《宏观观察》2019年第14期（总第254期）：金融在防范化解地方政府债务风险中的作用-20190701-中国银行-10页.pdf

伦敦经济月刊（伦敦经济月刊（2013年年 1月）月）2013 年年 1 月月 18 日日 中银研究产品系列 经济金融展望季报中银调研宏观观察银行业观察人民币国际化观察作 者：范若滢 中国银行国际金融研究所 电 话：010-6659 2780 签发人：陈卫东 审 稿：周景彤 联系人：梁 婧 范若滢 电 话：010-6659 4097 对外公开 全辖传阅 内参材料 2019 年 07 月 01 日 2019 年第 14 期（总第 254 期）金融在防范化解地方政府债务风险中的作用近年来，随着中国地方政府债务的不断累积，地方政府债务风险已成为当前中国经济金融领域的一大潜在风险点。地方政府债务风险的形成原因是多方面的，既有来自地方政府发展经济但财权与事权不匹配的矛盾，也有对隐性债务的监管与监督不到位的原因，还有金融机构及其影子银行等创新业务的推波助澜。防范化解地方政府债务风险需要多方共同努力、形成合力，金融在化解地方政府债务风险中也要充分发挥独特的作用。一要实行穿透式金融监管，避免新增隐性债务；二要发挥金融力量化解地方政府存量隐性债务；三要进一步拓宽基础设施建设项目融资渠道；四是金融与财政形成合力。国际金融研究所 宏观观察 2019 年第 14 期（总第 254 期）1 金融在防范化解地方政府债务风险中的作用 近年来，随着中国地方政府债务的不断累积，地方政府债务风险已成为当前中国经济金融领域的一大潜在风险点。地方政府债务风险的形成原因是多方面的，既有来自地方政府发展经济但财权与事权不匹配的矛盾，也有对隐性债务的监管与监督不到位的原因，还有金融机构及其影子银行等创新业务的推波助澜。防范化解地方政府债务风险需要多方共同努力、形成合力，金融在化解地方政府债务风险中也要充分发挥独特的作用。一要实行穿透式金融监管，避免新增隐性债务；二要发挥金融力量化解地方政府存量隐性债务；三要进一步拓宽基础设施建设项目融资渠道；四是金融与财政形成合力。一、防范化解地方政府债务风险的紧迫性日益增强 近些年来，各地通过地方融资平台、发行地方政府债券、政府产业投资基金、政府购买服务、PPP 以及其他途径举借了大量显性的和隐性的政府债务。这些债务对弥补地方财力不足，促进地方经济发展、加大基础设施投资建设和改善社会民生发挥了重要作用，但由于大量隐性债务的存在和局部风险的上升，防范化解地方政府债务风险的紧迫性日益增强。（一）地方政府债务增长快，并且大量以隐性债务的形式存在，风险难以甄别和预判 据官方统计，截至 2018 年末，中国地方政府债务余额为 18 万亿元，地方政府债务率为 76.6%，地方政府显性债务风险整体可控。但中国地方政府债务结构庞杂、透明度低，存在大量隐性债务。2018 年 8 月，党中央、国务院联合下发关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见，足见中央对地方政府隐性债务风险的关注和重视。隐性债务虽未被列入官方公布的地方政府债务范畴，但仍需地方政府承担最终责任。一方面，社会各界都估计中国地方政府的隐性债务规模很大，但难以估算具体规模。我国地方政府债务来源多元化，如从地方融资平台、产业投资基金、政府购买服务、2 2019 年第 14 期（总第 254 期）PPP 项目、“互联网金融”举债等，对哪些债务应纳入地方政府隐性债务尚无统一标准。目前对隐性债务的测算较多，方法也不同。从举债主体的角度来看，隐性债务的举债主体主要是城投平台和 PPP 项目公司，从这两个方面初步测算出我国地方政府隐性债务大约为11万亿元1（表1）。另一方面，地方政府隐性债务透明度低，增大了有效判断其风险的难度。地方政府隐性债务的融资规模、融资渠道、期限、利率、资金投向等信息均不公开、不透明，进一步加大了地方政府隐性债务的风险。关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见要求各地于 2018 年 10 月底前上报隐性债务数据，但具体情况一直未有公布。表 1：地方政府债务与财政收入情况（截至 2018 年底）地区 地方政府债余额(亿元)城投债余额(亿元)PPP 项目投资额(亿元)GDP(亿元)公共财政收入(亿元)江苏 12894.34 14119.26 10287.04 92595.40 8630.16 浙江 10760.89 5376.27 10953.54 56197.20 6598.08 山东 11260.87 3014.44 11406.59 76469.70 6485.40 湖南 8595.57 4520.50 6229.85 36425.78 2860.68 四川 9151.31 3863.28 18569.87 40678.13 3910.90 广东 9679.56 2938.88 6042.10 97277.77 12102.90 贵州 8732.05 2059.47 16808.54 14806.45 1726.80 湖北 6552.85 3170.37 9520.79 39366.55 3307.03 北京 5701.44 3837.77 2459.50 30320.00 5785.90 安徽 6451.63 2983.77 5003.21 30006.80 3048.70 辽宁 8289.62 885.41 3180.79 25315.40 2616.00 云南 6820.80 2251.89 11152.34 17881.12 1994.30 1大致计算过程如下：隐性债务的举债主体主要是城投平台和 PPP 项目公司，城投债数据全国合计 7.5 万亿元，PPP项目投资额合计 17.6 万亿元，其中假设 PPP 项目中 20%形成隐性债务，则由此估算规模约为 3.5 万亿元，因此地方政府隐性债务规模约为 11万亿元。宏观观察 2019 年第 14 期（总第 254 期）3 河南 6388.10 2379.66 13473.41 48055.86 3763.94 重庆 4587.82 3791.96 1254.41 20363.19 2265.52 天津 4026.75 4134.09 1782.52 18809.64 2106.19 福建 5957.27 2187.82 4582.05 35804.04 3007.36 河北 7023.87 816.47 7400.66 36010.30 3513.70 陕西 5603.57 1947.13 5313.24 24438.32 2243.11 江西 4370.20 2691.96 3523.76 21984.80 2372.33 广西 5300.76 1749.35 3065.43 20352.51 1681.48 内蒙古 6269.82 502.68 3876.67 17289.20 1857.50 上海 4965.90 1151.97 43.03 32679.87 7108.10 新疆 3763.77 1032.53 7014.60 12199.08 1531.46 吉林 3562.14 999.10 3099.81 15074.62 1240.84 黑龙江 3885.33 477.11 1539.14 16361.60 1282.50 山西 2805.36 942.15 2847.58 16818.11 2292.60 甘肃 2291.82 774.92 2623.84 8246.10 870.80 海南 1829.59 62.67 1333.22 4832.05 752.66 青海 1674.13 133.81 1291.09 2865.23 272.90 宁夏 1375.64 125.50 528.11 3705.18 444.43 西藏 126.79 49.00 97.44 1477.63 230.35 合计 180699.54 74971.20 176304.19 900309.50 183351.84 资料来源：各地统计局官网，Wind，中国银行国际金融研究所（二）地方政府债务规模的快速增长与信用风险、市场风险等相互交织 从整体来看，我国地方政府的融资方式多元，使得地方政府债务风险与信用风险、市场风险等交织在一起，容易互相传导、相互感染。除银行贷款外还包括债券发行、4 2019 年第 14 期（总第 254 期）委托贷款、信托贷款、理财资金、私募债等，大量政府融资通过银行表外业务、表表外业务进行。近年来城投债、PPP 项目和政府购买服务等成为地方政府变相举债的新方式，违法举债、变相举债仍常有发生，隐性债务野蛮生长。随着“资管新规”“理财新规”的推出，大量影子银行被清理，表外融资大幅收缩，让城投平台的融资链条面临严峻考验，部分政府面临“旧债还不起，新债借不到”的窘境，债务违约风险增加。此外，许多地区同时有多家融资平台，各融资平台之间呈现出高度关联性和风险传染性。一旦某一平台发生债务违约，容易形成债务违约的“多米诺骨牌”效应，进而放大该地区的债务风险。分地区来看，有些地区政府债务负担重，出现流动性危机和偿债危机的可能性较大，需引起高度关注。基于中国不同省份经济发展差距大、偿债能力和债务规模差异明显，各地区的地方政府债务风险也出现了分化。在考虑到城投债风险的情况下，有些省份的债务率达到 72.88%、63.1%和 50.74%（图 1），负债率分别达到 624.94%、662.49%和 454.93%2（图 2）。此外，由于大量政府资金投向的是交通、水利等公益项目，收益偏低，政府往往通过“借新还旧”的方式来维持资金周转，进一步增加了局部地区的地方政府债务风险系数。图 1：各省（市）债务率3对比 2此处债务率和负债率中关于地方政府债务余额的计算，作者将地方政府显性债务余额与城投债余额进行了加总计算。3债务率债务余额/GDP 0%10%20%30%40%50%60%70%80%江苏浙江山东湖南四川广东贵州湖北北京安徽辽宁云南河南重庆天津福建河北陕西江西广西内蒙古上海新疆吉林黑龙江山西甘肃海南青海宁夏西藏全国宏观观察 2019 年第 14 期（总第 254 期）5 资料来源：作者计算整理，中国银行国际金融研究所 图 2：各省（市）负债率4对比 资料来源：作者计算整理，中国银行国际金融研究所（三）经济下行压力增大，进一步加大了地方政府债务风险管理的难度 地方政府财政状况与宏观经济运行高度相关。进入2019年，各地财政状况更加吃紧，主要与以下因素有关。一是经济下行。一是经济下行。当前，中国经济正处在速度换挡、动力切换、结构转换的关键时期，加上中美贸易摩擦不确定、全球经济增长动能减弱等影响，中国经济依然面临较大的下行压力。今年一季度 GDP 增长率为 6.4%，比去年同期下降0.4 个百分点，其中，吉林、天津的 GDP 增速仅为 2.4%和 4.5%。二是楼市降温。二是楼市降温。近年来房地产市场明显降温，政府坚持“房住不炒”基调不变，地方政府的土地出让收入也放缓。三是减税降费三是减税降费。随着今年大规模减税降费的推出，相关财政收入增速明显下降，1-5 月国内增值税同比增长 6.8%，比去年同期回落了 12.2 个百分点，个人所得税同比大幅下降 30.7%；1-5 月全国一般公共预算本级收入同比增长 3.8%，是 2010 年以来同期收入增速的最低值。二、中国地方政府债务风险的形成原因 地方政府债务风险的形成原因是多方面的，既有来自地方政府发展经济但财权与 4 4负债率债务余额/公共财政收入 0%100%200%300%400%500%600%700%江苏浙江山东湖南四川广东贵州湖北北京安徽辽宁云南河南重庆天津福建河北陕西江西广西内蒙古上海新疆吉林黑龙江山西甘肃海南青海宁夏西藏全国 6 2019 年第 14 期（总第 254 期）事权不匹配的矛盾，也有违法违规融资行为问责不到位的原因，还有金融机构及其影子银行等创新业务的推波助澜。（一）地方政府发展经济动力很强，但长期面临财权与事权不匹配窘境 财权与事权的长期不匹配，是导致地方财政缺口扩大、政府违规举债的根本原因。1994 年中国实行分税制改革后，“财权上提、事权下放”的财政体制导致地方政府收支矛盾日益加剧。中央政府负责国防、外交、转移支付、战略性开发等预算开支，而地方政府则负责提供普通教育、社会保障、环境保护等一系列纯粹的公共服务。长期以来，我国有些地方简单以 GDP 论英雄，“唯 GDP”的政绩考核模式使各地方政府形成“锦标赛”式的横向竞争。加上我国还没有建立起科学合理的政府间转移支付制度，地方政府的财政资金缺口无法通过中央的转移支付得到弥补。这迫使地方政府只能依靠举债来寻找资金来源，通过扩大基建等拉动经济增长。从 1978 至 2018 年间，在我国财政收入中，中央财政收入占比由 15.53%升至 46.6%，地方财政收入占比则 84.48%降至 53.4%（图 3）；但在我国财政支出中，中央财政支出占比由 47.42%降至 14.81%，地方财政支出占比则由 52.58%升至 85.19%（图 4）。图 3：中央与地方财政收入比重 图 4：中央与地方财政支出比重 资料来源：Wind，中国银行国际金融研究所 010203040506070809019781981198419871990199319961999200220052008201120142017%中央财政收入:比重地方财政收入:比重010203040506070809019781981198419871990199319961999200220052008201120142017%中央财政支出:比重地方财政支出:比重宏观观察 2019 年第 14 期（总第 254 期）7（二）对隐性债务的监管与监督仍有待加强 近年来，我国对地方政府融资行为进行了规范化管理，但违法举债、变相举债仍常有发生，有的地方政府通过城投债、PPP 项目和政府购买服务等方式变相举债，打政策的“擦边球”。违法违规融资行为加上问责不到位，助推了地方政府违规举债的行为。一方面，当前我国仍有不少地方政府没有落实属地管理责任，对相关违法违规人员问责不到位。由于未设立专门的监管机构对相关债务进行监管，举债的决策主体、偿债主体及投资主体的责任缺乏法律认定依据，导致违法违规举债行为屡禁不止。另一方面，地方政府在投融资过程中承担主导地位，缺少社会公众的监督，降低了地方政府项目的安全性和效率性。尽管当前已经实行了政府债务的限额管理，但对最终债务如何界定、如何管理以及地方财政缺口如何解决等问题均未有明确规定，因此仍无法做到从根源上规范地方政府举债行为。（三）金融机构及其影子银行等创新业务的推波助澜 银行贷款是地方政府通过城投平台融资的主要方式。在利率市场化改革的推进过程中，银行的存贷款利差受到挤压，使得银行有动机积极开拓新的利润空间。由于地方融资贷款的资金量大，且有政府信誉托底即隐性担保，金融机构对这类贷款业务较为偏好。同时，地方政府的融资渠道有限，往往利用自己对地方资源的控制力影响商业银行尤其是中小银行，以满足政府的资金需求，结果导致银行贷款的集中度高。这既加重了政府的偿债压力，也加剧了银行的经营风险，近期有些中小银行出现问题就是如此。一方面，由于地方政府融资平台贷款主要投向大型的基础设施与公益性项目，资金需求量大、期限长、回收慢，并且此类项目变现能力比较差;另一方面，商业银行的主要资金来源是活期存款，若投放过高比例的中长期贷款则容易引起资产与负债期限错配问题，导致其面临流动性风险。三、金融如何助力防范化解地方政府债务风险 防范化解地方政府债务风险需要多方共同协作、形成合力。金融在防范化解地方政府债务风险中要充分发挥独特的作用：一要实行穿透式金融监管，避免新增隐性债 8 2019 年第 14 期（总第 254 期）务；二要发挥金融力量化解地方政府存量隐性债务；三要进一步拓宽基础设施建设项目融资渠道；四是金融与财政形成合力。（一）实行穿透式金融监管，避免新增隐性债务 地方政府、财政部门以及相关监管机构对地方政府隐性债务实际规模缺乏真实数据掌握，加之各种数据口径千差万别，严重影响到地方政府债务管理政策的制定和实施。一是需要对地方政府债务实行穿透式监管，遵循“实质重于形式”的原则，核实举债主体应收应付的资金流向、募集资金的实际用途、债务的还款来源等；识别出承担风险收益的真实主体，厘清政府债务与城投公司债务的边界；明确债务归属，阻断将城投公司等企业债务推给政府的渠道。二是推进信息共享建设，夯实监管基础。当前，地方政府隐性债务的信息分散于各个主体，应加快推进建立跨部门的数据监控和共享平台，确保各参与主体及时获取数据，客观评价地方政府债务风险水平，增强地方政府举债的内外部约束。三是要平衡好监管成本和社会效益之间的关系，合理确定穿透式监管的对象，重点对存在较大隐性风险或创新性的模式实行穿透式监管。四是要监管金融机构行为，对现金流可能涉及地方财政资金安排的，要严格核实相关资金的合法合规性，不得向地方政府虚构或超越权限、财力签订的应付账款协议提供融资。（二）发挥金融力量化解地方政府存量隐性债务 一是充分发挥资本市场作用。通过资本市场提高政府部分资产流动性，通过资产证券化将已有的债权存量转化为标准化证券，并通过公募或私募市场分散销售给更多投资人，既可以盘活政府的一部分存量资金以缓解地方政府巨大的支出压力和债务压力，还可以分散集中性债权的风险。二是推动地方政府融资平台的转型，根据不同地方的实际特点，选择合适的转型路径。要理顺融资平台与地方政府间的关系，促使地方政府从“管理职能”向“监督职能”转变，利用市场手段引导城投公司发展。按照“分类处置”原则，对融资平台存量债务进行分类化解，可通过混合所有制改革引入非国有资金，缓解偿债压力。三是在不增加地方政府隐性债务规模的前提下，对存量隐性债务短期难以偿还的，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转。宏观观察 2019 年第 14 期（总第 254 期）9（三）进一步拓宽基础设施建设项目的融资渠道 一是进一步鼓励地方债的发展。加大对项目收益专项债券品种的创新。引入第三方机构参与地方债的发行准备工作，提高地方政府债券管理的专业化程度。二是支持保险资金参与基础设施建项目，充分发挥险资作为长期资金的优势。三是加强国际融资。加强重大项目在国际市场融资的能力，引入国际资本支持基础设施建设。吸引更多国际投资者投资地方债。四是创新新型融资工具。国际中有较多创新的融资模式，我国可在合法合规范围内、结合自身实际借鉴相关先进做法，例如，英美等国采用社会影响力债券融资将政府资金与社会资金有效结合，主要解决公共服务项目融资问题。鼓励有条件的地区设立基础设施投资基金，更有效地发挥好政府投资杠杆作用，提高政府投资效率，推进基础设施建设市场化运作，进一步吸引社会资本参与。（四）金融与财政形成合力 长远来看，需要金融与财政合作，形成合力以更好地化解地方政府债务风险。从财政方面入手，健全地方政府债务管理制度，“堵后门、开前门”。一方面“堵后门”，打破预算软约束、疏堵并举，更有利于彻底解决地方政府债务风险问题。加强对地方政府隐性债务的清查摸底，敢于暴露问题，提高透明度。纠正一些地方不科学的政绩观，完善对地方政府的信用评级。另一方面“开前门”，在减税降费持续推进背景下，地方政府要通过多元化手段平衡财政收支压力。加强对地区重点企业的服务和支持，确保支柱产业税收不流失。持续推进营商环境优化，发展总部经济，培植新增税源。做好非税收入收缴工作，推进非税收入收缴电子化改革，提高效率。完善财政转移支付制度，提高转移支付使用效率。扫码关注：金融干货精选获取更多干货资料