代理风险与权力配置——中国古代防范官员滥用职权的关系学原理.pdf

年 月第 卷第 期太原理工大学学报（社会科学版）（）代理风险与权力配置 中国古代防范官员滥用职权的关系学原理吕福龙（山西农业大学 公共管理学院，山西 晋中 ）摘要：由于圈子关系是官员滥用职权的前置条件，因此如何防范因关系的嵌入导致的代理风险，成为了古代政府组织防范官员滥用职权更为深层的难题所在。为了解决这一问题，明初政府尝试以巧妙的权力配置来限制嵌入性代理风险的激化。具体而言，朱元璋加强了集权与专制的程度，分化了中层官员及地方大员的权力，悬隔了县级官员与民间社会的关联，使得高层官僚圈子、中层官僚圈子与基层官僚圈子都得到了削弱，从而有效限制了嵌入性代理风险的激化。文章为分析我国传统政治制度的演变提供了一种不同的解释，同时也为我国古代政治制度的研究提供了一种新的视野。关键词：代理风险；权力配置；滥用职权；关系学中图分类号：文献标识码：文章编号：（）引文格式：吕福龙 代理风险与权力配置：中国古代防范官员滥用职权的关系学原理 太原理工大学学报（社会科学版），（）：一、问题的提出与依法治国模式相比，在以德治国模式下防范政治权力被滥用的难度更高，也更为严峻。众多的政治学研究表明，任何一种政府组织如果不能有效地限制政治权力被滥用，都不可能长久地存在下去 。中国古代长期推行以德治国的治理模式，并且多数王朝都有着很强的稳定性。这种政治现象表明，中国古代政府组织一定有行之有效的制度设计来限制政府权力被滥用。那么，中国古代政府组织究竟设计了哪些制度来限制政府权力被滥用，其限制政府权力滥用的原理又是什么？关于这一问题，当前学界大致形成了如下几种认识。首先，大部分学者认为考课制度可以在行政系统内发挥澄清吏治、减少腐败的常在功能。监察制度依附于君主，是比考课作用更大的一种吏治整肃措施 。其次，一些学者指出，儒家所崇尚的道德品质是限制官员滥用职权的重要依据。中国古代形成了多种规范臣子品德的官箴，其核心内涵即教导臣子要忠君爱国、公正清廉 。再次，部分学者通过史实指出历代帝王常常采取严刑峻法的手段来限制官员渎职、腐败、虐民等行为 。最后，还有一些学者认为，以士绅为代表的民间非正式团体也是限制古代官员滥用职权的手段之一 。这些研究为探究我国古代政府组织限制官员滥用职权的论题奠定了良好的研究基础，但是还不足以有效解答这一问题。这是因为以上四种制度设计都存在严重的缺陷。孔飞力的研究表明，中国古代政府组织内部存在着大量的圈子关系，这些关系的存在使得政府设计的监察与考课制度常常流于形式 。黄永年直接明了地指出利益是政治斗争的基础，以道德修养来限制官员的行为注定是一种美好的设想 。至于严刑峻法，朱元璋本人就曾感慨：“我欲除贪赃官吏，奈何朝杀而暮犯”。此外，以士绅为主体限制地方官员滥用职权的模式恐怕效果也很有限。一方面，士绅与掌握实权的官员相比，力量弱小，难以形成实质性抗衡；另一方面，士绅常常与地方官相互勾结，杜赞奇称许的非盈利型经纪只是少部分士绅而已。既然如此，我们即不得不追问在上述四种制度收稿日期：基金项目：山西农业大学博士科研启动哲学社会科学项目“中国法律史研究”（）作者简介：吕福龙（），男，山西忻州人，博士，山西农业大学讲师，主要从事中国社会思想史研究。设计之外，我国古代政府组织还设计了哪些防范官员滥用职权的制度？这些制度又是如何发挥了防范官员滥用职权的作用？吴思的研究表明，大多数官员滥用职权的背后都有圈子关系作为支撑。如果没有这些潜在的圈子关系兜底，官员们很少会因一己私欲而滥用职权 。因此，从这一层面来看，圈子关系可能是导致古代官员滥用职权前置条件。即此而言，中国古代政府组织内部的那些限制官员圈子关系的制度设计可能才是防范官员滥用权力的更为有效的制度设计。有鉴于此，本文尝试从关系学的视角来探究中国古代政府组织防范官员滥用职权的制度设计及其合理性依据。二、嵌入性代理风险：中国古代官员滥用职权的关系学原理我国古代官员在任职的时候不得不面对多种圈子关系，在这些关系的干预下，官员们往往很难依据纯粹的理性判断进行抉择。这就使得君主和官员之间的委托代理关系呈现出不同于经济学的形态。在经济学中，触发代理风险的原因通常是委托人与代理人利益上的不一致性；而从关系学的视角来看，由于君主与官员在关系网络中所处的位置及其身份的差异，也可能导致他们在动机和决策上存在差异，从而产生代理风险。我们将此种因关系的嵌入而导致的代理风险，称为嵌入性代理风险。下面，我们就从嵌入性代理风险产生的原因、表现形式及激化嵌入性代理风险的要素三个方面来阐释中国古代官员滥用职权的关系学原理。（一）双重代理身份：嵌入性代理风险产生的原因韦伯认为：“在中国出现的是一种最纯粹的、家产官僚制的典型。”家产制支配就是某个家长取得对其他家长的支配权，将权力扩展到其他家族的支配形态。当君侯以一种人身的强制，而非领主式的支配，扩展其政治权力于其家族之外的地域与人民，然而其权力的行使仍旧依循家权力的行使方式时，即称之为家产制国家。由此，家产制支配实则是家父长制支配结构的一种特殊变形，即通过将土地、权力分配给家族中的子弟及依附的家族，将权力分散化 。因此，家产制支配意味着家权力下支配关系的统合。随着家产制支配形态不断制度化，最终呈现为家产制与官僚制两种支配方式并存的组织样态。然而，无论其制度化程度多高，并不能改变此类组织是以家族作为基本组成单位的事实。吕思勉认为：“古人抟结，非以其族，则以其宗。为人臣者举其宗族与同患难休戚，固非羁旅之人所得比也。”家族作为政治组织的基本构成单位，赋予了我国传统政治组织一种家国一体的特性，即君主与官员之间的委托代理关系实际上是皇族与官员所在家族之间的合作关系。因此，君主与官员都应该被视为各自家族利益的代表者，而不应该视为独立的个人。家国一体的特性又赋予了官员双重代理身份，一方面他们是为君主服务的臣子，但是另一方面他们也是其家族利益的代理人。这种代理身份使得君主与官员的委托代理关系深刻地嵌入在家国关系网络内部，当国家利益与家族利益发生冲突时，官员就会陷入“家国难两全”的困境。为了维护其家族利益，官员有时会采取偏离国家制度、法律的态度与行为，这是嵌入性代理风险产生的根源。（二）关系资本与权力寻租：嵌入性代理风险的表现形式由于君主与官员的行为都牢固地嵌入在家国关系网络中，所以嵌入性代理风险的表现形式实则就是当事人依托关系资本向主管官员进行权力寻租的活动。关系的运作往往是从最亲近的关系开始的，起初是家族关系网络，接着，会从家族关系网络向官僚系统中的圈子关系网络扩散，直到寻找到出租权力的对象。因此，关系的运作历程是由家族关系网络向国家关系网络扩散的一个过程。下面，我们将以图的形式来阐述此种依托于关系资本的权力寻租过程。图 表示以 为中心的家族关系网络结构，表示 的近亲亲属之一，表示 在官僚系统内的朋友之一。图 表示以君主为中心的国家官僚系统网络结构，从里向外依次为君主的亲信、班底、熟人，越向外权力越弱，关系也越疏远。不同的分割线表示官僚系统内存在不同的官僚圈子，、为官僚系统内的官员。其中，与 属于同一级别，但是分属不同的官僚圈子。为 所属官僚圈子的核心官员，其在官僚系统内的关系圈子如图 所示。我们以科举为例，假设 为应试的举子，为贡举主司。希望得到 的赏识，以求应举及第。为了实现权力寻租，首先需要使用自身的关系资本，请托自己的近亲 来帮忙打点。为了家族的利益，又会发动自身的关系资本，即与 的关系，来请托 向 荐举 。受到 的请托以后，即发动自身的关系资本，向 请托。这样，就通过关系资本的运作，实现了向 权力寻租的目的。太原理工大学学报（社会科学版）第 卷图 家族的关系网格结构图 国家官僚系统的关系网络结构图 官员的官僚圈子网络结构（三）君权合法性与圈子形态：激化嵌入性代理风险的两大要素嵌入性代理风险的激化程度，可以通过官员对国家代理人身份与家族代理人身份的倾向来判断。当来自家族的惩处力度高于国家的惩处力度的时候，官员会倾向于家族代理人的身份，这时嵌入性代理风险就会被激化。首先，来看国家关系网络的形态对于官员违约成本的影响。君权合法性指君主对整个官僚群体的支配与控制能力，君权合法性程度越高，君主对各级官员的强力控制与有效支配能力就越强，其对官员的惩处能力也就越高。我们由此可以推论：君权合法性程度越高，官员违背国家制度、法律的成本将得到提升，嵌入性代理风险也将因此而得到控制。其次，家族圈子形态对于官员违约成本的影响。家族成员依托家族内部的关系资本寻求请托，前提条件是家族中的成员需要与所请托的官员相识。关系学的研究表明，一个人拥有相当的权力与资源，并且擅长讲人情，但是如果没有可以延伸到主管官员的关系链条，仍然无法达成出租权力的目的。因此，依托于家族关系网络的权力寻租历程，要求寻租者拥有一定的关系资本。倘若没有充足的关系资本，就隔断了个人与寻租者之间的联系，因而不会触发君主与官员之间的代理风险。此外，由于关系资本还具有稀释性，即随着请托关系链条的延伸，其有效性会下降。当关系资本很强的时候，倘若官员拒绝亲属的委托，可能会支付较高的成本，因而偏重于倾向家族的代理人身份。这种成本不仅指代经济、政治利益的损失，同时还包含了情感性惩罚，即来自亲属的排斥。据此可以推断，家族关系网络的形态越广，通过关系运作请托到主管官员的可能性就越大，嵌入性代理风险被激化的几率也就越高。我们以 向 权力寻租的过程为例，来展示家国关系网络形态对于嵌入性代理风险的影响。从 到 经历了 与 两个人的关系链条的衔接，这就极大地稀释了关系资本的强度，请托成功的几率就会有所下降。首先，跨越圈子也会稀释关系资本，同一官僚圈子寻租成功的可能性高于跨圈子间的寻租行动。倘若寻租活动的发起者是 ，就会比更强有力地影响 官员作出出租权力的决策。其次，寻租活动参与者之间的关系也会影响到寻租的成败。处于上位的 官员向处于下位的 官员寻租，就比 向 寻租成功的几率更高。作为圈子中心的官员 在国家官僚系统网络结构中所处的层级越高，违规能力也就越强，能够出租的权力也就越多。最后，官僚系统内部寻租行动成功的几率也高于外部人员向内部人员的寻租活动。三、明大诰：我国古代限制嵌入性代理风险的典型探索 明太祖朱元璋于洪武十八年至二十年间（年），先后发布了名为 御制大诰（即 明大诰）的文告三篇，分别为 御制大诰（本文简称为 初编）、御制大诰续编（本文简称为 续编）、御制大诰三编（本文简称为 三编）。这三篇法律文告皆为朱元璋亲自编订，比较真实地反映了朱元璋本人的思想。就朱元璋颁布 明大诰的动机来看，其中一个重要的原因就是为了限制官员滥用职权的行为。在 初编 的序言中，朱元璋说：“今将害民事理，昭示天下诸司，敢有不务公而务私，在外赃贪，酷虐吾民者，穷其源而搜罪之。斯令一出，世世守行之”。在 三编 中，对官员犯罪的惩治内容主要涉及五个方面：一是官员的贪污第 期吕福龙：代理风险与权力配置受贿，二是官员的司法犯罪，三是官员的渎职失职，四是官员的结党营私，五是官员的奸贪诽谤 。藉此来看，朱元璋对于政府权力被滥用的风险有着极为清晰的认识。据统计，初编 以官吏为主体的案例占总案例数量的 ，续编 以官吏为主体的案例占比 ，三编 以官吏为主体的案例占比 。在这些案例之中，朱元璋通常会发布限制此类案件再次发生的制度规定。因此，明大诰 可以说是中国古代帝王探究限制官员滥用职权的一次典型的尝试。通观 明大诰 全文，可以发现 明大诰 中记载的以官员为主体的案例几乎都涉及了圈子关系。据 续编 记载：“该处有司解纳诸物，若官吏亲自解赴京纳，连年通同户部、兵部、刑部、工部、户科、兵科、刑科、工科给事中，阴谋结党，虚出实收。”又据 三编 记载：“（县官）一到任后，即与吏员、皂隶、不才耆宿及一切顽恶泼皮，夤缘作弊。”由此可见，此种圈子关系上至宰相、六部，下至胥吏，无所不有。朱元璋不无忿恨地说：“今之人臣蔽君之明，张君之恶，邪谋党比，几无暇时。”我们从中可以推测，朱元璋本人对于圈子关系与官员滥用职权的关联有着十分清晰的认识。在 明大诰 之中，朱元璋虽然也尝试使用监察、考课、道德感化、严刑峻法等方式来限制官员滥用职权的行为，但是，朱元璋本人并不认为这些手段能够有效地限制官员滥用职权。他说：“当犯之期，弃市之尸为移，新犯大辟者即至。”续编 第五十三 经解该物 条也说：“自开国以来，朝廷小人在位者多，动止互相朋党。”又说：“朋党小人，乱政坏法，自取灭亡。”由此可知，朱元璋认为官员渎职的一个根源实则是盘根错节的官僚圈子。这种认识实则就是我们在前文提出的因关系网络导致的嵌入性代理风险。为了将这种代理风险降到最低限度，朱元璋进行了多种制度设计，而这些制度设计都隐晦地记录在了 明大诰 之中。藉此而言，明大诰 为我们分析古代政府组织如何限制官员身上的嵌入性代理风险提供了一个很好的范本。四、权力配置：明初政府限制嵌入性代理风险激化的总原则经过对 明大诰 的整理与分析，我们认为朱元璋进行了巧妙的权力配置来限制官员身上的嵌入性代理风险，其具体的权力配置原则主要有以下三种。（一）君主集权与专制原则在朱元璋看来，君主与百姓的利益是一致的，“水能载舟，亦能覆舟”，朱元璋十分清楚这一道理。但是，君主与官员的利益并不一致。君主选用官员的目的是“为民造福，拾君之失，撙君之过”，然而很多官员任官的目的是压榨百姓、以公肥私。因此，最根本地消除代理风险的方式就是减少代理任务，由君主尽可能多地亲自处理政务。为了实现这一目的，朱元璋再次加强了集权与专制的程度。集权指君主将分属于其他官员的权力集中到自己手中，专制指将行政的最终决策权统归于君主。集权与专制的内涵虽然不同，但是集权是专制的基础。倘若没有高度的集权，君主就很难做到专制。洪武三年（公元 年）十二月，儒士严礼等人上言治道，提出臣民不得隔越中书省直接向皇帝奏事，朱元璋回复说：“夫元氏之有天下，固由世祖之雄武，而其亡也，由委任权臣，上下蒙蔽故也。今礼所言不得隔越中书奏事，此正元之大弊。人君不能恭览庶政，故大臣得以专权自恣”。由于宰相位高权重、总览庶务，又直接地与地方长官相联系，因此宰相身上潜在的代理风险也最大。宰相胡惟庸结党营私，为祸天下。朱元璋为其拟定的罪状中说：“窃取国柄，枉法诬贤，操不轨之心，肆奸欺之弊，嘉言结于众舌，朋比逞于群邪，蠹害政治，谋危社稷。”为了消除宰相身上潜在的嵌入性代理风险，朱元璋最终废除了宰相制度。他说：“设相之后，臣张君之威福，乱自秦起，宰相权重，指鹿为马。自秦以下，人人君天下者，皆不鉴秦设相之患，相继而命之，往往病及于君国者，其故在擅专威福而致是欤”？由此可见，在朱元璋看来唯有废除宰相，由君主亲揽政务，才能够有效地防范官员滥用职权。为了达到亲揽政务的目的，朱元璋还设置了独特的政务审级制度。以司法审判为例，大明律“有决囚等第”的规定：“凡狱囚鞫问明白，追勘完备，徒、流以下，从各府、州、县决配。至死罪者，在内听监察御史、在外听提刑按察司审录，无冤，依律议拟，转达刑部定议奏闻回报”。按此，州县可以审决的案件等级为笞、杖刑案件，对徒、流、死等案件侦查审讯、拟定判决意见之后转送知府复审。知府若有异议，可将案件发回重审。如果没有异议，则上报省按察司复审。省按察司有权终审徒刑案件，对于流、死刑案件在复审后上报刑部。刑部可以终审流刑案件，死刑案件只能复审，必要时还需要进行会审，经大理寺复核后上报皇帝勾决。通过这样的审太原理工大学学报（社会科学版）第 卷转制度，朱元璋将重案、要案的判决权牢牢地掌握在了自己手中，从而有效防范了官员们在重大案件上的渎职行为。明大诰 中，诸如“小疾灵”案、“靳谦”案、“冯轈”案等皆由朱元璋亲自审问而揭发这些官员的渎职行为 。就 明大诰 所记载的案件类别来看，上至军国大事，下至仓库钱粮，朱元璋无不加以关注。可以说，正是因为朱元璋本人亲自参与、决策这些事务，才有效地震慑了官员们相互勾结、滥用职权的行为，有效降低了嵌入性代理风险的激化。此外，君主集权、专制还有一个重要的功能是监督高级官员之间的勾结与滥用职权。以高级官员为中心形成的关系圈子，不仅圈子范围极为广泛，而且圈子笼括的权力等级很高，通常的监察机构很难有效限制这些官员圈子的渎职行为。朱元璋评价省按察司的失职状况时说：“十二道按察司，为朕耳目，所在激浊扬清，进贤退不肖。岂期任非其人，所在事枉人冤。”以 明大诰 三编多处都提到的郭桓案为例。郭桓洪武十七年（公元 年）“试户部右侍郎，寻升试尚书”。郭桓在任期间，勾结户部官员胡益、王道亨、礼部尚书赵瑁、刑部尚书王惠迪、兵部侍郎王志、工部侍郎麦志德及北平布政司、按察司官吏李、赵全德等人，通同作弊、侵盗官粮 。如此巨大的偷盗钱粮案，长达三年的时间竟然无人举报。由此可见，以高级官员为中心的朋党圈子监察难度极高。朱元璋认为此类官僚圈子的渎职行径，唯有君主亲自监督方能得到有效限制。早在洪武初年，朱元璋就常派出亲信侦察官员们的活动。到了洪武十五年（公元 年），朱元璋特设既能察听又有逮捕判刑权力的专门机构锦衣卫。锦衣卫由保卫皇帝安全的侍卫亲军组成，是皇帝最亲信的贴身禁卫军，“掌直驾侍卫、巡查缉捕”，主要负责皇宫警卫及皇帝出行仪仗等事宜。锦衣卫下属之镇抚司分为南北两部，南镇抚司主管本卫刑名与军匠人员纪律等事，相当于督察队；北镇抚司兼有司法职能，负责审理皇帝交办的案件，直接取旨行事，设有审厅和监狱，审理大案，即所谓“天下重罪逮京师者，收系（锦衣卫）狱中，使断治”。锦衣卫实则是由朱元璋直接掌控的监督部门，尤其是针对高级官员圈子的监督工具。续编 所载御史刘志仁案、都御史宋绍三案、医人卖毒药案等，皆由锦衣卫亲自办理。其中，刘志仁面对锦衣卫的抓捕，仍然想通过钱财免罪。由此可见，此类案件若非由锦衣卫办理，恐怕很难将罪犯绳之以法。然而，锦衣卫数量有限，对于中级官员及地方官员的监督力度难免弱化。因此，如何限制中层官员与地方大员身上的嵌入性代理风险，即成为防范政府职权被滥用的又一关键所在。（二）分权优于分工原则在中国古代政府组织内部存在着一种十分奇怪的现象，即部门之间的分工状况不够明晰，各部门之间的职能存在着严重的叠加状况。就明代的中央行政部门而言，六部为中央的行政机构。然而，六部之外又设置通政使司参与行政事务。据 明史职官志 记载：“凡议大政、大狱及会推文武大臣，必参预。”都察院掌管监督之职，然而都察院之外又设置六科给事中参与监督工作。不仅如此，六科给事中有时还可以参与六部的行政工作。所谓“内外官考察自陈后，则与各科具奏”，实则肯定了六科参与六部工作的权力。军事方面，兵部本身主管军事工作。然而，在兵部之外又分设五军都督府参与军事工作。司法方面，更为混乱。本来刑部主管司法工作，然而政府又设置大理寺、都察院分管司法活动。此外，锦衣卫北镇抚司、通政使司、五军都督府等部门都有一定的司法权。就明代的地方行政部门而言，省一级的地方政府组织分设按察司、都司、布政司三大行政部门，分别执掌司法、军事及行政工作。布政司设有正官左、右布政使各 人，按察司正官按察使 人、副使无定员，都指挥使司正官都指挥使 人、都指挥同知 人，正、副使之间的职权皆没有明确分工、相互重叠。府、州一级，知府（州）、同知、通判之间职权不明；县一级，知县、县丞职责重合。深入分析 明大诰 后，我们发现古代政府组织的部门设置原则，与防范官员身上的嵌入性代理风险有着十分紧密的联系。首先，部门分化有利于增强圈子关系的壁垒，稀释关系资本的作用。当该名官员有了一定的人脉资源，即使进行了一些违纪行为，他也能够依靠人脉关系将这件事平息下来，久而久之，就会助长该官员滥用职权的行为。面对此类情况，最为根本的方法即限制官员之间的朋党行为。为此，大明律 及 明大诰 出台了许多法律规定。大明律“奸党”条规定：“若在朝官员，交接朋党、紊乱朝政者，皆斩。”“上言大臣德政”条规定：“凡诸衙门官吏及士庶人等，若有上言宰执大臣美政才德者，即是奸党。”“交接近侍官员”条规定：“凡诸司衙门官吏，若与近侍人员相互勾结，泄露事情，夤缘作弊，而符同奏启者，皆斩。”续编 第十一条“有司不许听事”规定：“凡诸司衙门，如十二布政司，不许教府、州、县官吏听事，府不许教州官吏听事，州不第 期吕福龙：代理风险与权力配置许教县官吏听事，县不许教民间里甲听事。”在这些规定的影响下，官员之间的圈子关系往往局限在一个部门之内。质言之，部门分化越多，官员之间的圈子壁垒也就越多。根据关系资本的稀释属性，跨越的部门越多，请托他人办事的难度也就越高，从而有效防范了嵌入性代理风险的激化。其次，部门分化有利于缩小朋党圈子的力量。圈子中心的官员权力越高，也就意味着官员能够请托到的力量越强大，能够平息的事件等级也更高。同时，该官僚圈子带来的社会危害也就更为严重。以 三编 所载宰相胡惟庸结党案件来看，胡党成员因为有胡惟庸的包庇，上至勾结倭寇叛国，下至协同粮长欺压民众，无所不为。即此而言，降低嵌入性代理风险的有效手段即进行部门分割。将统属于一个部门的权力进行分割，无形之中就降低了该部门长官的权力。废除宰相之后，以六部长官为中心形成的官僚圈子远低于以宰相为中心形成的官僚圈子。将六部长官的权力分割给六科给事中以及通政使司之后，六部长官的官僚圈子力量也得到了有效降级。将都察院的监督权分割给六科与锦衣卫之后，都察院长官的官僚圈子的力量无形之中也就弱化了很多。此外，最为重要的是地方大员的权力分化问题。在元代，行省作为地方一级的最高行政机构，由平章政事掌管行省内部的行政、军事、司法等工作，可谓独掌大权。在这种情况之下，无论地方官员进行何种虐民举动，都能够轻易地被以平章政事为中心的官僚圈子所化解。朱元璋废除行省制度，将平章政事的权力一分为三，使得地方官员的圈子力量得到了有效降级。布政司有财政权，但是无调兵权；都司有调兵权，但没有财政权；按察司有司法权，但是无钱无兵，都难以直接对抗中央。在这种情况之下，地方上一些严重的苛政虐民举动已经很难被地方官员圈子内部所消化。明大诰 所载陕西布政司案、浙江按察使案及江西布政使案等等 ，皆因地方官员的圈子关系无法限制中央官员的调查而被揭发。最后，部门分化使得同一职能下的官员们能够形成不同的圈子关系。为了获取实际的操控权力，两个职能相同的部门常常会展开斗争。在同一部门之内，如果拥有两个领导官员，二者也会为了攫取实际的操控权展开政治斗争。其他下属官员也会因为利益、情感等因素选择支持相应的领导官员，从而形成不同的关系圈子。这些政治圈子由于领导者相互对立，因而圈子内部的官员也常常相互挤压。为了排挤敌对党派，一些党派常常会自发地去监督对手，并将其告发。因此，同一职能部门分化为两个部门或者同一部门之内设置双领导岗位，实则无形之中形成了一种自发的监督力量。以中央三法司为例，“刑部受天下刑名，都察院纠察，大理寺驳正”。按此，刑部审决非死刑案件，送大理寺复核，由大理寺决定是否执行；刑部审理的死刑案件，大理寺复核后奏请皇帝最后批准，再由刑部具奏行刑。对刑部的审判和大理寺的复核，都察院都有权进行监督；对于重大案件，都察院有权参与审判。三个部门之间的官僚圈子相互监督，如有一方敢徇私枉公，即可能遭到其他两个部门的官僚圈子的弹劾。此外，官僚圈子之间的相互监督对于限制地方官员身上的嵌入性代理风险十分重要。这是因为对于州、府、县下的官员来说，天高皇帝远，国家的监督部门很难真正监督到这些官员。这些官员伙同胥吏、豪绅，上下打点，很容易将滥用职权的行径掩盖过去。对于这些官员，真正能够起到监督作用的方式就是政敌之间的揭举与告发。明大诰 中所记案件多有由政敌告发者，如高邮州刘牧案、大理寺艾祖丁案、礼部侍郎王锡案等等 。综上可知，中国古代政府之所以会采取“分权优于分工”的部门设置原则，其原理在于：部门分化能够强化圈子壁垒、弱化圈子力量、增强圈子之间相互监督的力度，从而有效限制了中层官员及地方大员滥用职权的行为。然而，与省、府一级的官员相比，县级官员的数量更为庞大。据统计，明代除南北两京县外，共有 个县，每县设正官知县 人、县丞 人、主簿 人。按此推算，明代县级有品级的官员数量最少应当在 人以上。与之相比，十三道监察御史大约只有 人 。因此，单就人员比例来讲，国家的正式监察机构很难有效监督县级官员。故而如何限制县级官员的舞弊行为，实则是古代社会治理的又一大难题。（三）以吏作为连接国家与社会的纽带原则 明大诰 中记载县级官员滥用职权的地方很多，其中仅 三编 第一条“臣民倚法为奸”就记载了建昌县知县徐颐、松江府知府李子安、江浦县知县杨立、甘泉县知县郑礼南、开州同知郭惟一、德安县丞陈友聪、定陶县知县刘正等人依靠圈子关系，欺上瞒下、为非作歹的行径 。从 明大诰 大量记载县级官员犯案的情况来看，朱元璋本人十分清楚县级官僚圈子对于民间社会的危害。他说：“十二布政司并府、州、县，往常官吏不时亲自下乡，扰吾良民，非止一端。”为了减轻县级官僚圈子对于民间社会太原理工大学学报（社会科学版）第 卷的危害，朱元璋严格禁止有品级的官员直接干涉民间社会。续编 第十八条“民拿下乡官吏”记载：“十二布政司及府、州、县，朕尝禁止官吏、皂隶，不许下乡扰民。”初编 第二十八条规定：“今后天下内外城市乡村，凡我良民，无得交结官吏。”由此可以推断，朱元璋实则采取了将政府组织与民间社会有限度分离的方式来防范县级官员身上的嵌入性代理风险。质言之，在朱元璋看来，如果官员不直接与百姓接触，那么官员从民众身上获取利益的机会就会减少。然而，朱元璋也同样清楚民间社会充满了奸恶之徒。这些无良之徒依靠家族势力，欺压良民。一些行迹恶劣者甚至有可能勾结强盗、谋反作乱。如果官方势力不能有效地控制基层社会，就无法震慑那些投机倒把分子，国家治理也会遇到各种问题。朱元璋在 三编 第三十六条“民违信牌”中深入地陈述了政府势力深入民间社会与脱离民间社会的矛盾。他说：“禁官吏之贪婪，以便民生，其顽民乘禁侮慢官长；及至禁民以贵官吏，其官吏贪心勃然而起，其仁义莫知所在。呜呼！是其难治也。”禁止官吏下乡扰民，就会使得民众依靠国家禁令欺侮官员；然而，如果放纵官吏深入民间，又会使得官吏趁机压榨百姓。因此，对于朱元璋而言，国家治理存在的一个基本难题，在政府不深入民间社会的前提下，如何能够有效地控制民间社会？通过对 明大诰的分析，我们认为朱元璋的解决方式大致是将胥吏作为连接国家与民间社会的纽带，即将胥吏视为政策的具体执行者。一方面，胥吏掌控着粮长、里甲、耆宿等地方自治首领，这使得国家政权能够充分渗入基层社会。当国家需要调动民间力量的时候，依靠胥吏能够快速地将民众组织动员起来。另一方面，胥吏作为政府组织的编外人员，其力量始终有限。以胥吏为中心形成的圈子关系对民间社会造成的危害远远比不上拥有实权的官僚圈子。胥吏作为古代政府组织最底层的工作人员，其数量更是数倍于县级官员，国家正式的监督机制对于胥吏而言形同虚设。为了降低胥吏圈子对于民间社会的影响，朱元璋进行了如下几种制度设计。首先，降低胥吏的地位。初编 第五十六条“差使人越礼犯分”记载：“皂隶系是诸司衙门执鞭、坠镫、驱使勾摄公事之人。此等之徒，往往承差于所属衙门，干办公务或勾罪人，径入公廨，据公座而坐者有之，当道直行者有之，从正门入者有之今后敢有如此者，全家迁入云南；当该主使者，临遣之时，不行省会毋得犯分，杖一百。”这一制度设计有两层作用：一方面胥吏有实权而无品级，以其为中心形成的官僚圈子很难超越官员的控制，质言之，胥吏圈子不管如何强大，也很难对国家政权形成威胁；另一方面有利于官员保持与胥吏圈子的距离。官员有着明晰的升职渠道，而胥吏则终身也没有获取品级的机会，因此官员会自觉地保持与胥吏的距离，进而形成对于胥吏圈子的监督。朱元璋十分强调官员对于胥吏的管理，他说：“临政之时，袖手高坐，谋由吏出，并不周知，纵是文章之士，不异于胡人”。其次，严格限定胥吏的人数和来源。由于胥吏社会地位低、经济待遇差，加上彼此之间相互熟知，故而胥吏之间相互勾结、滥用职权的行径几乎不可改变。在这种状况之下，一个行之有效的方式就是限制胥吏的数量。续编 第十六条“滥设吏卒”规定：“诸司衙门官吏、弓兵、皂隶、?禁，已有定额，常律有规，滥设不许。”第六十二条“闲民同恶”规定：“今后敢有一切闲民，信从有司，非是朝廷设立应当官役名色，而于私下擅称名色，与不才官吏同恶相济，虐害吾民者，族诛。”通过这一制度规定，朱元璋有效限制了胥吏的数量，从而在整体上缩小了胥吏的圈子范围。最后，赋予民众监督胥吏的权力。初编 第五十九条“乡民除患”记载：“今后布政司、府、州、县在役之吏，在闲之吏，城市乡村老奸巨猾顽民，专一起灭词讼，教唆陷人，通同官吏害及州里之间者，许城市乡村贤良方正、豪杰之士，有能为民除患者，会议城市乡村，将老奸巨猾及在役之吏、在闲之吏，绑缚赴京，罪除民患，以安良民。”胥吏圈子由于与民众直接接触，其滥用职权的行径多能够被百姓知晓。此外，由于胥吏圈子能够动用的关系资本较为有限，因此凭藉胥吏本身的社会关系很难限制民众的逐级上告。故而，朱元璋的这一制度设计能够对胥吏圈子形成一定的威慑。五、结论与讨论经以上分析可知，朱元璋实则采用了巧妙的权力配置方式来限制官员身上的嵌入性代理风险。首先，朱元璋加强了君主集权与专制的程度。废宰相使得顶尖官僚圈子的力量得到了一定程度的弱化，君主亲览政务则有效地震慑了高层官僚圈子滥用职权的行为。其次，通过分权优于分工的原则，使得中层官员和地方大员的官僚圈子力量弱化、圈子壁垒增多、圈子与圈子之间形成了自发的监督机制。最后，以吏作为连接国家与社会的纽带，将县级官僚圈第 期吕福龙：代理风险与权力配置子对民间社会的危害进行了降级处理。胥吏作为政府组织的编外人员，以其为中心形成的圈子关系远比不上官僚圈子对于民间社会的影响。此外，朱元璋还采取了降低胥吏地位、限定胥吏员额与来源、赋予民众监督权等手段来限制胥吏圈子的渎职行为。经过这一系列的权力配置，政府组织内部的官僚圈子形态发生了剧烈的变化，高层官僚圈子、中层官僚圈子与基层官僚圈子的代理风险都得到了有效削弱。本文的这一发现为分析我国传统政治制度的演变提供了一种不同的阐释。以往我们在西方政治学的理论指导下，通常认为君主集权与专制程度的提升意味着家天下的属性在强化，分工混乱的部门划分不利于工作效率的提升，胥吏的胡作非为更是国家得不到治理的症结所在。然而，这些认识是以西方政治学的依法治国理念作为理论基础的。在西方政治学家们看来，法律是民意的集中体现，唯有将权力拘束在法律的范围内，才能够确保政治权力的存在是为公共利益而服务。为了实现这一目的，西方国家主张民主、分权、科层等政治制度设计的原则。然而，几千年来中国古代社会则形成了以德治国的政治理念。在这一理念的指引下，中国古代的政治家们更加主张得君行道，即依靠贤者的个人能力来治理社会，而非将贤者约束在制度的牢笼之中。事实上，无论是从载舟覆舟的共生关系来看，还是从为天下人之君父的德行追求来看，君主都应当自觉地肩负起防范政治权力被滥用这一根本难题。在民主制度之下，如果执政党不依法执政，民众就可以通过选举的方式将他们驱逐，以此来保证政权不被滥用。然而，在君主制之下，官僚圈子的存在使得官员滥用职权的行径很难被发现，单纯依靠国家的监督体系是很难去限制官员滥用职权的现象的。在这种情况之下，限制政府权力被滥用最适当的方法就是依靠巧妙的权力配置来改变官僚圈子的形态，以此来降低官员身上的嵌入性代理风险。从这一角度来看，集权专制、分权优于分工、官吏分途等现象皆有其合理性，不可只注重其负面影响。此外，本文也为分析我国古代政治制度的研究提供了一种全新的视角。事实上，已经有很多的研究成果表明家国关系网络对我国古代政治制度的发展有着不可忽视的影响。然而，如何去看待这些关系网络与政治制度之间的关联，目前为止还没有形成一种行之有效的研究路径。我们以嵌入性的视角去看待官僚圈子的演变，诸如圈子的中心力量、圈子的辐射范围及圈子之间的壁垒等等。这种分析方式能够清晰地感知到一些制度设计带来的官僚圈子的变化，诸如废除宰相使得顶尖官僚圈子的力量得到削弱、部门分化有利于增强官僚圈子之间的壁垒等等，将家国关系网络的分析赋予了可操作性。本文的不足之处在于未能深入阐释以德治国理念与嵌入性代理风险的关系，以及何以在依法治国理念之下嵌入性代理风险被激化的可能性远远地低于以德治国理念？这些问题正是我们今后需进一步加以探究的方向所在。参考文献：迈克尔曼 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