党内法规体系建设的新时代成就：致力于推进党的领导制度化法治化.pdf

习近平新时代中国特色社会主义思想研究思想政治课研究202304党内法规体系建设的新时代成就：致力于推进党的领导制度化法治化陈融【摘要】党内法规以“党的领导和党的建设的活动”为规范对象,是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。党内法规制度体系从不同角度一体推进党的领导制度化法治化。“科学立规”制度奠定党内法规的法治品质，党的组织法规制度明确“党的领导”的履职主体及其权责范围，自身建设党规着力提升党员及领导干部的法治素养，党的领导法规制度明确领导行为的法定程序和科学方法，监督执纪问责党规筑牢从严治党纪律底线并促进法制完善。【关键词】党内法规；党的领导；制度化；法治化【基金项目】上海市政府决策咨询课题“党内法规推进党的领导法治化研究”（项目编号：2019-R12-A)的研究成果。【中图分类号】D902【作者简介】陈融，华东师范大学马克思主义学院教授、博士研究生导师，上海市教育系统党内法规研究中心研究员（上海2 0 0 2 4 1）。【文献标识码】A2018年8 月，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出：“推进党的领导制度化、法治化,既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务。”尔后，习近平总书记又在中央全面依法治国委员会第三次会议、中央全面依法治国工作会议等重要会议上阐述“推进党的领导制度化法治化”的意义和方法。“法治化 的基本含义是有完备的法律制度且得到普遍的遵行。“制度化 是“法治化”的前提和基础，“法治化”是“制度化”的发展和目标。“党的领导制度化法治化”不仅要求党的领导履职主体、行为方式、职权范围、责任追究等要素都持之有据，还意味着党组织及其成员具备尊法守法的法治素养和依法办事的能力。习近平：论坚持全面依法治国，北京：中央文献出版社，2 0 2 0 年，第2 2 3 页。4党内法规体系建设的新时代成就：致力于推进党的领导制度化法治化中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央始终从全局和战略高度谋划加强党内法规制度建设。党中央先后于2 0 1 3 年和2 0 1 8 年出台党内法规制定工作五年规划，还分别在2 0 1 6 年和2021年召开全国党内法规工作会议。中国特色社会主义新时代建设的伟大成就包括“党坚持依规治党，严格遵守党章,形成比较完善的党内法规体系，严格制度执行”。基于“推进党的领导制度化法治化 的目标视域，对党内法规体系的新时代发展成就加以梳理和总结,对于展示中国共产党的制度建设智慧以及进一步推进依规治党都具有重要意义。根据2 0 1 6 年1 2 月中共中央印发的关于加强党内法规制度建设的意见,党内法规制度体系的基本架构由两个“1+4 组成。其中“1 指党章，“4 在横向上是指党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度。本文拟借用以上四大党规体系作为分析框架。一、理论前提：党内法规推进党的领导制度化法治化的品质基础制度的品质，涉及制度本身的价值追求、调整对象、效力范围以及规范的执行力等特质，是制度得以发挥治理效能的基础。正是坚实的规范品质使党内法规得以在管党治党过程中与国家法律和谐共振、相辅相成、相互促进，党内法规的存在不仅不会干扰法治的运行，还发挥推进党的领导制度化法治化的强大力量。党内法规保持与社会主义法治的价值同向。“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”其中的“一致 基础在于价值追求同向。社会主义法治建设的基本经验是“把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。据此,坚持党的领导，就是支持人民当家作主，实施好依法治国这个治国方略。可见，“人民性”是党的领导和社会主义法治内在一致的价值追求。“全心全意为人民服务”的建党原则，体现在法治建设中的要求就是“使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”。党内法规就是通过民主集中制抽象出党员的整体意志，以党的领导和党的建设为规范内容。据此，党内法规与国家法律法规乃至整个社会主义法治必然保持价值追求上的同向性。这种价值追求的同向性是实现“依法治国和依规治党有机统一”的基础，构成党内法规推进党的领导制度化法治化的前提。以“科学立规”确保党内法规的法治属性。如同“科学立法”是全面推进依法治国的首要任务，科学立规是确保党规质量进而推进党的领导制度化法治化的基础。党内法规制定，包括党内特定机关在其职权范围内依照特定程序对党内法规进行规划、起草、审批、发布、解释、备案、清理等活动。中国共产党党内中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议，北京：人民出版社，2 0 2 1 年，第3 2 页。2中共中央文献研究室：习近平关于全面依法治国论述摘编，北京：中央文献出版社，2 0 1 5 年，第1 1 0 页。3中共中央文献研究室：习近平关于全面依法治国论述摘编，北京：中央文献出版社，2 0 1 5 年，第2 3-2 4 页。4中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，人民日报，2 0 1 4 年1 0 月2 9 日，第1 版。5思想政治课研究202304法规制定条例对“党内法规”的定义是：“党内法规是党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设的活动、依靠党的纪律保障实施的专门规章制度。”该定义严格限制党内法规的制定主体，防止“规出多门”。制定条例进一步明确各制定主体的事项权限及其可制定的党规文件类别,规定了党内法规各种正式形式，即党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则及其效力位阶原则,并明确党章的“根本法”地位。该条例还规定了党规解释、修改、清理、汇编以及效力冲突处理等事宜，强化了党内法规制定工作的保障措施。习近平总书记要求“注重党内法规同国家宪法法律的衔接和协调，加强党内法规备案审查工作”。新修订的中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定致力于维护党内法规和规范性文件的统一性、权威性。党规清理是指对现有党内法规进行研究、分析、分类和处理的活动。中共中央分别在2 0 1 2 年和2 0 1 8 年启动了两次具有里程碑意义的党规集中清理活动。通过集中清理、专项清理，过去十年中共有9 2 3 件中央党内法规和规范性文件被决定废止、宣布失效和修改。中央发布两份中共中央关于废止、宣布失效和修改部分党内法规和规范性文件的决定，有效解决党内法规规范体系存在的不适应、不协调、不衔接、不一致等问题，提升了党内法规的制度品质。总之，正是党规制定活动在涉及条款表述、效力位阶、效力冲突处理、清理汇编等方面的科学严谨，赋予了党内法规得以推进党的领导制度化法治化的形式品质。党内法规遵循“法律至上”的效力服从原则。前述“科学立规”所保障的“法治属性”不仅指向党规形式的严谨，也意味着党规内容的“尊宪合法”，因为“法治”的基本精神是保持宪法法律在制度体系中的至上地位。党中央印发的党内法规制定工作规划，明确要求制定党内法规必须“以宪法为遵循，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一，确保各级党组织和党员在宪法和法律的范围内活动”。新修订的中国共产党党内法规制定条例在党内法规制定的每一个环节都强调内容的合法性。该制定条例第四条通过对党内法规制定事项的明确列举,限定了党内法规的调整范围，保障了宪法法律作为治国理政的根本遵循地位。该条例第七条宣告的党内法规制定原则包括“党必须在宪法和法律的范围内活动。注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。该条例第三十二条将“同宪法、法律和行政法规相抵触”确定为党内法规被党中央予以责令改正或者撤销的理由。同时，中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定规定，党内法规和规范性文件存在“违反宪法和法律的”等情形，审查机关应当不予备案通过，并要求报备机关进行纠正。总之,以上规范证明了党内法规对宪法法律的严格遵循，为党内法规得以推进党的领导制度化法治化奠定基础。中国共产党党内法规制定条例，人民日报，2 0 1 9 年9 月1 6 日，第3 版。习近平：论坚持全面依法治国，北京：中央文献出版社,2 0 2 0 年，第2 0 2 页。中共中央办公厅法规局：充分发挥依规治党的政治保障作用一一以习近平为核心的党中央加强党内法规制度建设纪实，人民日报，2 0 2 2 年6 月2 6 日，第1 版。中央党内法规制定工作五年规划纲要（2 0 1 3-2 0 1 7 年），北京：人民出版社，2 0 1 3 年，第4 页。6党内法规体系建设的新时代成就：致力于推进党的领导制度化法治化二、党的组织法规制度：明确“党的领导履职主体及其法定权限“我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。”于2 0 1 8 年3 月通过的宪法修正案将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”明确载人宪法第一条。现行民族区域自治法各级人民代表大会常务委员会监督法国防法工会法村民委员会组织法国家安全法高等教育法监察法等法律也有“中国共产党领导”的直接表述。同时，公务员法公司法立法法国防动员法等法律文件以多种方式对“党的领导”做出间接规定。然而，宪法法律中的“党的领导”是原则性的、整体的，实践中需要根据被领导主体和所涉事务类型将“领导权”具体配置到党的不同组织或机构。党的组织法规，就是主要调整党的各级各类组织的产生、组成、职责职权的党内法规，为党管党治党、执政治国提供制度依据。党章以及党内法规体系中的组织法规制度，将宪法法律规定的“党的领导”的实际履职主体分为“党组织”及“党的工作机关 这两大类。党组织是党的基本构成单位,是负责统筹安排、协调各方的领导主体。党章第二章为党的组织原则，并以第三、四、五章分别对党的中央组织、地方组织和基层组织做专章规定。三大组织体系形成领导权的纵向分工。其中，党的最高领导机关为党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方委员会属于党的地方组织，行使对本地区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的全面领导权。基层组织是支撑党的全面领导的坚强堡垒。党的十八大以来，中共中央还制定或修订了系列单行党规，例如，中国共产党地方委员会工作条例中国共产党农村基层组织工作条例中国共产党国有企业基层组织条例（试行)中国共产党党和国家机关基层组织工作条例中国共产党中央委员会工作条例中国共产党普通高等学校基层组织工作条例等。以上党规对于各级党组织的组建方式、职权范围等事宜作出规定，明确总揽全局、协调各方的各级领导主体。党委将部分领导职权委托其下属部门执行，由此形成党的工作机关。中国共产党工作机关条例（试行）是规范党的工作机关设立、职责和运行的主干党内法规。该条例第二条对“党的工作机关”界定如下：“党的工作机关是党实施政治、思想和组织领导的政治机关，是落实党中央和地方各级党委决策部署，实施党的领导、加强党的建设、推进党的事业的执行机关，主要包括办公厅（室）、职能部门、办事机构和派出机关。”其中，党委职能部门是负责党委在国家和社会公共事务某一方面工作的主管部门,行使相对独立的管理职能。党在某一方面工作的专门党规明确了党委职能部门的设置及权限。例如，中共中央农村工作条例规定“党中央设立中央农村工作领导小组”、“县级以上地方党委应当设立农村工作领导小组”,以明确党在领导农村工作中的具体履职主体。党委派出机关，是党委为加强对特定领域、行业、系统领导而派出的工作机关，代表党委领导该领域、行业、系统的工作。此外，党组也是党对非党组织实施领导的重要习近平：论坚持全面依法治国，北京：中央文献出版社，2 0 2 0 年，第9 2 页。7思想政治课研究202304形式，是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立的领导机构。党的十九大通过的党章修正版对党组职责作了充实，党中央于2 0 2 1 年6 月发布修订完善后的中国共产党党组工作条例，进一步推进党组工作制度化、规范化、程序化。领导主体的明确是实现党的领导法治化的起点，本质上是对法律授权规定的落实，防止领导缺位、责任推或权力滥用，保障了各项事业的依法开展。例如，中华人民共和国村民委员会组织法第4 条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权。然而，农村基层组织的设立及运行是由党内法规来落实的。中共中央于2 0 1 9 年1 月印发的中国共产党农村基层组织工作条例第2 条规定：“乡镇党的委员会（乡镇党委)和村党组织(村指行政村)是党在农村的基层组织,是党在农村全部工作和战斗力的基础，全面领导乡镇、村的各类组织和各项工作。”同年8 月，中共中央印发中国共产党农村工作条例第十九条再次明确“坚持农村基层党组织领导地位不动摇，乡镇党委和村党组织全面领导乡镇、村的各类组织和各项工作”。由于我国的人民代表大会和人民政府在内的国家机构设置只到乡镇一级，乡镇以下仅设置村民委员会作为基层群众性自治组织。在农业税取消、村民外出务工等因素导致乡村离散加剧的背景下,由党内法规明确的农村基层党组织成为推动精准扶贫、助力乡村振兴的先锋队，成为“自治、法治、德治相结合”的乡村治理体系的组织者和建设者。三、党的领导法规制度：明确领导行为的实施方式与法定程序党的领导法规，规范和保障党对各方面工作实施领导、明确党与国家政权机关及各类社会组织之间的领导与被领导关系。党的十八大以来,党中央先后制定出台中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定中国共产党重大事项请示报告条例等党规维护党中央的领导权威，也制定出台了中国共产党统一战线工作条例中国共产党宣传工作条例中国共产党农村工作条例中国共产党政法工作条例中国共产党领导国家安全工作条例军队政治工作条例以及中国共产党政治协商工作条例等专门工作党内法规，为坚持和加强党在中国特色社会主义事业中实施全过程各方面的坚强领导提供了制度保障，并通过制度实施把党总揽全局、协调各方的领导核心作用贯彻落实到“五位一体”总体布局以及“四个全面”战略布局。“中国共产党的领导，就是支持和保证人民实现当家作主。”据此，党的领导不仅要保证党的路线方针政策在各项事业中得以贯彻落实，还要保证政权机关、社会组织及人民团体等被领导主体独自负责地开展工作。党的十八届四中全会决议将上述双重目标具体化为“三统一四善于”策略，即“把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依1习近平：论坚持全面依法治国，北京：中央文献出版社，2 0 2 0 年，第7 1 页。8党内法规体系建设的新时代成就：致力于推进党的领导制度化法治化法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一”。“三统一四善于”本质上是党的领导制度化法治化的实践形式，是国家法律和党内法规相辅相成的成果。而实现“统一”与“善于”的关键要素是对领导方法与领导程序的智慧运用。前述专门工作领导党规恰恰善于从时间、空间、时序等角度对领导行为进行程序规范。例如，中国共产党农村工作条例第十九条规定“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人”。中国共产党重大事项请示报告条例第四章则专门规定“党组织请示报告程序”。程序正当，是法治思维的重要内容，是从时间、空间、主体参与、时序、时限等要素对行为进行的价值要求。执政的程序正当化,就是要求领导行为的方式、步骤和期限的依法依规，涉及党的自身建设领域，也涉及党在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等领域的工作，贯穿党的决策、执行及监督等执政环节，涉及选人用人、责任查处等领导行为。所以，领导干部“守法律、重程序,这是法治的第一位要求”。四、自身建设党规制度：提升党员及领导干部的法治素养法治建设不仅要求显性的制度体系和组织机构的保障，还依赖隐性的人文底蕴支撑，包括社会道德风尚以及公众法治意识等。党内法规不仅从制度层面加强了党的领导行为的可控性和执行力，也从道德建设、法治教育等角度为党的领导法治化厚植人文底蕴。党的自身建设法规，是调整党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设以及纪律建设的党内法规，致力于为提高党的建设质量、永葆党的先进性、纯洁性提供制度保障。“坚持党的领导，不是一句空的口号，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。”党员及领导干部是法治建设的执行者、组织者和领导者，他们的法治素养直接关系党的领导水平和执政能力。所以，习近平总书记反复强调，“全面依法治国必须抓住领导干部这个关键少数，要求各级领导干部要做尊法学法守法用法的模范”，“我们党选拔任用领导干部的标准就是德才兼备，而法治观念、法治素养是干部德才的重要内容”。因此，党在新时代的制度建设特别强化党员及领导干部的法治素养。2 0 1 6 年1 2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定，要求党政负责人“以身作全面推进依法治国，北京：人民出版社，2 0 1 7 年，第5 7 页。习近平：论坚持全面依法治国，北京：中央文献出版社，2 0 2 0 年，第1 4 1 页。习近平：加快建设社会主义法治国家，求是，2 0 1 5 年第1 期，第3 页。4习近平：论坚持全面依法治国，北京：中央文献出版社，2 0 2 0 年，第1 7 9 页。5习近平：论坚持全面依法治国，北京：中央文献出版社，2 0 2 0 年，第1 4 2 页。9思想政治课研究202304则、以上率下，带头尊法学法守法用法”。中国共产党党内监督条例将“模范遵守宪法法律情况”作为党内监督的主要内容之一。关于新形势下党内政治生活的若干准则反复强调“党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动，增强法治意识、弘扬法治精神，自觉按法定权限、规则、程序办事”法治教育是提升公民法治素养的重要途径。新时代中国特色社会主义法治理论要求“坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作,采取有力措施加强法制宣传教育”。党内法规及党政联合发文积极推进普法教育并将其纳人国民教育体系。党内法规注重对党员干部的法治教育培训。党章将“带头学法守法”作为共产党员的基本义务。中央组织部于2 0 1 5 年印发干部教育培训工作条例将“政策法规”作为培训重点内容之一。2 0 1 9 年中共中央印发的中国共产党党员教育管理工作条例在第三章规定的党员教育基本任务包括“加强宪法法律法规教育，引导党员尊法学法守法用法”。为了贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，中组部、司法部等部门于2 0 1 6 年联合印发关于完善国家工作人员学法用法制度的意见，以切实提高国家工作人员法治素养和依法办事能力，推进国家工作人员学法用法工作进一步制度化、规范化。而且,党内法规已被列人普法教育的内容。关于完善国家工作人员学法用法制度的意见（2 0 1 6 年)在要求国家工作人员学习宪法等各项法律法规的同时，也要求“党员干部要深人学习党章和党内法规,尊崇党章,增强党章党规党纪意识,做党章党规党纪和国家法律的自觉尊崇者、模范守卫者、坚定捍卫者”。最新的“八五普法规划”要求“深人学习宣传党内法规”,并“把学习掌握党内法规作为合格党员的基本要求，列入党组织“三会一课”内容促进党内法规学习宣传常态化、制度化”。党内法规被纳入党政干部法治教育的学习内容，必将有助于发挥党内法规对党的领导制度化法治化的积极作用。五、监督执纪问责党规制度：筑牢依法执政的纪律底线中国共产党作为中国工人阶级先锋队登上历史舞台，始终把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴作为自已的初心使命。“先锋队”的本质决定了党对自身的崇高伦理定位以及对党员的道德要求。作为党的自身建设的制度成果，党内法规的重要内容是将崇高“党性”具体化为党员的纪律和义务，以彰显和保持党组织的先进性和纯洁性，增强党的战斗力和凝聚力。2012年1 2 月，中共中央政治局审议通过关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定,开启了全面从严治党、依规治党的新时代制度建设篇章。党的十八大以来，基于治党建党的理论创新和实践经验，党中央先后制定或修订党政机关厉行节约反对浪费条例推进领导干部能上能下若干规定(试行)关于新形势下党内政治生活的若干准则中国共产党党内监督条例中国共产党纪律处分条例中国共产党问责条例以及党委（党组)落实全面从严治党主体责任规定等一批重要党内法规，在依规治党轨1中共中央文献研究室：习近平关于全面依法治国论述摘编,北京：中央文献出版社，2 0 1 5 年，第9 1 页。中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2 0 2 1 一2 0 2 5 年），人民日报，2 0 2 1 年6 月1 6 日，第1 版。10党内法规体系建设的新时代成就：致力于推进党的领导制度化法治化道上推进全面从严治党的不断深化。总之，关于监督、问责、执纪等事项的党内法规，彰显了党的伟大自我革命精神，从多层面推进党的领导制度化法治化。“法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格。”“纪严于法”筑牢从严治党的纪律底线，夯实依法执政的道德基础和守法底蕴。相对于适用于广大公民的国家法律，党的纪律具有伦理标准更高、责任更严、义务更多的特点。违纪不一定违法，违法必违纪。根据中国共产党纪律处分条例，党纪包括政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律及生活纪律，而应受到党纪处分的情形涉及“妄议党中央大政方针、破坏党的集中统一”“利用职权或者职务上的影响操办婚丧喜庆事宜，在社会上造成不良影响”“不重视教风建设，对配偶子女及其配偶失管失教”、“违背公序良俗在公共场所有不当行为”等涉及理想信念、宗旨意识、修身齐家等政德要求的情形。党内法规通过“纪严于法”推进党员在思想道德上的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，也同步提升党员干部的规则意识、责任意识以及守法自觉性。另外，中国共产党纪律处分条例第2 9 条确立了将党纪处分前置于法律处分的原则，也有效增强了党规对党员干部的警示和教育作用,并在一定程度上预防违法犯罪行为的发生。2 0 2 1 年3 月，党中央专门印发关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见，以强化监督执纪、更好发挥“关键少数”在依法执政中的引领示范作用。总之，党内法规对党员领导干部提出的无私性、忠诚性、人民性、示范性等先进性要求，足以将共产党员打造成崇德守法的先锋模范，为党的领导法治化奠定德性基础。六、党内法规与法律法规体系在党的领导过程中协同发力建设中国特色社会主义法治体系，就是要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系以及完善的党内法规体系。该重要理论不仅明确了党内法规的法治属性，也表达了党内法规与国家法律法规体系的内在逻辑。前文述及党内法规内容不得与宪法法律相抵触，党规的制定和实施必须遵循法治国家“法律至上”原则。同样重要的是，在党领导各项事业过程中，依赖党内法规与法律法规的协同发力，而且，党内法规还发挥着引导和补充法律法规体系的作用。党内法规与国家法律协同保障党的执政领导。“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”相对于国家法律法规，党内法规有自已的专属内容，即“凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的，只能由党内法规做出规定”。独特的调整对象赋予党内法规对党的领导习近平：论坚持全面依法治国，北京：中央文献出版社,2 0 2 0 年，第9 6 页。习近平：论坚持全面依法治国，北京：中央文献出版社,2 0 2 0 年，第4 页。中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，人民日报，2 0 1 4 年1 0 月2 9 日，第1 版。中国共产党党内法规制定条例，人民日报，2 0 1 9 年9 月1 6 日，第3 版。11思想政治课研究202304法治化发挥不可或缺的推进作用。在具体领导行为的实施过程中，党内法规与国家法律各司其职、紧密合作。党组织实施一项具体执政活动大致经历以下环节：第一，党委形成党的主张及党委决策；第二，党委向国家政权机关指示党委决策或意图；第三，国家机关党组（党委）推动党委决策转化为国家政权机关的决策意向；第四,国家政权机关根据党组织的决定形成决策并付诸实施。在第一环节中，党委决策活动受到国法与党规的双重约束,既要在宪法法律的框架下依法决策，又要遵循党委的决策体制和标准。在第二、第三环节中，由于国家法律对于党的领导地位大多为宣告式规定,规范党与政的领导与被领导关系属于党规调整范围。所以,在此环节中起主导性规范作用的是党规而不是国法。第四环节意味着党的执政意向得以落实。落实的方式可能是制定法律法规等抽象行为，也可以是实施某种具体措施。党的履职尽责活动主要受制于国法，但是党内法规发挥不可或缺的辅助作用。由于立法机关、执法机关以及司法机关中的工作人员常常具有中国共产党党员身份，党内法规通过对党员行为的指导和规范，推动了国家机关做出与党组(党委)执政意向一致的决策并付诸实施。党内法规对国家法律法规具有补充和引导作用。全面依法治国理论要求“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要”。要求改革于法有据，是为了防止改革带来的无序与动荡。但是，国家法律在具有稳定性的同时，难免陷入相对于社会矛盾和实际需求的僵化与滞后。基于党的全面领导权地位，党中央会根据实际需要做出关于立法工作重大问题的审查和决定，以党内法规或党政联合发布的规范性文件来反映党在领导实践中的路线、方针、政策或思路，以弥补制度空缺或者滞后。那些经过实践检验的运行成熟的党规或政策会经过法定程序上升为法律。在过去四十多年的改革开放历程中，党内法规发挥着引导、修正和弥补国家法律的作用。例如，党章以及前述党规实现了党内监督方式、纪律处分类型、问责情形及问责方式的制度化。党规中所设计的教育引导与高压震慢相结合的制度措施不但帮助党员及干部知敬畏、存戒惧、守底线，而且引领了国家法律的完善。例如，2 0 1 8 年实施的中华人民共和国监察法与党内监督条例之间保持衔接，2 0 2 0 年实施的中华人民共和国公职人员政务处分法在处分情形、处分种类、处分档次的设定上都参考了中国共产党纪律处分条例的相关规定，实现政务处分与党纪处分的有效贯通。在纪检监察实践案例中，中国共产党纪律处分条例监察法与公职人员政务处分法一并成为党纪政务处分的主要依据。结语在中国共产党第二十次全国代表大会上，习近平总书记要求全党必须牢记“坚持党的全面领导是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路”,要求“完善党的自我革命制度规范体系”。一部部党内法规的宋功德：党规之治，北京：法律出版社，2 0 1 5 年，第7 5-8 4 页。2中共中央文献研究室：习近平关于全面依法治国论述摘编，北京：中央文献出版社，2 0 1 5 年，第1 9 页。高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗一一在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，北京：人民出版社，2 0 2 2 年，第7 0 页、第6 5 页。12党内法规体系建设的新时代成就：致力于推进党的领导制度化法治化出台，使得加强和规范党的领导持之有据。鲜明的政治定位和目标方向是党内法规推进党的领导制度化法治化的前提和优势。党规体系各组成部分从提高规范品质、明确履职主体、严格权责范围、规范方式程序、提升法治素养、施加责任后果等角度，着力提高党的自身建设水平和科学执政能力，一体推进党的领导制度化法治化。站在新的历史起点上，党内法规制度将继续发挥中国特色社会主义的制度优势，为全面建设社会主义现代化国家、实现第二个百年奋斗目标提供有力制度保障。13