖权法院让渡权属之特征。然深入比较分析可见，三者间的差异性实际远大于共同点，具体表现为：首先，实践功能有别。专门管辖注重特定的组织或特定范围案件审判的技术性、专业性功能；指定管辖侧重落实法院管辖权，保障管辖权正确行使与国民诉权正当实现功能；环境资源案件集中管辖则强调生态环境系统性和整体性保护、保障生态司法科学化和专业化水平提升、破解诉讼“主客场”问题三重功能实现。其次，实现手段差异。专门管辖属法定管辖类，其实现前提系立法明确规定专门法院之受案范围，与后者迥异。环境资源案件集中管辖与指定管辖实现手段，皆有“上级法院向下级法院行使司法指挥103 权”以明确管辖权归属的行政化特征。然前引认为集中管辖系指定管辖变式或一种表现形式，此主张确有待商榷处：一者，适用前提界分。指定管辖意在化解管辖权不明、争议或有管辖权法院不宜、不便受理案件情况下当事人诉权保障