“以地谋发展”模式阻碍了城...国35个大中城市的经验证据_李勇刚.pdf

书书书doi:10 3969/j issn1673 6060 2023 03 001“以地谋发展”模式阻碍了城市创新吗?来自中国 35 个大中城市的经验证据李勇刚，徐松(贵州财经大学 经济学院，贵州 贵阳550025)摘要:科技创新是推动产业结构转型升级和实现经济高质量发展的动力源泉。通过系统探讨“以地谋发展”模式对城市创新的影响机制，利用 2009 2020 年中国 35 个大中城市的面板数据实证检验“以地谋发展”模式对城市创新的影响效应，发现地方政府以土地驱动经济增长的发展模式阻碍了城市创新水平的提高;进一步研究发现“以地谋发展”模式主要通过政府投入效应、资本逐利效应以及生活成本效应三种渠道抑制城市创新水平的提升;同时，通过构建面板门槛模型发现“以地谋发展”模式与城市创新之间的关系存在双重门槛效应，即随着工业用地规模的持续扩张，“以地谋发展”模式对城市创新的阻碍作用呈现边际效应递增趋势。关键词:“以地谋发展”模式;城市创新;中介效应模型;面板门槛模型中图分类号:F124文献标志码:A文章编号:1673 6060(2023)03 0001 12收稿日期:2023 01 02基金项目:国家社会科学基金西部项目“我国工业用地绿色利用效率测度指标体系优化及应用研究”(21XTJ002)，主持人:李勇刚作者简介:李勇刚，男，广西桂林人，博士，教授，博士生导师，主要从事产业转型升级研究;徐松，男，安徽安庆人，西方经济学专业 2021 级硕士研究生，主要从事产业转型升级研究。中国独特的土地制度安排赋予地方政府在土地征收和出让方面的极大垄断权。借助其对土地的独家垄断权，各级地方政府根据自身利益主动调控土地供应量，以推动辖区经济社会的持续快速发展，从而获得更多财政收入和政绩。具体而言，一方面，通过大规模低价协议出让工业用地，吸引更多外资入驻，从而推动工业园区扩张，实现城市的快速工业化;另一方面，通过限制性高价供给商住用地，筹集城市建设所需的高额资金从而推动城市化进程，逐步形成独具中国特色的“以地谋发展”模式1 2，以加快实现政治职务晋升目标。很显然，土地及其宽供应在地方经济高速增长中扮演了至关重要的角色。与此同时，技术创新作为一国经济实现创新驱动、转型升级和高质量发展的重要途径3，也是推动经济可持续发展的不可忽略的重要因素。当前，我国经济已由高质量增长阶段转向高质量发展阶段，高投入、高排放、低效率的粗放式增长方式难以持续，迫切需要向绿色低碳高效的发展方式转型，进而加快实现人与自然的和谐共生。为此，党的十九届六中全会强调不能简单以生产总值增长率论英雄，必须实现创新成为第一动力。党的二十大明确提出应加快完善科技创新体系，坚持创新在现代化建设全局中的核心地位。但不可否认的是，目前中国的科技创新水平有待提高，与瑞士、美国、丹麦等国仍有不小差距。为切实提高我国科技创新水平、加快实现经济高质量发展，需要充分发挥城市在创新活动中的积极作用。基于此，系统探讨中国特色的“以地谋发展”模式对于城市创新的影响机制，深入探究该发展模式对城市创新水平的影响是否存在非线性关系，对解决创新驱动经济发展、产业结构升级等问题，具有重要现实意义。基于现有研究，使用 2009 2020 年中国 35 个大中城市的面板数据，实证检验地方政府的“以地谋发展”模式对城市创新水平的影响效应及其影响渠道。可能1第 43 卷第 3 期Vol 43No 3河 南 科 技 学 院 学 报Journal of Henan Institute of Science and Technology2023 年 3 月Mar 2023有的边际贡献如下:第一，归纳“以地谋发展”模式的正向效应，系统探讨该模式所产生的负面效应;第二，构建包括地方政府、企业以及城市居民等经济主体的研究框架，丰富了国家创新理论体系，并且实证检验了“以地谋发展”模式对城市创新的影响效应及其作用渠道，厘清两者内在逻辑关系;第三，考虑到各城市自身的禀赋差异，构建面板门槛模型，探讨“以地谋发展”模式与城市创新间可能存在的非线性关系，拓展了城市创新领域的研究深度。一、文献综述(一)城市创新的相关研究创新和技术进步是引领发展的引擎。学术界关于城市创新的研究主要集中在城市创新的影响因素及其提升路径等方面。在经济社会发展中，准确甄别城市创新的影响因素是提升城市创新能力、实现经济创新驱动的关键，这一问题引起学术界的高度关注。国内外学者在研究城市创新过程中认为，影响城市创新的因素主要有贷款期限4、人力资源5 6、交通基础设施7、金融发展8、产业结构9 等。Edward 等基于产业的专业化聚集视角，指出某一地区的产业聚集有利于打破行业技术壁垒，形成经济的聚集效应，并通过资源的优化配置渠道促进当地产业结构转型升级，进而提高区域创新能力10。韩先锋等利用省级层面数据测度了 30 个省份的互联网综合发展水平指数，研究发现在 2006 2017 年中国互联网的快速发展对地区创新效率产生了显著的积极影响，且人力资本、金融发展以及产业升级能显著提高区域创新效率;研究还发现，中西部地区能在互联网发展中获得更多收益11。谢巧燕等基于省级面板数据研究发现，金融发展能有效推动区域创新水平的提高，且此效果在金融行业发展中更加突出12。除了研究城市创新的影响因素，部分学者也把目光投向提升城市创新能力的路径。寇宗来和刘学悦利用中国工业企业数据库和专利数据库研究发现，中国企业的专利申请活动在 2006 年前后呈现出倒 U 形状;研究还发现激励创新的重大政策对于企业创新具有显著的促进作用13。其中，我国创新型城市试点政策能对城市创新产生显而易见的积极影响，且该政策对东部及南方城市的促进作用更强14。陈翼然等的研究也得到了类似结论，他们利用 2001 2016 年 290 个地级及以上城市数据，研究发现设立省级开发区的政策对当地创新并未带来立竿见影的激励效果，而当升级成为国家级开发区之后，该地区创新水平将显著提高15。(二)“以地谋发展”模式的相关研究土地作为地区经济增长的动力源泉，自然被学术界广泛关注，但学者们对于地方政府的“以地谋发展”模式评价褒贬不一。现有文献围绕“以地谋发展”模式展开的研究一方面聚焦于其对经济增长16 17、中国工业化2、中国城镇化18 等的积极影响。赵燕菁和 He 等阐述了中国的发展现状，并对地方政府策略性出让土地的行为加以肯定19 20。雷潇雨和龚六堂使用 2003 2008 年全国地级市层面数据研究发现，地方政府通过策略性出让土地的方式能够有效地推进工业化和城镇化进程21。Wu 指出土地财政提高了城市化水平，加快了城镇化的进程22。张世虎等实证研究了地方政府“以地谋发展”模式对城市经济效率的影响，发现“以地谋发展”模式的确提高了经济效率23。刘守英等利用2003 2016 年中国 290 个地级及以上城市数据对“以地谋发展”模式进行实证检验，研究发现“以地谋发展”模式通过工业化和城市化的转变以及资本形成在经济增长中发挥了不可或缺的作用17。当然，也有部分学者指出了地方政府“以地谋发展”模式的不足，认为地方政府的粗犷式用地带来了低效率、招商引资质量良莠不齐以及金融风险等一系列经济问题，可能与市场规律相悖24 26。Du 和 Peiser 基于 1995 2010 年省际面板数据研究发现，地方政府囤地规模与土地价格呈显著正相关，土地价格的飙升会引发大量土地投机行为，进而产生经济泡沫，不利于可持续发展27。范子英进一步利用 1998 2007 年部长任职数据，研究发现土地财政的根源是地方政府的投资冲动，并指出土地财政运行过程中会增加潜在金融风险，加重政府债务负担28。佟家栋等探究了房价上涨与就业结构两者的关系，研究发现房价上涨改变了中国的就业结构，冲击了制造业就业，恶化了制造业用工环境，并呼吁政府应谨慎调控土地市场，避免“荷兰病”的发生29。刘守英等利用20092017 年地级及以上城市的面板数据研究发现，土地对经济的贡献呈现倒“U”型关系，地方政府依赖的“以地 谋 发 展”模 式 对 经 济 增 长 的 助 推 作 用 已 经枯竭30。(三)“以地谋发展”模式影响城市创新的相关研究就现阶段而言，国内学者围绕着土地和技术创新进行了细致的探讨。鲁元平等关注到土地财政与区域技术创新的关系，并实证发现地方政府对于土地财政的过度依赖会严重制约区域技术创新能力;研究还发现，这种阻碍作用在我国中东部地区显著，在西部影响不显著31。安勇等运用空间自滞后模型，研究发现 200922023 年河南科技学院学报2016 年中国土地资源错配及空间策略联动显著阻碍了城市创新能力32。闫昊生等使用 2001 2013 年企业的微观数据，研究发现限制性的土地供给能促使企业增加科研投入，激励更多企业申请专利，进而提升该地区的企业创新水平33。范子英等测算了 2008 2015 年用地成本对中国制造业企业创新投入的挤出效应，研究发现用地价格管制对企业研发创新产生了显著的挤出效应，且此效果在中小型企业中表现得更为显著34。当前学术界围绕城市创新和“以地谋发展”模式问题进行了深入探讨，研究成果颇丰，为本研究提供了思路。但遗憾的是，直接聚焦在地方政府“以地谋发展”模式与城市创新的文献相对较少，对于“以地谋发展”模式能否助力国家实现经济创新驱动的研究还不够全面。其次，这些文献大多侧重于企业微观层面的视角，没有形成一个完整的研究框架对“以地谋发展”模式的影响做出宏观评述。另外，在研究方法方面，这些文献均在线性模型的基础上检验土地财政与城市创新的关系，忽略了工业仓储用地面积可能带来的非线性影响。基于此，使用 2009 2020 年中国 35 个大中城市的面板数据，将城市每万人发明专利授权数作为研究对象，并巧妙地将地方政府以及其辖区内的企业、居民等与创新有关的要素纳入完整的研究框架中，从多维度考察“以地谋发展”模式对城市创新带来的影响及其传导机制;同时考虑到各城市自身的禀赋差异造成的非线性影响，基于工业仓储用地面积的视角，研究其在“以地谋发展”模式影响城市创新过程中可能存在的门槛效应。二、理论分析与研究假说“以地谋发展”模式是在独特的土地制度和分税制改革下演变形成的35。一方面，在“以经济建设为中心”的制度背景下，地方经济绩效被纳入官员政绩考核的核心指标，地方官员需要通过拉动地区经济增长的良好政绩来换取留任(或晋升)的机会36 37。另一方面，伴随着 1994 年分税制改革实施，地方政府在财政方面受到了不小的冲击，财政收入与其应当承担的事务不相匹配，巨大的财政缺口亟需弥补，迫使地方政府必须拓宽新的财税来源38。在晋升锦标赛、财政压力以及自利性偏好的驱使下39，策略性经营土地的发展模式无疑成为地方政府的明智之举:通过廉价和高比例出让工业用地，吸引外商企业入驻去扩张工业园区，促进地区工业化，增加就业机会，拉动经济增长。同时，通过高价和不饱和供给商住用地获取巨额资金促进城市化建设。基于此，本文认为这种“以地谋发展”模式会通过政府投入效应、资本逐利效应以及生活成本效应三种渠道影响城市创新水平。(一)政府投入效应在城市建设初期，企业规模受到各种因素的制约，城市创新活动并不活跃，创新基础也相对薄弱，由此政府投入的资金成为开展创新活动的关键要素，但此时政府的财政收入难以满足高额的创新资金投入需求。在这一阶段，地方政府凭借出让土地的方式，极大填补了经济起步初期所需的大量资金，奠定了创新资金投入的基础40。在此后很长一段时间，随着资本深化和金融深化，城市创新形式开始向原创型创新过渡41。在原创型性质的创新活动中，一切都是“摸着石头过河”，政府无从预测创新方向，使得在创新活动中，政府创新资金的利用效率降低。另外，伴随资金来源的多元化和创新层次的多维化，城市创新活动对于政府投入资金的依赖程度也稍有下降35。因此，上述的“以地谋发展”模式通过增加财政收入，进而为城市创新提供可观的资金支持，但该模式对于城市创新的积极效应正在衰减。(二)资本逐利效应在地方政府策略性出让土地的背景下，各地“炒房”热情不断高涨，大批