PPP模式当前应用于城乡基础设施领域的机遇与挑战_杨方徐.pdf

2023年第1期杨方徐：PPP模式当前应用于城乡基础设施领域的机遇与挑战PPP模式当前应用于城乡基础设施领域的机遇与挑战杨方徐（江苏省城乡建设投资有限公司，江苏 南京210000）摘要：“十四五”期间，随着国家新型城镇化、乡村振兴等发展战略的深入推进，我国城乡基础设施领域仍存在大规模的投资建设需求。PPP模式在我国已经得到了大规模的推广运用，有力地推动了基础设施和公共服务设施项目的投资建设，但PPP模式在实践中也暴露出一些问题。文章重点分析了PPP模式当前应用于城乡基础设施建设领域的机遇以及挑战，并且提出了相关建议。关键词：PPP模式；城乡建设；基础设施；投融资机制Abstract:During the 14th Five-Year Plan period,along with the further promotion of national developmentstrategies for new urbanization and rural revitalization,there will still be great investment and construction needsin urban and rural infrastructure fields.The PPP model has been utilized extensively in China,effectivelypromoting the investment and construction of infrastructure and public service facility projects.However,thePPP model has also revealed some issues in practice.The paper focuses on analyzing the opportunities andchallenges of PPP model applied in urban and rural infrastructure construction and puts forward relevantsuggestions.Key words:PPP model；urban and rural development；infrastructure；investment and financing mechanism中图分类号 F294 文献标识码 B 文章编号1004-5538（2023）01-0123-030引言2021年末我国城镇化率约64%，已进入城镇化进程的中后期阶段，但相比发达国家80%左右的城镇化率还有一定的差距。据统计，我国存量基础设施建设水平较低，人均仅相当于发达国家的20%30%，特别是在社会民生领域仍存在较大的薄弱短板需要补齐。在未来一段时间内，我国城乡基础设施领域面临较大的投资建设需求，长期以来，我国城乡基础设施大多由政府主导进行投资建设，但由于地方基础设施投资资金存在大量缺口，完全依靠政府投资难以为继。国家积极推进基础设施领域投融资机制改革，鼓励社会资本参与到这一领域开展投资、建设和运营，从而改变了以政府为主的单一投资模式，PPP模式得到了广泛应用。与传统投融资模式相比，PPP模式有更多的优势，在促进城乡基础设施投资建设中发挥了积极作用。但在新形势下的实践中，PPP模式也面临新的机遇和挑战，需要进一步加以规范和完善。1传统基础设施投融资模式当前面临的困境1.1土地财政模式难以为继城乡基础设施作为一种公共产品，通常由政府部门负责提供，以政府财政信用为基础，直接或间接地开展项目投资。我国分税制改革以来，在客观上造成了地方政府财权和事权不匹配，使得地方政府必须寻找新的收入来源，才能完成大规模的基础设施建设任务。上世纪90年代以来，土地有偿使用制度大规模推广，通过获取一级和二级市场土地的价差来获取财政资金，成为地方政府的重要投融资模式。这种传统的基础设施项目投融资模式一方面使得地方债务快速扩张，累积了较大的地方债务风险，另一方面在当前“房住不炒”政策导向、房地产市场告别高速增长阶段的情况下，很难再继续实行下去。1.2地方隐性债务风险较大面对大规模的基础设施投资建设需求，地方政府一方面财政资金相对有限，另一方面又受制于财综合论述123-2023年第1期政纪律的约束，很难筹集足够的建设资金。在这一背景下，地方投融资平台公司应运而生，逐渐成为地方基础设施建设的主要实施主体，即基础设施项目的融资主体由无法贷款的地方政府转换为平台公司。在具体操作中，地方政府成立各类城市投资公司、开发投资公司等，并向其注入土地等资产，以政府信用为背书，使其达到金融机构的融资授信要求，平台公司再将融入的资金投资于城乡基础设施项目。地方政府通过下属的平台公司规避了预算法等财政法规的约束开展对外融资，在过去一段时期内增加了大量的隐性债务，给经济长期稳定发展带来了较大隐患。1.3缺乏期限匹配的金融产品一方面，城乡基础设施建设项目具有较强的公益性，缺乏足够的经营性现金流，很难满足商业银行等传统金融机构的信贷要求，因此通过项目进行融资存在着天然的障碍。另一方面，城乡基础设施建设项目的运营周期较长，传统的项目融资渠道以信托、银行等金融机构为主，相关金融产品的期限一般只有短短数年，很难针对项目提供长周期资金。保险资金具有期限长、成本低的优势，较为契合基础设施项目的资金需求，但受限于政策要求及风险偏好，无法真正匹配基础设施项目的融资。2PPP模式当前应用于基础设施领域的机遇2.1政策体系较为完善自2014年大规模推广应用PPP模式以来，国务院以及国家发改委、财政部、住建部、银保监会等部门针对PPP模式的适用领域、运作流程、融资安排等出台了一系列政策文件，形成了相对完备的政策体系。目前市场上涌现出了ABO、F+EPC、投资人+EPC等新型的投融资模式，但这些所谓的新模式大多缺少明确的政策依据，存在增加地方政府隐性债务的政策风险，相较而言PPP模式的合法合规性较强。2.2拓展了基础设施项目资金来源传统的投融资模式使地方政府债务的形势日益严峻，特别是在当前财政收入增速放缓、房地产市场低迷的情况下，政府传统的投融资模式很难再维持下去。PPP项目合作周期相对较长，一般不低于10 y，政府通过引入社会资本参与基础设施项目的投资建设，可以明显缓解当期的财政支出压力。此外，社会资本为获得存量运营类PPP项目的经营权，通常需要向政府支付特许经营权转让价款，这类项目的实施可以盘活政府存量资产，增加地方政府的财政收入，减轻政府当前的财政压力。2.3降低了基础设施项目运作风险基础设施项目通常投资规模较大，项目建设周期和运营周期都相对较长，各种可预见、不可预见风险因素较多，因此防范项目风险尤为重要。在传统的投融资模式下，政府或其下属平台公司作为项目建设单位，是项目政策、设计、建设、运营以及不可抗力等风险的主要承担者，由于自身运作能力以及不可抗力等因素的影响，很容易导致项目出现问题甚至失败。在PPP模式下，政府方可以根据项目需要引入专业的建设、运营等单位，实现专业的人干专业的事，合理地在政府和社会资本之间分配风险，最大程度上降低项目实施风险，提升基础设施项目运营效率。3PPP模式当前应用于基础设施领域的挑战3.1操作程序较为复杂2017年全国新入库PPP项目2 864个，到2021年全国新入库PPP项目降至659个（其中江苏省新入库项目仅12个），入库PPP项目数量呈现大幅度下滑态势，其中的原因是多方面的。一方面，当前PPP项目的运作流程日益规范，入库门槛大幅提高，对项目物有所值评价、财政承受能力论证、使用者付费情况等都有了更为严格的要求。另一方面，有些地方政府和社会资本为了追求项目尽快落地，选择采用了F+EPC、投资人+EPC等模式进行运作，这些运作模式虽然存在一定的政策风险，但操作程序相对较为简单，因此“分流”了部分PPP项目。3.2违规操作增加政府隐性债务在实践中，有些地方政府违规操作，将PPP模式异化成了违规举债的工具，导致地方政府隐性债务增加，突出表现在以下2个方面。有的地方政府为了政绩等需要，片面追求基础设施项目建设规模和速度，项目发起过程缺乏论证或流于形式，且在运作过程中对相关风险认识不足，增加了项目失败的风险，最终给地方政府带来潜在的债杨方徐：PPP模式当前应用于城乡基础设施领域的机遇与挑战综合论述124-2023年第1期务压力。PPP项目合作周期长、不可控风险因素较多，且项目投资收益率一般偏低，往往导致项目市场吸引力不足。为了成功引入社会资本方，有的地方政府会提供各种形式的收益保障措施，社会资本方投资事实上成为了“明股实债”。3.3长期合同缺乏灵活性基础设施PPP项目的合作期限一般为1030 y，因此PPP合同具有较为典型的长期合同特征，它所对应的交易不是即时的，而是长达数十年的持续合同安排。在长期合作中，合同约定的合作条件、投融资结构、风险分配、利益分配、市场需求、收费价格等要素的安排是一个高度开放性的系统，外界政策法规、市场环境、技术革新、物价水平等因素的变动，都可能削弱合同的合理性和公平性，进而导致合作关系的破裂，最终导致项目运作的失败。3.4项目风险和收益不匹配PPP项目预期风险较高，但根据明树数据统计，当前PPP项目平均投资收益率不到7%，这是PPP项目的公益性所决定的。此外由于基础设施类PPP项目较长的合作周期，使得社会资本方投入的资本金沉淀在项目上，长期来看形成了较大的财务成本，侵蚀了本就较低的投资收益率。财金201910号文虽然鼓励社会资本通过资产支持证券（ABS）等方式实现退出，但目前发行ABS仍面临基础资产合规性、期限错配、担保不足等多方面问题，相关政策和机制还有待进一步完善。4相关建议4.1严格按照要求开展项目论证2019年4月，财政部下发了关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知，明确要求“坚决遏制假借PPP名义增加地方政府隐性债务风险，夯实PPP高质量发展基础”。为了避免PPP项目出现增加隐形债务的风险，首先，在项目发起阶段应严格按照PPP操作程序开展论证工作，切不可为了追求政绩仓促做出投资决策。其次，可以通过强化项目绩效考核，使项目运营绩效和政府补助全面挂钩，打破固化财政支出责任的做法。最后，在合作期内合理安排PPP项目政府支出责任，尽量做到连续、平滑支出，避免出现政府支出责任过于集中等情形。4.2委托专业机构参与项目运作鉴于PPP项目合作的长期性，为最大程度上降低不确定性带来的负面影响，一方面实施机构可以委托经验丰富的PPP咨询机构、律师事务所等对项目合同相关影响因素进行全面、合理、可靠的评估，将项目风险进行最优分配。另一方面，在制定合同时可保留适当的弹性，避免未来不确定性造成合作关系的破裂，特别是针对合作期限、价格调整、收益分配、股权变更等事项，可设置合理的弹性条款的触发条件、定期协商与审查程序以及再谈判机制。4.3适当提高项目收益率和市场吸引力（1）在项目前期策划发起阶段，应根据市场环境和现实需求，合理规划项目规模及配套资源，保障项目的经济可行性和市场吸引力，切忌贪大求全、超标建设。（2）强化绩效考核手段，鼓励社会资本在施工、运营等环节通过提高运作效率，增强综合盈利水平。（3）继续完善PPP项目资产支持证券（ABS）等政策，拓展社会资本退出渠道，从而提升社会资本在投资期内的综合收益水平。作者：杨方徐（1968-），男，研究生，高级会计师，工商管理专业。（编辑：彭瑞涵）（收稿日期：2023-1-19）杨方徐：PPP模式当前应用于城乡基础设施领域的机遇与挑战综合论述南京玻纤院开发增强纤维缠绕成型数控制样机。南京玻纤院近日成功开发增强纤维缠绕成型数控制样机并正式投入使用。据悉，该设备的制成解决了浸胶纱制样质量稳定性差的行业痛点，提升了浸胶纱试样制备的品质，实现了浸胶纱试样制备的高效、稳定和标准化。据介绍，增强纤维缠绕成型数控制样机提供了浸胶纱、单向板、环形试样制备过程关键技术参数的定量监控技术