党领导生态文明建设“制度—效能”转化的政治逻辑.pdf

第 卷第期 年月同 济 大 学 学 报(社会科学版)J o u r n a l o fT o n g j iU n i v e r s i t y(S o c i a lS c i e n c eE d i t i o n)V o l N o J u n 收稿日期:基金项目:国家社会科学基金重点项目“党的十八大以来党领导生态文明建设 制度效能 转化的经验与启示”(A Z D );研究阐释党的二十大精神国家社会科学基金重大项目“基于 制度效能 转化的现代环境治理体系健全研究”(Z D A ).作者简介:余敏江,同济大学政治与国际关系学院教授、博士生导师,上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员.习近平:高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告,人民出版社,年,第 页.数 据 概 览:年 生 态 环 境 相 关 数 据,h t t p s:/w w w n d r c g o v c n/f g s j/t j s j/j j s j g l/t _ _e x t h t m l,年月 日.党领导生态文明建设“制度效能”转化的政治逻辑余敏江(同济大学 政治与国际关系学院,上海 )摘要:生态文明建设是多重社会因素综合作用的复杂巨系统.其中,生态环境问题的“时空压缩”特征以及多元主体的“集体行动困境”梗阻着“制度效能”的转化.纾解这一深层次难题,需要依托强有力的政治力量整合分散的制度构件并调适治理的运行方式.我国生态文明建设之所以呈现出“顶层设计”与“地方实践”同频共振的良好态势,源于党领导生态文明建设相续形成了“注意力政治逻辑”“承认政治逻辑”“责任政治逻辑”.“政治注意力资源的配置、吸纳与调适”“多元主体的身份认同与权利承认”“权力分配与责任分摊的有机统一”三大逻辑有机复合,衔接起“制度”与“效能”之间、“制度有效性”“治理有效性”与“匹配有效性”之间的内在机理.推进人与自然和谐共生的中国式现代化,须把握好“制度效能”演化发展的层次转化性、整体优化性等规律,优化党领共治、党领精治、党领法治机制,从而为有效化解“局部有效整体失效”“有组织的不负责任”等现代化悖论提供中国样本.关键词:生态文明建设;“制度效能”转化;注意力政治;承认政治;责任政治中图分类号:D 文献标识码:A文章编号:()党的二十大报告指出,十年来“生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化,我们的祖国天更蓝、山更绿、水更清”.年,我国地级及以上城市PM 平均浓度较 年下降 ,城市空气质量优良天数比率达到 ,地表水类断面比例达 ,劣类水体比例下降至,单位G D P二氧化碳排放量较 年下降 .这一辉煌成就的取得,得益于中国共产党领导生态文明建设“顶层设计”与“地方实践”相得益彰又彼此衔接的系统性工程.无论是把“美丽中国”纳入社会主义现代化强国目标、把“生态文明建设”纳入“五位一体”总体布局、把“绿色”纳入新发展理念、把“污染防治”纳入三大攻坚战、把“促进人与自然和谐共生”作为中国式现代化本质要求的顶层设计,还是上海“五违四必”生态环境综合治理、上海“河长检察长”依法治河新模式、杭州“虎哥”模式、杭州“分制”、宁波“环评集市”、温州“环保管家”、嘉兴“民间河长”、南京生态产品价值实现机制和G E P核算体系、苏州排污权市场化、青岛“湾长制”、福州环境污染第三方治理等一系列鲜活的地方实践,都开启或导向了兼具生态主义意蕴和社会主义发展潜能的制度创新或治理创新.通过“试点改革政策学习政策扩散政策转移政策趋同”的通约化路径,顶层设计与地方实践之间呈现出同频共振、良性互动的态势,带来了治理效能的跃升.治理效能作为生态环境治理活动的结果和产出,体现了社会公众对生态文明建设的需要和期待,丰第期余敏江:党领导生态文明建设“制度效能”转化的政治逻辑富的制度优势为提升国家整体的治理效能奠定了基础,但这并不意味着制度优势能自觉、直接地转化为治理效能.一方面,制度与制度之间存在着分层对接问题,当系统的制度规划通过压力型体制来落实时,就会不可避免地滑向形式主义.另一方面,制度的执行成效又受其所处场域的制约,“传统科层体制的 自反性悖论”以及“政治信任的式微”潜在地破坏了生态文明制度执行的“结构场”,使治理运行效能遭遇“以邻为壑”“各自为战”“顾此失彼”等体制层面的“复合碎片化”挑战.在治理的现代化转型过程中,愈加需要党的领导将分散的制度构件充分联结起来,调适环境政治结构,扩展环境治理手段,改革环境公权力运行方式,在不断“累积”和“壮大”制度优势因素的基础上推动生态环境治理效能“优化”和“升级”.围绕“制度效能”转化,中国生态文明建设相续形成了“注意力政治逻辑”“承认政治逻辑”“责任政治逻辑”以及由此生成的政治形态,中国生态文明建设的协同性、系统性、关联性极大增强.历史地看,三大政治逻辑在某种程度上呈现出一种“复归”和“超越”的双重取向,亦即同时存在对中国传统生态智慧的借鉴与对西方环境治理现代化的超越.如何系统总结党领导生态文明建设“制度效能”转化的实践经验,把握其中深层次的政治机理,对于丰富和完善中国特色的环境政治学话语体系大有裨益.然而,当前学界对这一论题尚未给予应有关注,为后续研究留下了极大空间.一、党领导生态文明建设“制度效能”转化的注意力政治逻辑“治理任务的复杂性”与“治理资源的有限性”之间紧张的供求关系是国家治理的基础性矛盾.作为生态文明建设重要的政治资源,政治注意力能够很好地纾解这种紧张的“供求”关系.布莱恩琼斯就认为,关注政治注意力能够避免“因偏好固定而误失决策要素”以及“因路径依赖而偏离民众偏好”两大问题.学者周雪光也认为,“注意力分配在很大程度上决定了决策活动,当注意力集中于某一领域时,该领域的决策活动就会十分活跃”.在中国,政治注意力是资源配置与精力投入的指挥棒,持续聚焦的政治注意力能够带来实质性治理效能的提升.政治注意力配置是权力主体对政策主张与议题偏好的组织化过程.作为集中体现党的政策主张与议题偏好的党代会报告,是生态文明建设的重要政策文本,隐含着生态文明建设政治注意力配置程度及指向.其中,党代会报告中高频词、关键词的使用情况充分反映了党和国家领导人对某一社会问题的重视程度与认知变化.而进一步了解生态文明建设领域的注意力分配及其变迁,还需借助NV i v o 软件中的“节点”功能来细致分析.如果以“生态文明”作为一级节点,以“资源、节约、能源、消耗、生态、环境保护、森林(天然林)、可持续、污染、循环、可再生、排放、节能、清洁、气候、低碳、降耗、气象、排污、绿色、产能、垃圾、减排、绿化”作为二级节点,能更清晰地看出政治注意力的分配情况,如表所示:表党的八大至二十大报告中关于“生态文明”的关键词词频统计届数关键词(频次)八大水利()、灾害()、资源()、节约()、土壤()、水源()、自然()九大十大灾害()、自然()十一大灾害()十二大能源()、节约()、消耗()、灾害()、水利()、资源()、生态()十三大资源()、消耗()、环境()、生态()、灾害()、水利()、环境保护()、污染()余敏江:复合碎片化:环境精细化治理为何难以推进?基于整体性治理视角的分析,中国行政管理,年第期,第 页.布赖恩 琼斯:再思民主政治中的决策制定:注意力、选择和公共政策,李丹阳译,北京大学出版社,年,第 页.周雪光:组织社会学十讲,社会科学文献出版社,年,第 页.同济大学学报(社会科学版)第 卷表(续)届数关键词(频次)十四大环境()、资源()、能源()、水利()、环境保护()、节约()、消耗()、生态()十五大资源()、环境()、自然()、节约()、可持续()、能源()、水利()、环境保护()、消耗()、生态()、森林()、污染()、节水()十六大资源()、环境()、生态()、可持续()、环保()、节约()、能源()、水利()、消耗()、污染()十七大资源()、环境()、生态()、节约()、能源()、可持续()、环保()、污染()、节能()、环境保护()、消耗()、自然()、循环()、可再生()、气候()、水利()、土壤()、排放()、清洁()、大气()十八大生态()、环境()、资源()、节约()、可持续()、能源()、环境保护()、循环()、健康()、污染()、节能()、消耗()、排放()、森林()、灾害()、低碳()、可再生()、土壤()、大气()、节水()、降耗()、气象()、排污()十九大生态()、环境()、绿色()、资源()、污染()、节约()、可持续()、能源()、低碳()、清洁()、环境保护()、循环()、气候()、森林()、节能()、消耗()、灾害()、土壤()、节水()、水利()、产能()、垃圾()、减排()、绿化()、天然林()、退耕()二十大生态()、环境()、自然()、能源()、绿色()、污染()、低碳()、资源()、节约()、碳排放()、可持续()、清洁()、环境保护()、碳达峰()、碳中和()、循环()、气候()、休耕()、消耗()、森林()、土壤()、灾害()、节水()、水利()、绿化()、排污()资料来源:作者整理绘制.通过对新中国成立以来历次全国党代会报告的词频分析可以发现:党对生态文明建设的注意力强度逐渐攀升,反映了党中央对生态文明建设的重视程度不断提升.中央高层领导的高度重视可以迅速动员和整合资源以化解生态文明领域亟待解决的难题.然而,我国幅员辽阔,人口规模巨大,地方性知识和资源差异显著.在这样的现实背景下,囿于地方核心行动者存在差异化的个性特征及议题偏好,有的地方政府积极推动治理创新“响应”中央政策,有的地方政府却选择“观望”或“敷衍”.从这个意义上说,政治注意力分配是一个双向互动的过程,既包括上级政府对下级政府的注意力引导和传递,又包括下级政府对上级政府的注意力吸纳与竞争.基于“政策响应差异”的认知前提,上级对下级注意力的引导和传递主要通过三种激励渠道:以“绿色G D P”绩效考核和晋升为主要手段的“政治激励”;以纵向和横向转移支付为主要手段的“财政激励”;以“在党校系统开展环境教育学习”及“指导下级党委理论学习中心组对生态文明建设进行专题学习”为主要手段的“道德激励”.在三重激励与约束综合作用下,下级政府会根据与之相适洽的权重来配置自身的注意力资源,调整行为结构,以应对上级的注意力导向.但囿于“委托代理”关系下的信息不对称等实然原因,下级政府可能会隐瞒或夸大某些信息,甚至会出现“目标置换”的情况以致上级无法有效竞争下级注意力或竞争失败.对此,上级政府又会有选择地通过“领导观摩”“领导挂帅”“环保军令状”或“专项整治”方式将业务工作转化为下级代理人的政治任务,使代理人将更多的注意力投入其中.除政府体系之外,社会公众也会借助生态环境领域的“焦点事件”表达自身的差异化需求,“向上”争夺政治注意力资源.生态危机的激化外显并放大了潜藏的环境利益矛盾和风险冲突,唤醒了社会公众对现存环境状况的反思意识.年,环境群体性事件发生频次高,主要集中在大型现代化工业企业项目选址(P X项目),高压电网架设、垃圾焚烧场建设、机场扩建和地铁修建等大中城市基础性设施建设以及农村和小城镇的非法排污等方面,涉及危险废物和化学品、重金属、持久性有机污染物.相较于依靠政策工具强权回归等方式实现的“铁腕治污”,“环境群体性事件”推动政治系统开始重视地方性知识和日常性知识的回归,尝试破解“杰文斯悖论”.一系列环境保护信号的释放也彰显出党中央试图矫正“经济理性”主导下的治理行为、调和经济发展与环境保护间抵牾的决心.当前,我国的生态环境治理仍处在保护修复与破坏恶化的胶着关键期,部分领域污染物排放尚处于“平台运行阶段”.这意味着治理资源的供给模式仍需在原有基础上不断改进、提升和优化:一方面着眼于构建治理共同体的新形式,消弭环境群体性事件带来的不利影响;另一方面也维持着政府自主性,避免陷入社会转型时期的“托克维尔陷阱”.第期余敏江:党领导生态文明建设“制度效能”转化的政治逻辑二、党领导生态文明建设“制度效能”转化的承认政治逻辑生态文明建设是一个主体交互的政治过程,既有“权力权利”的影响维度,亦有“权利权力”的作用维度.前者要求通过适洽的制度安排与行为机制将各主体参与、配合生态环境保护与治理的自觉性、主动性充分激发出来;后者要求以“抽象人格的等同承认”获得权利保证,使各主体能够平等参与环境公共事务.然而,治理共同体内部主体间的衔接贯通易受到信任间隙的风险与隐忧之羁绊,特别是生态环境治理领域的责权利交叉重叠,致使政策目标间缺乏有效的交织变奏,催生“模糊化”和“惰性化”的反身性难题.承认政治理论恰恰是对于此种反身性难题作出的一种回应与解答.承认政治思潮的集大成者阿克塞尔霍耐特立足黑格尔和米德的承认理论,总结提出三种承认方式:爱、法律和团结.“爱”的承认指的是对个体需要和情感的承认;“法律”的承认指的是对个人身份的承认;“团结”的承认指的是对个体独特性、个性化的承认.“从整体上说,爱、法律和团结,这三种承认形式构成了人类主体发展出肯定的自我观念的条件.因为,三种承认形式相继提供了基本的自信、自尊和自重,有了它们,一个人才能无条件地把自己看作是独立的个体存在,认同他或她的目标和理想.”值得一提的是,中国传统文化中的“天人合一”“以人为本”“兼以易别”“万物一齐”等理念,指引个体将爱心和行为“德及禽兽”“恩及草木”,其中蕴含着丰富的身份平等理念,在价值取向上与西方的承认政治思想并无二致,其逻辑结构与丰富意蕴对应并满足着生态文明建设对承认政治理论的诸多需求.基于身份平等的“相互承认”是现代政治的基础,治理效能的提升亦取决于能否在“相互承认”框架下构建协商共治关系并展开运作.然而,民间社会的初步发育、社会运行的权力依附、巨型国家的特殊国情、沉重的赶超压力等发展背景和制约因素决定了“对于日渐成长的社会权利,尊重是必须的,但对其进行合理的引导和规范也极为重要”.否则,过分“张扬”的社会活力存在“越轨”可能,犹如“脱缰野马”,不仅对社会稳定造成严重冲击,还会使已经建立的社会联结面临断裂风险.因此,寻求社会秩序与社会活力的平衡是一个极其重要的议题.我国生态文明建设领域“既保持政治定力又保持社会活力”的组合策略对不同特征的个体对症下药,促进多元主体有效衔接和有效互动从而选择最有利于集体行动的策略,使承认政治趋向于最优均衡状态.这在一定程度上实现了对西方承认政治的多方面实践超越并呈现出引领性趋势.具言之,在我国生态文明建设实践中实际存在三种不同的场域 社会场域、体制场域和技术场域.三种场域相对分离和独立,三者的制度环境和行为逻辑具有各自的特性:体制场域的排他性使国家能够主导生态文明建设;社会场域的分享性则让社会主体可以参与生态文明建设;技术场域的耦合性使其成为各类主体间互动的多边框架和关系联结机制.场域结构的概念将生态文明建设实践视作一种上下互动、左右联动的多重嵌套现象,强调政治权力、社会权力和算法权力对于生态文明建设的共同形塑机制及不同机制的相互关联性.体制场域是指与环境议题相关的政府部门围绕生态文明建设基于业务或利益关系所建构的组织和制度安排.体制场域的内生性很强,很大程度上决定着生态文明建设的权力安排、资源空间、时间进程和收益分配.体制场域涉及宏观制度领域,关注与环境管理权力配置相关的制度改革以及由此塑造的政府行为,此场域的特点是脱离社会场域而运作,相应的政府行为由体制逻辑所塑造,而不取决于社阿克塞尔霍耐特:为承认而斗争,胡继华译,上海人民出版社,年,第 页;第 页.孔繁斌:多中心治理诠释 基于承认政治的视角,南京大学学报(哲学人文科学社会科学版),年第期,第 页.黄建洪:自主性管理:创新社会管理的引导性议题,社会科学,年第 期,第 页.余敏江、邹丰:让社会活力激发出来:长三角水环境协同治理中的行动者网络建构,江苏社会科学,年第期,第 页.同济大学学报(社会科学版)第 卷会约束.在党的领导与推动下,我国生态文明建设与环境治理体系进行了两个向度的变革.其一是权力机构的“再中心化”,即有效整合不同层级政府和部门的资源形成“宽职能、大部门”,从而在环境职能趋于核心化、中心化中实现整体性政府的塑造,生态环境治理最高机构的改革变迁与这一理论要求相吻合,其在政府体系中的重要性及“生态”特性愈加突出.其二则是权力结构的“去中心化”,即按照多元协作、分布共享和场景互动的要求,政府对其他治理主体进行增量化、制度性的赋权.在这一过程中,层级节制的组织逐渐变成具有开放性、协同性的网络,公权力结构也趋向扁平化.权力结构的“再中心化”与“去中心化”深刻影响着生态文明建设“制度效能”的转化.社会场域是指生态文明建设中多元主体进行互动的场域.社会场域涉及微观社会生活,凸显规则、惯例、习俗、信念等社会规范对于行动方的制约,因此也具有较强的自主性.在此视野下,国家权力也是由社会逻辑塑造的对象,即使政府能够进行生态文明建设,也是建立在适应社会规范的基础上的.从这个意义上说,社会场域属于一级场域,而政治场域从属于社会场域,因而定位于二级场域.随着我国对生态环境问题的日益重视,诸多从“政社一体”治理结构中剥离出来的“原子化”社会个体以及民间组织、社会团体等社会力量,提出了基于“主体意识”之上的对自由、平等、民主、独立等“自主性”价值和权利的诉求.其中,社会组织具有“非分配约束”和汇集社会资本的优势,能够将暴露出的许多制度边缘化或非制度化的参与形式引向制度化的参与形式.年,环境影响评价公众参与暂行办法 明确指出:国家鼓励公众参与环境影响评价活动,公众参与实行公开、平等、广泛和便利的原则,建设项目需征求公众意见.年,国家环境保护部发布了 关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见,提出“制定培育扶持环保社会组织的发展规划;拓展环保社会组织的活动与发展空间”.而后,社会组织参与环境治理实践的内容愈加深入且多元,如:年 家环保社会组织联合发出“绿色生活倡议”,年“自然之友”发起云南红河中上游绿孔雀栖息地保护公益诉讼案,年深圳万科公益基金绘制垃圾分类地图,等等.年,中共中央国务院发布的 关于构建现代环境治理体系的指导意见 进一步强调,“提高市场主体和公众参与的积极性,形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系”.截至 年,我国已注册的环保社会组织约 家,约占全国社会组织总量的近,并且呈现出更具功能导向和选择性的角色特征.公众与社会组织不再单纯是环境权利的呼吁者,而更多地变为合作治理伙伴.这种身份转变有助于消融科层制与社会性之间的分歧,降低环境问题及其所蕴含的社会冲突的可能性,同时增强生态文明建设的科学性、民主性.技术场域是指在生态文明建设中算法权力与政治权力进行互动的场域.信息化、智能化技术的发展为政府权力边界和纵横结构的调整提供动力和可持续的约束力,权力结构转变为协同网络结构,技术对治理绩效的正效应被释放出来.马克思认为社会存在技术之维,并将其视为社会行动者创造并占有经济、政治和文化技术以实现社会秩序建构或改造的一种有效的武器.深度嵌入环境治理的智能算法已经影响了生态文明建设的自主发展,成为一种“无处不在”的权力.这深刻改变了政治权力主体的内部结构并增强了权力客体对权力主体的反作用力,同时也改变了社会主体的权力权重,对政治权力主体建构或改造环境秩序产生了显著且深远的影响.算法权力是生态环境治理的黄进华:场域视野与马克思主义在东北的传播(),黑龙江人民出版社,年,第页.新华社:中共中央办公厅 国务院办公厅印发 关于构建现代环境治理体系的指导意见 ,h t t p:/ww w g o v c n/z h e n g c e/c o n t e n t_ h t m,年月日.环保社会组织如何“碳”索未来,h t t p:/w w w r m z x b c o m c n/c/s h t m l,年月 日.周盛:走向智慧政府:信息技术与权力结构的互动机制研究 以浙江省“四张清单一张网”改革为例,浙江社会科学,年第期,第 页.周凡、李惠斌:后马克思主义,中央编译出版社,年,第 页.第期余敏江:党领导生态文明建设“制度效能”转化的政治逻辑一种行为机制,它正在展现出科层组织体系变革的一种新组织逻辑 集成式平台治理战略.近年来,国家层面的“环境影响评价信用平台”“全国环评技术评估服务咨询平台”、地方层面的“京津冀生态环保服务平台”“长三角一体化示范区生态环境第三方治理服务平台”“上海长宁 慧生态 平台”“衢州生态环境数字平台”“哈尔滨生态环境数字化执法平台”以及社会组织和互联网企业研发的“蔚蓝地图A p p”“阿里云E T环境大脑”等环境保护与治理平台纷纷“上线”,赋能生态环境治理转型.集成式平台治理是一种融合技术要素、治理功能和科层组织于一体的结构化、复合型治理形态,即:以“重层嵌套”为组织结构,以“科层为体、平台为用”为组织形态,通过“基于服务的治理网络前台”“基于技术的资源共享中台”“基于制度的权力流动后台”的“三台一体”运行机制,实现对个性化、多元化、复杂化社会诉求的充分回应与互动.三、党领导生态文明建设“制度效能”转化的责任政治逻辑责任是过上美好公共生活的基本伦理和核心规范.中国传统生态政治思想中蕴含着丰富的责任政治思想.儒家生态思想中的“礼者禁于将然之前,法者禁于已然之后”以礼法为主导,重视道德教化的预防功能,即与“责任政治”命题中的责任伦理有旨趣相似之处.西周时期专门设置了“山虞”“泽虞”“林衡”“川衡”等官位对山林湖泊进行监管,便于明确官员保护生态的责任.这种虞衡制度一直延续到清代.唐律疏议 之 杂律 卷第 条规定:“诸占固山野陂湖之利者,杖六十.”这种对生态破坏的问责措施延续到宋元明清时期.有学者指出,“从 礼 与 仁 的相互融合,到责任社会与责任国家的相互嵌套,中国传统中的责任政治实现了观念建构与制度建构”.中国传统生态政治思想所抽象出来的责任伦理与问责机制对当代中国生态文明建设及其相应的制度安排起到了基础性的哲学指引作用.在现代政治中,公权力的责任是“治理他者”,而治理他者的前提又须保证“治理自我”.若缺乏责任的规范与约束,主体互动可能面临结构紊乱、行动失序及政策梗阻等难题.确保权力运用的正向价值并使之持续型构治理效能,需要各主体以负责任的方式相互对待,在彼此联系的状态中形成清晰明确、科学合理的权责结构、职责界定与究责机制.为此,中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定 特别要求:按照权责一致原则进一步规范垂直管理体制与分级管理机制,“构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系”.在生态文明建设的责任体系中,地方核心行动者(主政官员)的责任意识是核心要素.习近平总书记深刻指出,“实践证明,生态环境保护能否落到实处,关键在领导干部要落实领导干部任期生态文明建设责任制,实行自然资源资产离任审计,认真贯彻依法依规、客观公正、科学认定、权责一致、终身追究的原则”.基于“复杂人假设”,核心行动者对待环境治理的态度更多地取决于多重任务环境C h r i sA n s e l l,A l i s o nG a s h,“C o l l a b o r a t i v eP l a t f o r m s a s aG o v e r n a n c eS t r a t e g y”,J o u r n a l o fP u b l i cA d m i n i s t r a t i o nR e s e a r c ha n dT h e o r y,(),p p 余敏江、王磊:平台型政府的“重层嵌套”组织结构及其制度逻辑,学术月刊,年第期,第 页.岳纯之点校:唐律疏议,上海古籍出版社,年,第 页.张力伟:责任政治的儒家传统 兼谈中国式民主的传统文化渊源,江苏社会科学,年第期,第 页.张贤明、张力伟:论责任政治,政治学研究,年第期,第 页.中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定,人民日报,年 月日,第版.中共中央文献研究室编:习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编,中央文献出版社,年,第 页.同济大学学报(社会科学版)第 卷下的利益权衡,其以“激励约束”条件所带来的利益与风险大小作为衡量标准,有差别地投入行动资源.为此,年月,党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)将我国地方各级党委、政府共同纳入环境问责对象,强调环境保护“党政同责、一岗双责”,使环境问责从单一行政语境转向党政共同话语,形成了对地方各级党委、政府及其相关人员实施共同责任追究的制度安排.年中共中央国务院联合发布 关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见,明确提出加强党对环境治理工作的全面领导,落实党政主体的环境责任,在“党政同责”“一岗双责”基础上进一步确立“终身追责”原则.而近年来实施的“生态环境一票否决制”更使“各级地方政府及政府部门在某些 政治性 任务上承担了 无限责任”.从制度制定到执行,从互动到回应,上级党政领导的政治权威贯穿于下级政府及其官员的“考核问责”全过程.这种制度设计有助于将严肃问责与容错免责相衔接、结果导向与过程追踪相统一、同体问责与异体问责相结合.除了“党政同责、一岗双责、终身追责”的制度规制和约束外,还需要辅以“全链条、无缝隙、强有力”的“量化明责机构赋权全程监督考核追责”机制来排查环境政策执行过程中的失职渎职行为,督促各级党委和政府严格落实党中央决策,以避免因不完全公共契约和地方自利性而产生的环境政策执行偏差.作为一项以党中央权威为支撑的纵向干预机制,中央环保督察是推动地方政府落实生态保护责任的“利剑”,高规格地传导出强制性制度压力.年月,中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过 环境保护督察方案(试行),标志着中央环保督察制度的建立.习近平总书记指出,“党中央对生态环境保护高度重视组织开展环境督察,目的就是要督促大家负起责任,加紧把生态环境保护工作做好”.考虑到“我国各层级治理体系是以政党为中心构建的,行政决策权力多集中于党委”的政治实际,中央环保督察在环境履职监督机制中纳入了地方党委应承担的环境保护责任,以此不断完善问责督察制度体系.年月发布的 中央生态环境保护督察工作规定 明确规定,“原则上在每届党的中央委员会任期内,应当对各省、自治区、直辖市党委和政府,国务院有关部门以及有关中央企业开展例行督察,并根据需要对督察整改情况实施 回头看;针对突出生态环境问题,视情组织开展专项督察”.中央环保督察作为国家行动,具有高权威性、全面性、广泛参与性,并且督察权力由党中央授予,其组长也由党中央、国务院直接确定,人选一般为担任过重要职务的省部级领导人.这无疑赋予了督察组织更高的权威,也将环境保护上升为政治任务,有助于整合地方环境治理过程中的行政资源,制约地方政府在环境治理过程中的“变通”和“共谋”行为,使环境治理效能得到实质性提升.环保督察的实质是一项治官治权的民主控权机制,在政治与法律压力的传输过程中,被督察对象以督察工作为契机狠抓整改,形成了“督”与“被督”同频共振、相向而行的良好效果.由此,上级环保部门与地方政府间的关系从“权威服从/对抗”转向“共同协作”,环境监管体系也从“区域限批、考核追责”的“对抗型”转向“环保约谈、落实整改”的“合作型”.在纵横交织的政府权力结构中,环保督察的机制嵌入有利于地方政府对外部资源的获取,也有利于地方政府生态保护与环境治理责任的强化,继而消弭了各主体的异质性,达成了一种政策执行上的共识,围绕环保监督形成了新的权力资源整合(见图).景跃进、张小劲、余逊达:理解中国政治 关键词的方法,中国社会科学出版社,年,第 页.中共中央文献研究室编:习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编,中央文献出版社,年,第 页.新华社:中共中央办公厅 国务院办公厅印发 中央生态环境保 护督 察 工作 规定 ,h t t p:/ww w g o v c n/z h e n g c e/c o n t e n t_ h t m,年月 日.B e n g t J o h a n n i s s o n,M a r c e l aR a m r e z P a s i l l a s,G s t aK a r l s s o n,“T h eI n s t i t u t i o n a lE m b e d d e d n e s so fL o c a l I n t e r F i r mN e t w o r k s:AL e v e r a g e f o rB u s i n e s sC r e a t i o n”,E n t r e p r e n e u r s h i p&R e g i o n a lD e v e l o p m e n t,(),p p 第期余敏江:党领导生态文明建设“制度效能”转化的政治逻辑图中央环保督察对生态文明建设“制度效能”转化的作用机理资料来源:作者整理绘制.四、结语党的十八大以来,我国生态文明建设渐次适应了生态环境问题的复杂性和不确定性等多重挑战,形成了中国特色社会主义生态文明建设与环境治理的大战略、大方略,并成为“中国之治”中最活跃的组成部分之一.制度优势是我国最大的优势,治理效能很大程度上源于独特的制度优势和由此释放的制度红利.制度有效性、治理有效性和匹配有效性构成了制度优势联结治理效能的内在机理.从制度有效性来看,我国生态文明制度和生态环境治理体系的显著内在优势和鲜明比较优势是治理效能得以生成释放的前提基础;从治理有效性来看,在治理规模逐渐扩增的背景下有效降低生态环境治理成本是治理效能得以转化提升的关键环节;从匹配有效性来看,达到与风险、不确定性相匹配的制度化治理水平是治理效能得以持续转化的重要保障.然而,相当长一段时间以来,规模速度型增长模式下“高碳”与“低端”双重锁定的经济发展方式依然存在惯性.生态文明建设的地方实践实际上形成了“秩序可控”的制度主义、“效率至上”的技治主义和“以人民为中心”的人本主义三大治理取向.多维治理取向的低聚合性和“离心力”有可能阻碍生态环境治理效能的提升.这为寻找治理取向的整合机制提供了重要契机.在党的领导下,我国生态文明建设通过“政治注意力资源的配置、吸纳与调适”(注意力政治)、“多元政治主体的身份认同与权利承认”(承认政治)、“权力分配与责任分摊的有机统一”(责任政治)大大消解了生态环境治理的模糊性、冲突性和“象征主义”,由此推动顶层设计与地方实践的双重变革,逐渐勾连起制度与效能之间的内在机理.“制度效能”的演化发展亦有其层次转化性、整体优化性等内在规律,其间存在的“锁定效应”“回退效应”以及“时空压缩 特性”使得制度优势不会一蹴而就地转化为治理效能.这就需要相应的系统设计和机制安排来促成二者之间的有效转化.中国共产党具有总揽全局、协调各方的独特优势.这种独特优势,同党始终将自身组织体系内嵌于整个生态环境治理体系的实践传统密不可分.在党的领导下,“法治”“共治”“精治”是契合我国生态文明建设政治逻辑且彼此互洽的稳态机制结构,必将有益于治理效能的敞显与提升.其中,“党领法治”是一种具有国家法律抽象确认、党内法规具体细化的复合模式,彰显了党始终站在弥合法律罅漏、克服法律滞后性的立场上,动态地把握着生态环境治理法治化的现实走势;党在生态环境治理中的“人民性”特质和制度化民主协商是“党领共治”的合法性根源,“党领共治”能够有效处置跨区域政府间的利益关系以及政府横向部门间的信息壁垒,从而打通环境政策落实的“最先一公里”和“最后一公里”,消除“中梗阻”;党的群众路线与统一战线等理论是“党领精治”同济大学学报(社会科学版)第 卷的依据,社会行动者的积极参与提供了应对风险、不确定性与“时空压缩”所需要的弹性、适应和创新等要素.进言之,党领法治、党领共治、党领精治的机制构建与运行是对新时代生态文明建设整体性优化的新探索.尽管多层复合的治理机制仍需要在愈趋复杂的生态环境治理实践中不断探索和发展,但这种逻辑转换体现出生态环境治理的法治思维、系统思维、科学思维,以及对“行动者系统的开放性”“行动策略组合的多样性”“文化认知结构的适应性”“治理机制的民主性”的多维整合,为有效化解“局部有效整体失效”“有组织的不负责任”等现代化悖论提供了中国样本.而且,这种逻辑转换也再一次将“以人民为中心”的理念根植于生态文明建设的政治逻辑之中,为加快推进人与自然和谐共生的中国式现代化打下坚实基础.T h eP o l i t i c a lL o g i co f t h eT r a n s f o r m a t i o no f“S y s t e mE f f i c i e n c y”i nt h eC o n s t r u c t i o no fE c o l o g i c a lC i v i l i z a t i o nu n d e r t h eL e a d e r s h i po f t h eC o mm u n i s tP a r t yo fC h i n aYU M i n j i a n g(S c h o o l o fP o l i t i c sa n dI n t e r n a t i o n a lR e l a t i o n s,T o n g j iU n i v e r s i t y,S h a n g h a i ,C h i n a)A b s t r a c t:T h e c o n s t r u c t i o no f e c o l o g i c a l c i v i l i z a t i o n i s a c o m p l e xg i a n t s y s t e mt h a t i s c o m p r e h e n s i v e l yi n f l u e n c e db ym u l t i p l es o c i a l f a c t o r s Am o n gt h e m,t h e“s p a t i o t e m p o r a l c o m p r e s s i o n”c h a r a c t e r i s t i c so f e c o l o g i c a le n v i r o n m e n t i s s u e sa n dt h e“c o l l e c t i v ea c t i o nd i l e mm a”o fm u l t i p l es u b j e c t sh i n d e rt h et r a n s f o r m a t i o no f“s y s t e me f f i c i e n c y”T oa l l e v i a t e t h i sd e e p s e a t e dp r o b l e m,i t i sn e c e s s a r y t o r e l yo ns t r o n gp o l i t i c a l f o r c e s t o i n t e g r a t ed i s p e r s e d i n s t i t u t i o n a l c o m p o n e n t sa n da d j u s t t h eo p e r a t i o n a lm o d eo fg o v e r n a n c e T h eo n g o i n gd e v e l o p m e n to f“a t t e n t i o np o l i t i c a l l o g i c”,“r e c o g n i t i o np o l i t i c a l l o g i c”,a n d“r e s p o n s i b i l i t yp o l i t i c a l l o g i c”u n d e r t h el e a d e r s h i po f t h