“捕诉一体”视阈下侦查监督之完善.pdf

114 法 治 区域治理 RULE OF LAW“捕诉一体”视阈下侦查监督之完善 黄锦培 华南理工大学 法学院 摘要：“捕诉一体”办案机制改革使同一案件的批捕权与起诉权由同一检察官行使。由于职权的高度集中，检察机关侦查监督的公正性、有效性进一步弱化。在未来，应在刑事检察部门内部设置相对独立的侦查监督小组，以及通过完善“案-件比”案件质量考核机制、检察官业绩考核机制强化侦查监督的内部制约，以确保侦查监督的公正性；应积极依托数字检察、强化侦查监督的刚性，以确保侦查监督在程序启动及结果处置的有效性。关键词：捕诉模式；“捕诉一体”；侦查监督；监督制约 中图分类号：D926.3;D925.2 文献标识码：A 文章编号：2096-4595(2023)25-0114-04 作者简介：黄锦培，生于 1997 年，男，汉族，广东东莞人，硕士研究生，研究方向为刑事诉讼法学。引言 因侦查活动具有天然的强制性、隐秘性、扩张性等特点，决定其必须要受到严格的监督控制，防止因权力的滥用而侵害公民的合法权利。经历了刑事诉讼法的四次修改，我国侦查监督制度不断得到完善。在 2023年最高人民检察院的工作报告中，最高人民检察院再次强调要“强化对司法活动制约监督，促进司法公正。深化侦查监督与协作配合机制建设”，可见我国侦查监督制度改革的高度重视。由于我国检察机关在职能上具有二元属性，同时肩负着法律监督职能以及公诉职能，检察机关的权力运行机制会直接影响到侦查监督职能以及公诉职能的运行效果。“捕诉一体”模式的确认使得检察机关的权力运行方式发生改变，进而影响着侦查监督的运行效果。尽管“捕诉一体”模式在学术界仍争纷不断，但无可否认，“捕诉一体”模式在检察机关内已成定局。与其继续在无休止的学术争论中探讨两种模式的利弊，不如关切现行“捕诉一体”模式下各类制度的完善，构建属于科学的、切合中国实际的检察权运行机制。因此，本文将重点置于“捕诉一体”模式对我国侦查监督的影响以及如何构建新型的侦查监督体制。一、捕诉模式与侦查监督的关系 捕诉模式的改变并不涉及检察机关实体权力的增设或删减，无论是“捕诉分离”抑或“捕诉一体”，都属于检察机关内设机构调整以及具体职能的整合或分离所采取的措施1。但是，权力运行方式的变动会直接影响权力运行的效果。“捕”与“诉”的关系，在形式上是检察机关的办案模式的调整，在实质上是检察机关权力运行机制的变动。在“捕诉分离”模式下，我国形成了“一体两翼”的侦查监督工作格局。在“一体两翼”的工作格局下，侦查的法治化成为侦查监督的核心，侦查监督部门以及公诉部门共同负责侦查监督的工作。在批捕阶段，侦查监督与审查逮捕程序相结合，以决定批捕、决定不批捕、决定延长羁押期限等方式实现对侦查活动的监督。同时，为强化检察机关对侦查机关的监督制约，检察机关公诉部门也被赋予了对侦查活动的监督权。这形成了侦查监督部门与公诉部门共同行使侦查监督权的工作格局。随着以审判为中心的诉讼制度改革、司法责任制、员额制等制度的确立，为了提高办案效率以及遵循检察权的运行规律，检察机关对其职能进行了重构，“捕诉一体”模式应运而生。“捕诉一体”是指检察机关将其履行的批准逮捕职能与公诉职能交由同一个检察官（或者检察官办案组）承担，“捕诉一体”意味着部门的合一、权力的合一、主体的合一以及责任的合一。在该模式下，同一检察官或检察官办案组同时负责一个刑事案件的审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉、侦查监督、审判监督、提起抗诉等工作，侦查监督贯穿于刑事诉讼的全过程，呈现出“在办案中监督，在监督中办案”的特点，这让侦查监督面临新的机遇与挑战。二、“捕诉一体”下侦查监督的机遇（一）侦查监督及时性提升 在“捕诉分离”模式下，公诉部门以及侦查监督部门各管一段，侦查监督部门负责审查批捕，公诉部门负责提起公诉，同时两 115 法 治 区域治理 RULE OF LAW 部门还要负责自己所负责诉讼阶段的侦查监督工作。由于监督的渠道十分狭窄，侦查监督工作的覆盖范围小，并且存在滞后性，导致侦查监督效果差。而在“捕诉一体”模式下，由于办案主体的合一，负责公诉的检察官同时也是负责审查逮捕的检察官，同一检察官同时肩负着批捕、起诉以及监督等各项职能，这使侦查监督的及时性得到提升。这种及时性体现在两方面：第一，侦查监督的同步性增强。“捕诉一体”模式下，同一检察官或者检察官办案组负责案件的全部检察环节，侦查监督从过去的局部监督转变为整体监督。第二，侦查监督的连续性增强。在“捕诉一体”模式下，检察官要对案件全流程进行负责，从案件的整体进行考量，检察官从过去的消极、被动、阶段性的监督转变为积极、主动、全程性的监督。（二）侦查监督效率性提升 由于犯罪结构的变化，大部分刑事案件，尤其是基层检察院接触的刑事案件，往往大部分都是轻罪案件。这类案件案情相对简单，因此侦查机关在审查批捕阶段的证据以及在审查起诉阶段的证据差别并不大。在“捕诉分离”模式下，侦查监督部门搜集处理完毕后，公诉部门再次审查几乎无差别的证据材料，必然导致同一案件的工作重叠，出现重复劳动的情况。但在“捕诉一体”模式下，案件的证据及犯罪事实在不同环节都由同一检察官或者检察官办案组负责审查，这意味着同一案件在批捕阶段认定的证据及犯罪事实在起诉阶段可以无缝对接，检察官无须进行重复阅卷，对证据的审查以及司法文书的制作都能更加便利、高效。（三）侦查监督专业性提升 在检察机关内设机构改革背景下，当前的内设机构调整由刑法逻辑取代了以往的刑事诉讼法逻辑，“捕诉一体”是检察机关内设机构调整的必要条件和必然结果2。受此影响，检察机关内部侦查监督部门与公诉部门合并为根据案件类型进行划分的刑事检察部门。在这种根据刑法逻辑开展的侦查监督工作机制下，检察机关办理同类案件能够更好地发现该类案件在侦查活动中容易发生的问题，并及时有效地对侦查活动进行监督，更易实现对同类案件的侦查活动的精准、专业化监督3，提升侦查监督的质量。三、“捕诉一体”下侦查监督的困境（一）侦查监督的公正性下降 1.片面追诉理念降低了侦查监督的公正性 在“捕诉一体”下，由于检察官更加注重案件办理的质量以及效率，检察官更倾向于打击犯罪，重视批捕、起诉活动而轻视监督活动。这导致侦查监督保障当事人合法权利与制约公权力行使的功能弱化。此外，受到检察官多种职能混同以及打击犯罪的功利思维影响，侦查监督逐渐演化为引导侦查活动、提高侦查效率的工具。由此，侦查监督的中立性受到冲击。由于检察机关职能的调整把案件质量与诉讼效率的考量结合在一起，使得侦查监督同时涵盖控制犯罪以及保护人权两种价值。在价值冲突下以及打击犯罪的功利主义思维下，侦查监督的公正性不断磨损。2.检察官的角色冲突降低了侦查监督的公正性“捕诉分离”时期，就有学者指出，在审查批捕环节，检察机关既是侦查监督的制约者和自由保护者，又是犯罪指控者，而在不同角色的冲突中，检察机关选择追诉优先，因此无法兼顾保护自由的职责4。检察机关作为国家公诉机关，将诉讼监督权与公诉权集于一身，对批捕的审查更多是从保证公诉质量角度进行的，检察机关无法保持完全的中立性。在“捕诉一体”下，检察官再同时行使批捕权、起诉权以及侦查监督权，这就极易使得批捕控诉化，使侦查监督丧失中立性。3.检察机关内部监督制约的弱化降低了侦查监督的公正性 在“捕诉分离”时期，检察机关可以分别对批捕以及公诉阶段的侦查活动进行监督，层层把关，若案件侦查监督发现遗漏或质量问题，负责公诉的检察官可以及时纠正。“捕诉一体”后，检察机关内设机构采用刑法逻辑进行重构，各刑事检察部门按照案件类型进行案件分配，由同一检察官或检察官办案组负责案件全环节的各项工作。虽然检察官出于对全案流程负责的考量对案件的证据的把握和事实认定的审查会更加严格，但是在遇到案情复杂，或承办检察官因办案经验或办案思维存在偏差的情况下，由于没有对侦查监督二次审查的机会，案件极易出现证据、事实认定及程序方面的问题。（二）侦查监督有效性下降 1.侦查监督启动难度大 侦查监督启动难度大的原因体现在两方面。第一，侦查监督线索来源渠道狭窄导致侦查监督启动难度大。在实践中，检察机关获取侦查监督线索的主要途径是审查批捕以及审查起诉，通过对侦查机关移送的案卷材料进行书面查阅以及对犯罪嫌疑人进行 116 法 治 区域治理 RULE OF LAW 讯问来掌握侦查机关的侦查活动情况。但是该种方式对侦查机关未报请检察机关逮捕的案件存在监督盲区。伴随着“捕诉一体”模式的确立，近年来，检察机关积极拓展自身在侦查阶段的监督作用，检查引导侦查作为检察制度近年来的重要改革趋势已取得初步实践效果。然而，检查引导侦查仍缺乏制度化的构建，首当其冲的是检察机关提前介入侦查在信息获取方面存在封闭性、滞后性的情况，实践中检察机关能否提前介入侦查更多取决于侦查机关的选择5。第二，办案时间紧迫。虽然“捕诉一体”让检察机关的控诉职能会得到强化，但这并不意味着检察机关能够兼顾立案监督以及侦查活动监督。在“捕诉分离”时期，面对案多人少的压力，侦查监督就已被置于旁落的尴尬境地；而在“捕诉一体”下，由于批捕权与公诉权的合一，检察官的办案时间更是寻风捕影。在办案压力较大的检察机关，检察官对诉讼活动的监督存在明显弱化的趋势。2.侦查监督手段强制力弱 侦查监督手段仍然乏力，侦查监督对违法侦查行为纠正作用差。在“捕诉一体”下，侦查监督手段乏力的缺点得到了放大，导致侦查监督在程序运转过程中侦查权越轨与失范。侦查监督的乏力体现在以下几点：第一，立法对侦查监督手段的规定欠缺层次性，这体现在侦查监督相关规定的分散性以及侦查监督手段的单一性；第二，“捕诉一体”实现了职权上的整合，这在理论上强化了刑事检察的合力，但在实践上却出现逮捕工具化以及证明标准异化的现象；第三，侦查监督手段包含口头纠正以及书面纠正两种方式，但两种纠正方式都缺少相关法律后果的规定，侦查监督刚性弱；第四，查封、扣押、冻结等限制财产性权利的侦查活动的监督仍存在滞后性。四、“捕诉一体”下侦查监督的完善路径（一）设置相对独立的侦查监督主体 职能冲突源于同一个部门或者机构同时行使多种职能，侦查监督权力配置的合理化意味着侦查监督部门最好行使单一性质的职能，以达到职能简化的目的。“捕诉一体”模式已成定局，但“捕”与“诉”的合一并不当然意味着与侦查监督权的合一。在“捕诉一体”模式不变的前提下，设置相对独立的侦查监督权力行使主体，让侦查监督权从“捕”与“诉”中相对分离，能回应检察机关的双重角色导致无法确保中立性的质疑，从而在检察机关的内部形成职能的适度分离以及权力的相对制约6，破解侦查监督权与公诉权之龃龉。具体来说，可通过两种方式进行制度构建。第一，在检察机关内设机构层面设置检察监督部门，检察监督部门同时负责侦查、审判、执行等各阶段的监督职能。另外设置检察监督部门，能最大程度解决因检察官职能混同而导致的侦查监督边缘化、工具化、流程化问题。此模式带来的好处显而易见：首先，因侦查监督权的脱离，刑事检察部门的检察官在办案过程中能够把更多时间和精力放在批捕以及公诉活动中，不用同时兼顾侦查监督工作，从而提升检察官的公诉质量；其次，正因为侦查监督权的脱离，一方面侦查监督可以摆脱沦为批捕及公诉的工具，另一方面也能倒逼刑事检察部门检察官审慎履行好检察官的客观义务，避免以侦查监督为威慑要挟侦查活动；最后，设置专门的检察监督部门能最大程度激活侦查监督的效能，避免侦查监督依附于批捕以及起诉程序，让侦查监督活动真正得到重视。第二，在刑事检察部门内部设置专司侦查监督的办案组，专门负责侦查监督业务。与在检察机关内部再单独设置侦查监督部门的方案相比，在刑事检察部门内设立侦查监督办案组的最大好处在于无须打破现有的内设机构改革整体框架，属于一种折中的改革方案。这种方案只需要组建专业化的侦查监督办案团队负责监督工作就可实现，操作难度以及运行成本都比较小。但是，该模式更适用于业务量较小、办案人数较少的基层人民检察院使用。上述两个模式并没有绝对的优劣之分，不同地区、层级的检察机关应当立足实际情况，选择不同的侦查监督权分离模式。检察机关内设机构层面设置检察监督部门需要保证充足的人员配备，还会牵扯到定编定员的问题，适合刑事案件基数大、案件类型多样、案情复杂的检察机关；在刑事检察部门内部设置专司侦查监督的办案组虽然改革成本低，操作简单，但容易面临不同案件类型的侦查监督职能分散化的问题，且容易受到追诉职能的影响，因此该种模式适合刑事案件基数小、案件类型相对单一、案情简单的检察机关。（二）强化检察机关内部监督制约机制 在“捕诉一体”模式下，由于批捕权以及起诉权由同一检察官负责行使，检察官之间的相互监督大幅减弱甚至已消失，其他内部监督制约机制同样受到冲 117 法 治 区域治理 RULE OF LAW 击，监督制约效果进一步削弱。为此，要创新“捕诉一体”下检察机关内部监督制约机制。第一，要完善检察机关的案件质量考评机制。检察机关办案质量是落实司法责任制以及加强法律监督的重要保障。在 2021年初，最高人民检察院发布检察机关案件质量主要评价指标，自此开展“案-件比”案件质量考核机制改革。在未来，检察机关不仅对“件”数的范围进行科学设置，排除与业务无关的环节，还要根据实际增纳“件”数范围，使“件”数的范围能够涵盖所有检察业务。如在当今检察机关法律监督地位不断强化的背景下，可增加检察公益诉讼的立案监督、对法院生效判决的申诉等情况作为“件”的范围。第二，要调整检察官的业绩考核制度。以往检察官的业绩考核把重点置于办案的数量，对办案质量的考核相对欠缺。在“捕诉一体”模式下，要根据检察官充分履行职能与强化监督制约相结合，进一步细化检察官业绩考核细则。在考核内容方面，要增设检察官绩效考核内容，全面提升检察官办案质量，将考核重点放在存疑不起诉、罪轻不起诉、认罪认罚以及被判处无罪的案件。在考核方式方面，应将重点放在批捕文书、起诉书等形式是否规范、内容是否详实、说理是否充分上。（三）依托数字检察强化侦查监督 传统的法律监督方式具有限缩性、被动性和滞后性等缺点。2021 年6 月，中共中央印发了 关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见，提出要“加强检察机关信息化、智能化建设，运用大数据、区块链等技术”推进检察机关法律监督工作。数字检察，是指以数字化、智能化的方式进行法律监督工作，建立法律数据模型及配套系统，完善机器的学习方式，探索智慧监督方式，发现与推动破解执法司法及社会治理中的深层次问题7。数字检察能极大改善侦查监督线索获取渠道狭窄的问题，还能赋予检察机关更大的主动权。在未来，要着重利用数字检察技术打通侦查机关与检察机关之间的信息沟通渠道，实现通过网络信息平台移送案件材料，检察机关通过线上阅卷为侦查机关提供指导意见。建设“跨部门大数据办案平台”，让“侦诉捕一体化”工作机制在线上顺利运转，强化侦查机关以及检察机关信息数据上的高效融通。（四）强化侦查监督的刚性 法律监督要想发挥作用，就应具有一定权威性，这种权威性应当通过设定被监督者的义务来实现，即在赋予法律监督者权力时，同时设定被监督者接受监督的义务以及违反义务引起的法律后果。在未来，应进一步探索侦查监督的程序性制裁机制，赋予检察官针对违法侦查活动宣告无效的裁量权。对于正在进行的侦查活动，检察官有权要求侦查人员纠正侦查行为，若侦查人员拒绝纠正或纠正无效，检察官可以宣告该项侦查行为无效；对于侦查终结的侦查活动，检察官有权否定侦查结论并宣布侦查活动无效，再要求侦查机关更换侦查人员并重新进行侦查活动。为保证侦查监督手段的层次性，还应对检察建议制度进行完善，建立检察建议的抄送制度并明确被监督单位的回复期限，若在法定期限内未回复，则针对违法侦查行为采取程序性制裁措施，以此倒逼侦查机关重视检察建议，增强侦查监督的刚性。五、结语 侦查监督的有效运行是检察机关履行法律监督职能的重要显现，而侦查监督的有效运行需要诉讼理念、制度设置以及配套制度等多方面协同发力。在诉讼理念上，传统的法律监督观已经不适应时代要求，应当树立积极法律监督观，从法理型监督走向治理型监督，一改过去的被动监督、滞后监督为主动监督、同步监督；在制度设置上，应从侦查监督程序的启动、运行以及处理三方面协同完善，保证侦查监督的公正性以及有效性；在配套制度上，应完善各类考评制度，尽可能减少检察官在履行侦查监督职能受到的法外因素影响。参考文献 1 张建伟.“捕诉合一”的改革是一项危险的抉择?检察机关“捕诉合一”之利弊分析J.中国刑事法杂志,2018,(04):12-27.2 张建伟.逻辑的转换:检察机关内设机构调整与捕诉一体J.国家检察官学院学报,2019,(02):63-76.3 俞永梅,周耀凤.捕诉一体助推侦查监督全程有效精准开展N.检察日报,2019-10-10(03).4 刘计划.逮捕审查制度的中国模式及其改革J.法学研究,2012,(02):122-142.5 周新.检察引导侦查的双重检视与改革进路J.法律科学（西北政法大学学报）,2020,(02):121-132.6 刘计划.侦查监督制度的中国模式及其改革J.中国法学,2014,(01):243-265.7 高景峰.法律监督数字化智能化的改革图景J.中国刑事法杂志,2022,(05):36-48.