“法无授权不可为”与人大工作创新的关系之浅见.pdf

询权，很少见诸使用。二是职权行使的形式化。也就是说，虽然行使了法定职权，但是流于形式，很难深入下去，比如预算审查和监督。因此，如果进行比较深入研究，就会发现深刻的原因正在于人大职权的实现缺乏正当程序理念和相应的程序设置，只能通过程序的完善以实现“职责”和“职能”的充分行使，而这些程序不通过人大创新，几乎是不可能完成的。具体而言，人大创新的范围，不是为自己设定法律所未规定的那些具体“职权”，而是在较为宏观的“职责”或者“职能”实现要求的指导下，最大程度让“职权”予以兑现，通过程序化和工具化的改造和突破，以手段实现目的。比如，创设“评议”，以增强审议专项工作报告或者人事任免的监督力度；创设“参与式预算”，以在时间和空间上深化计划预算审查监督以增强监督实效；创设“人大代表社区联络站”，以实现人大代表联系群众的要求；创设“街道选民代表会议”，组织街道辖区人大代表与群众开展协商式民主。因此，本文的结论是，人大创新的边界，既要遵循政治谦抑的取向，与其他国家机关实现良性的互动，又要通过工具创新兑现法定“职能”和“职权”，从而更好地实现以维护人民群众合法权利为最高指向的“职责”。在公权和私权的关系上，有一句法谚，即对公权而言，“法无授权不可为”，对于私权而言，“法无规定皆可为”。“法无授权不可为”是国际通行的法律原则，在我国虽不是法律渊源，但在我国行政法领域颇为推崇，或可以在法治建设上借鉴引用。在新时代，我国各级人大和“一府一委两院”紧紧围绕经济社会发展要求，执行法律规定，遵循法治精神，注重实践探索、理论创新和制度创优，人民代表大会制度运行更加顺畅，全过程人民民主的成效不断显现，但在发展中也存在一些问题和不足，需要研究改进。查究问题和不足，我们发现，一定意义上与“法无授权不可为”的要求和人大工作创新的关系认识不清、把握不准相关。一、人大工作创新要把握“法无授权不可为”要求的规范指向。“法无授权不可为”与“法无规定皆可为”并提，其“不可为”对象针对的是私权，其蕴含的精神在于公权不得侵害私权。一切权力来源于人民，人民已授予的为公权，未授予的为自行保留的私权。从这意义上考量，人大行使的权力，与行政权、监察权、审判权、检察权同相比较，对照“法无授权不可为”的要求，既有共性，也有个性。共性方面，两者都是公权力，都要遵循法定的权限和程序要求；个性方面，行政权、监察权、审判权、检察权与私权的关系更为直接、更加密切、更具影响力，因此，如果没有法律的明确规定，履职行为不得影响公民和组织的权利和义务。“一府一委两院”由人大产生、对人大负章国华（湖州市人大常委会，浙江湖州，313000）作者简介：章国华，浙江省湖州市人大法制委副主任委员。“法无授权不可为”与人大工作创新的关系之浅见人大研究2023年第11期022责、受人大监督。习近平总书记在中央人大工作会议上强调，各级人大及其常委会要用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督，是我们理解和把握人大行使监督权的行动指南。人大依法履职，很重要的一方面工作任务就是监督和支持行政权、监察权、审判权、检察权规范有序运行，督促其不得违法侵害私权，确保“法无授权不可为”要求在行政权、监察权、审判权、检察权行使中的落地落实。当然，人大在行使权力中，特别是行使立法权、决定权情况下也会直接影响私权，同样要落实“法无授权不可为”要求。二、人大工作创新要在遵循“法无授权不可为”要求下积极作为。一方面，人大工作必须要依法，要有边界、讲规矩、守底线，受法律规制，将法律规定范围事项做足做实，法律明确规定的要求不能突破。另一方面，人大工作有必要创新也必须创新，要坚持与时俱进，立足于有效监督，着力创造性落实和发展性转化，支持和推进各有关方面依法履职。应当注意防止两种片面认识：一种片面认识认为“法无授权不可为”要求，只针对“一府一委两院”依法行政、依法监察、公正司法，不针对人大工作，人大创新工作可以随意创新，不受影响。这种认识过于激进，认为人大是权力机关，可以无视法律明确规定，在人大创新工作上自以为是、无所顾忌、自行其是，得不到相关方面的内心支持，最后也必然会破坏法律的权威和法秩序的稳定性。实践中，出现了人大个案监督、代表参与庭审评议等不适当做法，争议很大，一定程度上影响了行政权、司法权等的正常行使。人大创新工作，要体现“法无授权不可为”的要求，坚持在宪法法律授权下进行，依照法律规定、法治精神和原则开展工作。另一种片面认识认为贯彻“法无授权不可为”要求，人大工作创新必须在法律条文明确规定中行动，法律明确规定的可以做，法律没有明确规定的不能做；只能在做好工作的方法和手段上创新，不能有内容和载体的创新。这种认识过于保守，教条主义、形式主义倾向严重，不去研究考虑创新工作的价值导向和实际效果，只简单对比法条，认为人大创新工作必须有规定、释义等，没有的不能干，干了就是乱作为。这种思维的存在，直接或者间接影响了创新工作的开展和创新实践的探索。按照这样的思维实践，就不可能有当下民生实事票决、人代会听取“两院”年度报告、专题询问会、参与式预算监督等实践创新推进法律修改的案例了。三、人大创新工作的方方面面切实彰显“法无授权不可为”要求。首先，要充分认识人大工作创新的内涵、范围和原则。人大工作创新是人大依照宪法法律的授权，在坚守法治底线的基础上，履行权力机关职责过程的制度、机制、方法、手段、平台、载体等各领域的实践、探索和创制。人大工作创新要明确范围，必须把牢政治红线、法治底线和为民高线，必须符合宪法法律的精神，必须践行全过程人民民主，必须维护法律权威和法制统一。人大工作创新要把握原则：坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，重大制度和实践创新应当向同级党委汇报，在党委的支持下推进；坚持监督与支持并举，从服务助推经济社会发展中寻找坐标、找准切入；坚持贯彻人民代表大会制度这一根本制度，牢记权力来自于人民，真正落实以人民之心为心、以人民之念为念的理念；坚持贯彻法治精神，不突破法律明确规定，不违反法治原则和要求；坚持循序渐进、争取授权、试点先行，不做超越发展阶段的事，不做影响社会大局稳定的事。其次，在人大工作的各个方面和环节要把握好边界和要求。人大立法中的创新，要坚持“不抵触、有特色、可操作”原则，其中“不抵触”指的是不违反上位法，“有特色”要求有创制，立法空间很大，特别是新修改的立法法进一步扩大了地方立法权限，人大立法工作创新大有可为。人大监督中的创新，监督法规定了主要监督方式，但并未禁止也未排斥新的监督方式，只要监督目的出于公心，为了监督公权力运行，着力维护群众合法权益，且不违反宪法确立的权力架构，都可以更加积极地探索。人大决定工作中的创新，对“一府一委两院”要求依法履职可以提出更高标准、更实举措，但涉及群众权利义务的规定则要审慎，若是赋权性、宣人大研究2023年第11期023讨论地方人大的工作创新与“法无授权不可为”之间的关系很有现实意义。因为它不仅有助于我们深入认识人大及其常委会职权的属性，也有助于我们全面实施依法治国、依宪治国，还有助于我们正确把握人大工作创新的方向，更好的坚持和完善人民代表大会制度。应该看到，党的十八大以来，随着中央在坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路、坚持完善人民代表大会制度、发展全过程人民民主方面提出了新目标、新要求、新使命，地方人大及其常委会在深入把握时代新特征、探索工作新规律、开创人大工作新局面上进行了一系列探索和实践，创造了许多宝贵经验，地方人大工作创新和实践探索呈现出可喜的生动局面。但是，在这个过程中，有些地方的做法突破了法律赋权界限或于法无据，从而引发了地方人大工作者关于人大权力是否属于公权力、人大权力的行使是否也要像行政权力那样受到“法无授权不可为”的限制、人大工作创新可不可以不受法律赋权约束等讨论。对这些问题到底应该怎么认识？笔者想从三个方面谈点个人陋见。一、人大及其常委会的职权属于公权力公权力是近现代政治学和法学的最基本概念之一，是一个与“私权利”相对的政治概念。公权力，也称公共权力，一般指公共行为主体对公共权力客体的制约能力和力量，“是基于某一特定的社会共同体成员的公共意志或某种形式的认可而形成的管理社会公共事务的公共权威力量”，也有的称之为“人类共同体（国家、社团、国际组织等）为生产、分配和供给公共物品和公共服务（制度、安全、陈维民（青岛市人大常委会，山东青岛，266000）作者简介：陈维民，青岛市人大常委会原副秘书长、中国管理科学院研究员。人大职权的公权力属性及与人大工作创新的关系导性的可以积极纳入，若是新增义务性的则应尽量避免。在人大人事任免工作中的创新，要坚持党管干部原则，严格遵循法定程序，同时也可以在加强任免前知情权、听取候选干部的表态发言等方面做些探索，确保选任干部更好树立人大意识和对人民负责的理念。在人大代表工作创新中，要进一步发挥代表的主体作用，促进人大代表更好履职出新招、出硬招、出实招。第三，要以适度容错的态度对待人大工作创新的风险。对政府创新工作，党和政府出台了容错免责的政策制度，对于人大创新工作，同样需要设定相应的合理机制，使富有创新精神的人大同志提振精气神、放下包袱实干争先。要鼓励和支持各级人大结合本地经济社会发展水平和自身实际，在宪法框架下、守法底线上积极探索原创性、特色性、实效性的制度和实践措施。对于探索中出现失误或者偏差，只要不是原则性的问题，且未牟取私利、未损害公共利益的，加强督促整改，对其个人可以免于责任追究。人大研究2023年第11期024