循证式治理：基层干部避责行为下的乡村治理实践及效应.pdf

2023年第3 期城乡治理研究乡村治理与乡村振兴研究专辑杭州师范大学学报（社会科学版）Journal of Hangzhou Normal University(Humanities and Social Sciences)2023No.3循证式治理：基层干部避责行为下的乡村治理实践及效应田先红1 2，刘天文1（1.华中师范大学中国农村研究院，湖北武汉4 3 0 0 7 9；2.华中师范大学政治学部，湖北武汉4 3 0 0 7 9）摘要：近年来，随着国家治理体系与治理能力现代化建设的不断推进，基层治理的“硬任务压力与强责任监督压力越来越重，乡村干部被置于高强度的监督问责之中。由于职责不断向基层下移、中心工作的扩大化、基层监督与问责的强化等原因,基层干部的避责行为呈蔓延之势。“循证式治理”正是当前乡村干部的避责行为塑造出来的一种治理样态，“行动前寻找合法性依据”“行动中坚持按章程办事”“行动后积极制造证据”“建立循证基础”是其主要的行为逻辑。这一治理逻辑导致基层治理体系日益刚性化，使得乡村治理越来越缺乏自主性、回应性与创新性，不利于推进乡村治理现代化建设。关键词：循证式治理；乡村治理现代化；基层治理；避责行为中图分类号：D422.6文献标志码：A文章编号：1 6 7 4-2 3 3 8(2 0 2 3)0 2-0 1 1 2-1 1D0I:10.19925/ki.issn.1674-2338.2023.02.010一引信自2 0 1 3 年党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”以来，我国乡村治理现代化取得重要进展。党的二十大报告提出“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”，再次对乡村治理现代化提出更高的要求。乡村治理现代化作为中国式现代化的重要组成部分，推进乡村治理体系和治理能力的现代化关系着中国式现代化建设的目标实现。近年来，乡村治理的现代化变迁与发展引起学界的广泛关注。有学者发现当前的乡村治理结构正在从改革前的“总体性治理”转向“技术治理”1 ,精细化、规范化、程序化的技术治理体系逐渐建立。另有学者认为,随着国家现代化建设的不断收稿日期：2 0 2 3-0 3-2 2基金项目：国家社会科学基金项目“基层干部避责行为治理的制度化研究”（1 9 BZZ072）的研究成果。作者简介：田先红，华中师范大学中国农村研究院、政治学部教授、博士生导师，主要从事县域治理、农村政治学和“三农”问题研究；刘天文，华中师范大学中国农村研究院博士研究生。112推进乡村治理逐渐迈入“规则治理”还有研究者认为乡村治理呈现日益明显的“过程管理”色彩越来越强调治理过程的规范化 根据已有研究可知现代化治理的核心要义在于建立一套具有非人格化特征、严谨的规章制度、可操作化的规则与程序的治理体系而合法性、合理性、科学性、规范化、制度化等是最直观的衡量标准学界既有研究主要偏向于从宏观的治理转型视角去讨论乡村治理现代化的过程与特征而较少从微观的日常治理实践去讨论现代化过程中乡村治理的逻辑与问题 乡村社会异常复杂诸多事务需要具体问题具体分析、采用具有模糊性和灵活性的治理方式因此在治理实践中难以实现完全的规范化、标准化和程序化 如果过分地强调和追求规范化、标准化和程序化等形式化要素就很容易脱离实际带来不良的后果:一方面大量形式化的工作成为乡村治理的负担另一方面基层干部的自主性和能动性受到严重抑制进而导致消极无为 这表明现代化治理的理论取向与具体实践之间存在较大的张力基于此我们有必要从乡村干部的日常治理实践和具体的治理行动中去观察和分析现代化过程中乡村治理存在的问题以此来丰富对乡村治理现代化的理解在各地农村调查时笔者发现乡村干部在日常治理过程中呈现出一些比较有趣的行为:一是治理行动展开前坚持寻找合法性依据二是治理行动展开过程中坚持按章程办事三是治理行动结束后坚持积极制造证据 这些看似规范化、标准化、合法化的治理行为实际上却成为乡村干部的避责策略 乡村干部积极为治理行动寻求合法性、合理性论证并坚持按章程办事和制造大量证据其内在的驱动力就是借此来消解自身的责任进而实现避责的目的 本文将这种以“寻求治理行动合法性”“坚持按章程办事”和“制造治理行动证据”为中心的治理行为逻辑概括为“循证式治理”“循证”一词最早起源于循证医学领域的“循证实践”即要求医学实践过程中要讲证据、要以科学的研究证据作为指导这一理论后来被逐步引入社会科学研究领域甚至在治理领域也越来越强调这种“以科学证据为本的实践”比如学界对“循证决策”的研究实际上就是主张政府在展开决策或实施各类政策行动时必须以科学的证据为基础以此来提高政策或决策的科学性值得注意的是本文所讨论的“循证式治理”与“循证实践”有很大区别“循证实践”主要强调的是展开具体治理行为时的有效性证据而“循证式治理”是对乡村干部日常避责行为的概括即在治理过程中坚持“循证为本”的行为逻辑实际上是乡村干部规避责任和风险的重要方式当前中国正处于进一步深化改革、扩大开放、体制转轨、社会转型的现代化建设新时期 社会急剧变革与转型使得各类问题日益突出 因此乡村治理现代化必然是一个非常复杂的过程这一过程不仅意味着现代化治理体系的建立同时还将面临诸多问题和挑战 本文认为“循证式治理”是当前乡村社会中客观存在的一种治理样态进一步厘清“循证式治理”的实践机理与运作后果可以丰富对我国乡村治理现代化转型复杂性、阶段性的认识更有效地为实现乡村治理和推进乡村治理现代化提供启示与建议本文的经验材料源自笔者及团队在四川、广东、湖南、湖北等地农村的调查调研的方式主要是深度访谈访谈的对象包括乡镇(街道)干部、村干部、老党员、村民群众等 年田先红刘天文:循证式治理:基层干部避责行为下的乡村治理实践及效应第 期根据学术惯例本文将涉及的地名、人名等做了技术处理二、“循证式治理”的实践呈现循证式治理体现于乡村干部的治理行为过程之中 在治理过程中的不同阶段乡村干部采取不同的循证式治理策略(一)依据治理:寻找合法性当前“依据治理”是乡村干部的重要工作准则通俗来讲就是“寻找治理行动的合法性依据”乡村干部在展开治理行动之前会通过政策文件、会议精神、法律制度等来为治理行动提供合法性依据 但现实中寻找合法性依据开始成为乡村干部避责的一种方式原因在于治理行动如果缺失合法性依据便意味着出现问题后乡村干部被问责的概率更大因此乡村干部在没有合法性依据的情况下不会轻易开展治理行动从各地的治理实践看乡村干部寻找合法性依据的途径主要包括三种:一是政策文件和重要会议精神乡村干部的一切工作和治理行动都要与中央出台的政策文件以及重要的会议精神相符合必须有据可循(有相关的政策依据)不然就可能会被追责二是法律制度乡村干部的治理行动必须在法律制度的框架下进行否则便会面临被惩罚的风险三是上级领导批示乡村干部在治理过程中坚持“多请示、多汇报”原则原因在于越是得到领导人的关注和批示行动就越具有合法性依据而被问责的概率就越小实际上“寻找合法性依据”是当前治理规范化、标准化和现代化的要求有利于权力的规范化运作 但问题在于在治理任务繁重、政策制定刚性化、政策执行督查化的背景下时间紧、任务重为了不被问责乡村干部只能严格按照政策要求办事只关注政策是否成功落地、任务是否完成而忽略了各地的实际情况与真实需求比如四川 县 村的改厕工作搞“一刀切”严重脱离实际厕所不是用来“方便”而是变成“数量工程”“政绩工程”以应对上面的检查甚至成为摆设 再如湖北 市 村在推行“秸秆禁烧”政策时基层干部为了避免被问责而实施“顶格管理”即顶格化要求、顶格化执行、顶格化监督以及顶格化处罚 这样做的结果不仅透支了基层干部的工作热情还抑制了农民的生产积极性影响了农民的正常生产生活秩序农民怨气很深甚至产生抗拒情绪 对于乡村干部来说明知这一做法难以行得通但又不得不照做原因在于如果乡村干部不按政策标准执行那么就会被问责甚至政治生涯都会受到影响但是如果他们严格按照政策标准执行即便出了问题自己也可以找到理由推脱即“上面要求这样做的”其行为符合相关政策 这样一来寻找合法性依据实际上就成为乡村干部避责的一种途径和方式(二)按章程办事:追求程序正当据调查乡村干部展开治理行动时越来越倾向于坚持“按章程办事”即在治理的过程中越来越重视“追求程序正当”当前乡村干部的各项工作被置于全方位、全过程的监督与问责之中乡村干部个体的自主性被锁定在展开治理行动时变得更加小心、谨慎 因此在高强度的过程管控和考核问责下乡村干部只能严格依照规章程序办事其典型地表现为愈加要求乡村干部讲究程序、民主依照法律、制度、规则办事然而在这种按章程办事以及追求程序正当的治理行动中背后却隐藏着更为明显的避责行为与动机 例如笔者调查的广州 区 村该村通过集体土地出租每年可获得上千万元的村集体收入 村 年杭州师范大学学报(社会科学版)第 期干部本可以将其中一部分资金用于完善基础设施建设、提供公共服务甚至用来投资将“蛋糕做大”但囿于“做事就意味要承担责任和风险”的认知而且涉及集体资金其使用和投入的风险与责任本身就很高因此村干部最终严格按照“四议两公开”的民主程序将集体收入一分不留全部分给村民使得村庄出现了集体收入很高但治理能力极弱的怪象在这一案例中整个事项的治理过程看似非常符合民主、程序要求同时也严格按规则、制度办事实际上却是在变相地利用规则、民主程序来消解乡村干部自身的责任最终实现规避责任的目的并没有产生治理效果 再如笔者在各地调研发现村干部每使用一笔资金或者调解一件矛盾纠纷都需要完成一套非常复杂的流程以证明自己合理、合法、合规地使用资金或是证明自己合法、合情、合理地化解了矛盾纠纷按章程办事不仅可以使基层权力运行更加规范有序而且是治理行为合法性、科学性的保证 但值得注意的是实践中乡村干部容易将程序正当作为自身规避责任、消极作为的借口进而使得乡村干部的治理责任大大弱化当基层干部将按章程办事作为自身避责的一种方式时基层就会被各种各样的程序所困 一方面这样的治理逻辑使得村干部过于追求按章程办事而不考虑基层实际情况结果导致大量资源下乡后与基层实际不符合进而致使资源的大量浪费 另一方面因基层干部过于追求程序正当而引发“程序主义”弊病按章程办事只是机械地完成任务目标并非为群众办实事 这样的治理逻辑使得乡村干部失去自主性做事循规蹈矩缺乏主动性、积极性和创造性(三)制造治理证据:谋求问责最小化“痕迹管理”是行政管理的重要方式即对行政行为中产生的台账、文本、表格、数据、图片、音像等可视化的“材料”进行管理 近年来痕迹管理也逐渐被用于基层治理当中主要有考核、督查、评估、检查等方式目的是提升基层治理效能当前乡村干部在几乎每一项工作或是治理行为完成时都会积极主动地制造和留下大量的证据使得治理过程中“工作留痕”被滥用带来严重的形式主义笔者调研的湖南 县 村该地区各级政府对环境卫生整治工作非常重视市、区两级每季度组织一次评比评比主要检查房前屋后和田间地头的白色垃圾、改厕的清洁桶是否安装、卫生协会是否履行职责等内容 该区的两乡一镇有 个村居共同参与评比排名前十的村居可获得 万元/季度的奖金连续两次位居倒数十名内的村支部书记要被乡纪委约谈连续三次则被诫勉谈话甚至有被免职的风险 市、区两级政府每个月都会有暗访组来检查工作而市、区考核、评比和督查的重点之一就是看村庄的材料是否齐全是否能够互相印证 其中涉及的材料非常多包括红头文件、实施方案、分工细则、会议记录、农户卫生评分细则和评分表、组织公益劳动情况、环境整治前后的照片、情况说明等等 因此乡村干部为了不被问责就耗费大量的工夫在制造“治理证据”上甚至不惜代价地处处留痕现实中制造“治理证据”的外在驱动力来自上级各部门的量化考核、督查、评估要求因为上级政府在对基层的考核、督查、评估中依赖于基层提供的档案、台账、图片、资料等痕迹作出评判而且还要求各类痕迹之间能够互相印证 对于乡村干部来说如果在上级考核、评估、督查时不合格就会面临被问责的风险因此会积极制造治理证据来实现“工作留痕”以谋求被问责的最小化 基层干部力求做到所有的工作都有据可查 有的地方为了应对各类考核、监督与检查同一项工作需要准备多个版本的材料 由此可见制造证据成为乡村干部进行避责和自我保护的一种方式 然而过分地追求工作留痕和治理证据使得基层“痕迹主义”问题泛滥乡村干部将过多的精力消耗在工作留痕上而缺乏为群众办 年田先红刘天文:循证式治理:基层干部避责行为下的乡村治理实践及效应第 期实事的动力(四)建立循证基础:达成攻守联盟在“循证式治理”的实践过程中乡村干部所表现出的“依据治理”“按章程办事”“制造治理证据”行为体现出很强烈的自保逻辑 在寻求自保的逻辑下乡村干部会积极为“循证式治理”行为的实现创造条件与基础其中最好的办法就是乡村干部之间达成“攻守联盟”以此来扩大承担责任的主体形成“责任共同体”进而消解各类责任最终实现“寻求自保”的目标在湖北 县 村调研时笔者就发现乡村干部采取了相互之间建立“攻守联盟”以自保的策略 具体表现为:一是对内不应付积极留痕主动学习二是对下不讲狠、不冲突当好服务员笑脸迎人三是对上不违规边协商边汇报按考核制度办事四是本职工作认真做本职以外的工作谨慎做不求有功但求无过 此外乡村干部还可以通过集体开会、集体讨论、集体决策、集体签字等方式来扩展责任主体留下“集体负责”的证据试图将所有的主职干部、副职干部都纳入到“责任共同体”当中一旦出了问题大家一起承担乡村干部在寻求自保的逻辑之下会塑造出两种不同类型的避责行为:一种是“积极”的避责行为在实践中乡村干部会积极主动而且认真地应对各种政治任务甚至会通过制造大量假象来应付各类目标任务 结果就是使基层形式主义蔓延以及造成许多政策严重脱离实际 另一种是消极的避责行为即乡村干部因害怕被问责、害怕出错而出现“不求有功但求无过”的消极心态做事情畏首畏尾、小心谨慎这使得基层的自主性和创新性缺失三、“循证式治理”的效应“循证式治理”是当前乡村干部日常避责行为下塑造出来的一种治理样态 在治理实践中乡村干部以“避责”为中心的行动逻辑使得治理过程中诸如“行动前寻找合法性依据”“行动中坚持按章程办事”“行动后积极制造证据”“建立循证基础”等看似规范化、标准化、合法性的治理行为严重偏离初衷其导致的后果是基层治理体系逐渐变得僵化乡村治理的自主性空间被压缩基层“变通”缺失 乡村干部在推动各项政策落地的过程中较少考虑实际情况而是严格按上级要求办事 在日常的治理实践中基层干部变得越来越循规蹈矩、小心谨慎采取行动前寻找合法性依据、行动的过程中严格按章程办事、行动结束后积极地制造证据成为治理行动所不得不采用的避责策略 乡村干部变得越来越消极、不作为其工作越来越脱离乡村实际(一)缺乏自主性:基层干部激情不足在乡村治理现代化中人的因素最为关键 乡村干部身处基层社会治理第一线是基层治理有效的骨干力量和关键所在 一般而言基层治理的有效实现需要释放“关键少数”的引领示范效能引导更多的党员干部主动担当充分发挥自身的职责优势积极地投入到治理一线 也就是说需要赋予基层干部充分的自主性和工作热情然而当前乡村干部被置于全方位、全过程、高强度的监督与问责之中事务、责任超载这使得乡村干部的行动和能力受到极大的限制 面对现实中高强度的治理压力和问责压力一些乡村干部对于自身的工作不再热血沸腾、不再保持激情而是选择顺其自然的“躺平”姿态 而为了规避责任和风险乡村干部在工作过程中变得越来越唯命是从、循规蹈矩自主性逐渐缺失 一些干部工作只是为了完成考 年杭州师范大学学报(社会科学版)第 期核目标工作中也只是按照指令、政策行事缺乏创造力当越来越多的治理行动者陷入避责的泥潭而消极不作为时基层干部的工作热情和自主性也在减退 乡村干部不再投身于治理一线而是将精力和时间集中于应对上级的任务和问责这极大限制了基层干部的能动性甚至使基层干部走向消极治理(二)缺乏回应性:基层体制效率降低长期以来“简约治理”构成了我国传统乡村治理的一项重要原则 但随着基层治理现代化的不断推进治理过程越来越强调规则治理、形式治理严密的规章制度、严格的程序标准与合法性的行动越来越成为现代治理体系的核心要素 然而当规则化、程序化、制度化和形式化的工作超越了现实治理需求时就会成为基层治理的负担当前基层在面临任务繁重、责任超载的情况下乡村干部既要完成各项行政任务又要避免被上级问责 即使是与实际需求相背离的政策和工作乡村干部为了规避问责也会不顾实际地严格按照标准、程序来落实使得基层工作越来越脱离实际而规范化的组织运行演变成为体制的空转和人员的空忙具体表现为乡村干部每天看似忙碌“白加黑”“五加二”的工作是常态然而实际上只是在已经定型的工作框架里面打转 表面“勤勉”的背后实则是空忙基层体制运转效率的下降使得大量人力、物力和财力在体制内消耗进而出现了治理资源与实际的治理需求不匹配的问题 乡村干部忙于“政务”而不是“村务”将大部分的注意力、精力集中于完成行政任务和应对考核而忽略了村民群众的实际需求缺乏回应性(三)缺乏创新性:基层工作活力下降乡村治理所面对的治理情境非常特殊且复杂因此要实现自上而下的政策、任务顺利地进入乡村社会并实现有效落地乡村干部需要具备一定的自主空间在实际工作中应该具有变通性、灵活性和创新性近年来随着基层硬任务越来越多监督与问责越来越严密基层社会被置于全过程的管控之中基层干部日益倾向于规避责任和风险首先面对越来越多的任务目标上级有意通过推动乡村干部的职业化、加强乡村干部的监督问责来调动其完成工作任务的积极性 这为乡村干部的工作施加了诸多限制干部积极性、主动性逐渐减退 其次一些政策、制度规定过于标准化程序规范过硬过繁不按程序、规则行事就可能被问责 这在一定程度上阻碍了乡村治理行动的展开 最后对于乡村干部而言一方面完成工作只是为了交差不在意工作的质量与效果没有创新的内在动力另一方面创新很容易出差错在强监督问责的背景下“只要不出事宁可不做事”“当一天和尚撞一天钟”就成为某些乡村干部的理性选择如此基层自主空间逐渐被压缩基层工作变得越来越僵化乡村干部工作的变通性和灵活性下降他们在行动上更加小心谨慎更加强调合法性、合规性与合理性倾向于选择守旧而非创新导致基层工作失去活力综上所述在“循证式治理”实践中基层治理体系逐渐变得僵化治理活力下降 乡村干部缺少工作激情、消极不作为许多实际问题未能第一时间解决 基层治理体系僵化还给基层社会带来诸如程序主义、形式主义、痕迹主义、政策执行专断、消极不作为等问题这些问题和负面情绪可能会逐级向上传递 总之“循证式治理”逻辑下的行为与乡村干部规避责任有着密切关系因此有必要对“循证式治 年田先红刘天文:循证式治理:基层干部避责行为下的乡村治理实践及效应第 期理”的形成机理展开进一步分析四、“循证式治理”的形成机理从实践来看“循证式治理”的形成与乡村干部的日常避责行为紧密相关 塔尔科特帕森斯()认为对于每个行动者来说他主要的价值和动机的结合决定了单位行动的基本方向(.)而行动者的价值和动机又与自身的利益密切相关 由此可知避责行为是被问责者为了规避、转嫁和降低自身的责任而做出的一种理性考虑和保护性策略行为当日常避责成为乡村干部的治理行动方向时乡村治理的逻辑、效能也随之受到影响“循证式治理”正是当前乡村干部的避责行为下塑造出来的一种治理样态 避责是伴随着问责而生的问题因此乡村干部日常避责行为的形成又与基层问责强化下的责任超载有关近年来随着国家治理体系与治理能力现代化建设的不断推进乡村治理的“硬任务”压力与强责任监督压力越来越重基层治理体系超负荷运转乡村干部被置于全方位、全过程、高强度的监督问责之中使得规避责任和风险越来越成为乡村干部的日常行为 一些干部具有“不求有功、但求无过”的避责心态 具体表现为:一是乡村干部的日常工作重心偏向于上级问责和考核所涉及的事项二是乡村干部将大量时间精力用于应对上级考核、督查与问责三是乡村干部越来越多地遵循“不出事”、寻求自保的准则根据田野调查发现导致乡村干部责任严重超载的主要原因包括职责不断向基层下移、中心工作的扩大化、基层监督与问责的强化等(一)职责不断向基层下移基层处于国家治理体制结构中的末端是直接面对群众以及政策有效落实的一线治理场景 然而正是由于基层在国家治理体系中所处的结构性地位致使各层级、各部门的治理任务最终都对接到基层呈现出“上面千条线下面一根针”的实践样态在实践中各级政府和职能部门把本属于自身的职责以行政任务的方式向下转移致使“职责层层下移”由原来的任务执行者转变为监督者或考核者 笔者在广东 村调研时发现村干部不仅要完成“村务”他们同时还担任了交通指挥员、食品安全检查员、犯罪巡查员、环境清洁员、安全巡查员等多重身份这些身份实际上都是上级各条线部门赋予的行政任务 问题在于上级不断将职责转移到基层却没有给基层完成任务的权力和资源就会出现“基层责权利不匹配”问题 比如村一级不具备执法权不是执法主体但做了很多执法性的工作与法律程序不符再如让乡村干部去从事一些专业性很强的工作比如检查食品安全等难度较大乡村作为行政层级的终端承担着属地管理任务无法将职责继续向下转移只能被动承接来自各级政府和条条部门的任务、考核 而近年来基层属地管理的强化使得大量的行政任务和工作职责向基层下移严重超出了乡村治理体系的承载能力而且还大大增加了乡村干部的行政责任乡村干部疲于应对来自多个职能部门的监督和考核 这愈发加剧了基层“权责分立”的局面 增加了乡村干部被问责的风险(二)中心工作的扩大化中心工作模式是具有中国特色的治理模式中心工作一般都是政治任务很少有配套的条件 年杭州师范大学学报(社会科学版)第 期更为侧重对工作过程和结果的督查与考核并且需要集中大量人力和物力应对近年来随着治理事务和行政任务日益超出基层常规治理体系的能力基层政府为了按时完成任务便开始将越来越多的工作和任务按照“中心工作”的模式来推动和落实一旦启动“中心工作”治理模式就意味着将各项工作变成了时间和要求刚性化的政治任务 这导致的结果是一方面乡村干部需要把各项工作都当作“中心工作”来完成各项工作都必须重视都需要全身心地投入使得“中心工作”逐渐扩大化 在访谈中基层干部常常抱怨说现在所有的基层工作都是“中心工作”时间紧、任务重责任非常大 另一方面在高强度的政治压力下基层各类治理事务变得越来越刚性化大量工作都被置于监督、评估、考核与问责的监控之中治理压力上升而基层容错空间则被压缩(三)基层监督与问责的强化一般而言问责制度的建立是约束乡村干部行为、增强其责任意识的重要手段近年来国家在向乡村输送大量资源的同时也附带着许多规则、考核、问责、督查等的下乡在乡村建立起了比较完善的巡察体系、监察体系和问责体系这一过程被称为“监督下乡”(.)然而在基层监督问责体系逐渐规范化的同时基层监督与问责还存在随意性、扩大化的趋势出现一定的“监督与问责泛化”问题一方面乡村干部的诸多工作被置于全方位、全过程的监督之中 一些上级部门通常以调研、暗访、考察、座谈、评估等方式不定时地对乡村各项工作进行督查督查与问责越来越成为推动工作的重要手段 笔者在湖南 村调查时发现村干部耗费大量时间忙于迎接各项检查多时一周达 余次明察、暗访涉及乡镇、区、市、省、中纪委等各层级部门 检查的内容包括日常工作、各项行政任务、中心工作、各种项目实施情况、政策落实情况等另一方面乡村干部一旦在工作督查和考核中出现问题就会面临问责风险 若被问责就会影响个人的工作绩效与政治前途 为了不出事和不被问责村干部就会通过各种方法进行避责综上所述乡村干部作为乡村社会中的主要治理行动者和最终责任主体他们既要落实和完成自上而下的国家政策和行政任务又要回应自下而上的群众诉求根据实际情况作出治理行动 在面临职责不断向基层下移、中心工作的扩大化、监督与问责强化的情况下乡村干部的日常避责行为实质上是基于趋利避害、寻求自保的理性考虑 在实践中表现为:为了工作不出问题、不被上级问责只好在工作中采取更加保守、谨慎的做法比如“不求有功、但求无过”“不出事”“消极作为”“按流程办事”“办事留痕”“寻求自保”等行为策略 受乡村干部的避责行为和心理影响“循证式治理”在乡村治理中越来越凸显 在这一治理逻辑下乡村干部在工作中表现得循规蹈矩仅仅听命于上级安排严格按规章、程序办事事事留痕缺乏主动性、回应性与创新性五、结论与讨论本文研究发现随着国家治理体系与治理能力现代化建设的不断推进基层治理的“硬任务”压力与强责任监督压力越来越重乡村干部被置于高强度的监督问责之中 由于工作职责不断向基层下移、中心工作的扩大化、基层监督与问责的强化等原因基层干部的避责行为呈蔓延之势“循证式治理”正是当前乡村干部的避责行为塑造出来的一种治理样态“行动前寻找合法性依据”“行动中坚持按章 年田先红刘天文:循证式治理:基层干部避责行为下的乡村治理实践及效应第 期程办事”“行动后积极制造证据”“建立循证基础”是其主要的运作逻辑 这一治理逻辑导致基层治理体系变得更为刚性乡村干部缺乏工作激情、消极不作为乡村治理越来越缺乏自主性、回应性与创新性同时它还使基层社会产生了诸如程序主义、形式主义、痕迹主义、政策执行专断、消极不作为等问题阻碍了乡村治理现代化的建设和推进“循证式治理”的核心要义是乡村治理走向规范化、合法化和合理化在实践过程中却因过度追求形式工作和规避责任而使其与本义发生偏离甚至诱发一些新问题 要化解当前乡村干部日常避责问题以及“循证式治理”带来的负面效应关键在于优化基层治理体系对基层不合理的治理行为和结构进行纠偏首先理顺基层权责关系 当前基层工作任务与治理压力日益加重乡村干部责任超载基层治理体系超负荷运转很重要的原因在于各级政府部门将本属于自己部门职责范围内的事务向乡村一级下沉从一个“做事者”的身份转变为“监督者”的身份 而对于乡村干部来说事情越多则责任越重被问责的可能性就越大 基于此各职能部门应该从“监督者”转变为“做事者”并赋予乡村干部更多的自主性 各级职能部门不能将自己应该做的事情往乡村下压而应该回归本职工作 职能部门应该保持与乡村密切合作的关系出了问题应该共同担责而不是向下“甩锅”这样才能为乡村创造更多的自主空间其次提升乡村治理体系的回应性 乡村治理有效在很大程度上取决于乡村治理体系与乡村社会实际需求之间的匹配程度取决于乡村治理体系能否有效回应群众诉求而这一目标的实现离不开身处治理一线的乡村干部 原因在于乡村干部作为回应群众需求的主体其在治理过程中通常具备这些功能:一是政策转化二是“政务”与“村务”间的转化三是治理目标与村民需求之间的对接四是治理机制的创新五是村庄秩序的再生产 这些功能的实现是乡村治理体系与治理需求之间实现适配的基础而这些功能是要靠乡村干部投身于一线治理实践中才能实现 然而当前乡村干部被繁杂的形式化工作以及“办公室”“服务窗口”等相对标准化、程序化的治理场景所束缚越来越脱离实际问题和村民群众 基于此应该将村干部从形式化的工作和标准化的治理场景中解放出来让乡村干部回归“一线治理”场景让他们回归到田间地头、村庄社区与村民群众打成一片这样才能真正解决乡村社会的实际问题和需求最后完善乡村干部激励机制 当前基层监督与问责强化使得乡村干部被置于高强度的监督问责之中导致乡村干部趋利避害出现了“不求有功但求无过”的避责心态 调研发现在乡村干部群体中领导干部一般都会选择少做事甚至是不做事以求不被追责而作为“中坚力量”的年轻干部也变得不敢做事做的事情越多承担的责任就越大甚至经常“背锅”乡村干部避责行为的出现很重要的原因在于基层容错机制和空间的不足这为乡村干部避责行为提供了滋生空间与监督问责的强化对应的是越来越小的容错空间这给乡村干部带来负向激励 出于自保的逻辑乡村干部的创造性和积极性受到束缚 基于此在基层治理过程中要完善容错纠错机制尊重基层治理中的常识实现问责与容错之间的有效平衡解决“权力止损”问题如此方能实现对乡村干部约束与激励的平衡避免过分约束、激励不足带来的消极不作为问题 此外还应该推动乡村干部考核评价制度的合理化按照分层分类激励原则对不同岗位、不同人员实施多元化、差别化的激励方式以此来提升乡村干部的内在动力 年杭州师范大学学报(社会科学版)第 期“循证式治理”的提出对理解乡村干部日常避责行为与乡村治理之间的关系具有一定意义并且能够为当前有效实现乡村治理以及推进乡村治理现代化提供启示与参考 当前实现乡村振兴的重要条件是通过不断推进乡村治理体系的现代化建设来提升乡村治理的效能 然而乡村治理体系现代化不仅取决于治理体系的科学性与合理性还应该与乡村社会相适配 因此现代化过程中的乡村治理不能盲目追求一些形式化、程序化的治理结构而忽略了治理体系与乡村社会之间的适应性并应该赋予乡村社会更大的自主空间近年来乡村社会正处于巨变时期 在国家治理体系现代化建设推进过程中为了应对各类复杂的矛盾问题需要向乡村输入许多具有现代性的“硬性规则”以推动乡村治理的规范化、制度化 然而如果这些“硬性规则”在模糊性和复杂化的乡村社会中运转过于刚性化就会导致治理体系的僵化使得乡村治理越来越缺乏自主性、回应性与创新性 因此“硬性规则”也需要预留一定的“软性要求”的治理弹性空间使其具有更强的适应性和有效性参考文献:渠敬东、周飞舟、应星:从总体支配到技术治理 基于中国 年改革经验的社会学分析中国社会科学 年第 期 狄金华、钟涨宝:从主体到规则的转向 中国传统农村的基层治理研究社会学研究 年第 期 田先红:从结果管理到过程管理:县域治理体系演变及其效应探索 年第 期 杨文登、叶浩生:社会科学的三次“科学化”浪潮:从实证研究、社会技术到循证实践社会科学 年第 期 周志忍、李乐:循证决策:国际实践、理论渊源与学术定位中国行政管理 年第 期 戴小文、曾维忠、庄天慧:循证实践:一种新的精准扶贫机制与方法学探讨四川师范大学学报(社会科学版)年第 期 许玉镇、刘滨:权责结构与领导批示:官员问责的政治逻辑分析 基于 年以来我国安全生产事故官员问责的混合研究吉林大学社会科学学报 年第 期 杨华、王会:重塑农村基层组织的治理责任 理解税费改革后乡村治理困境的一个框架南京农业大学学报(社会科学版)年第 期 颜昌武、杨华杰:以“迹”为“绩”:痕迹管理如何演化为痕迹主义探索与争鸣 年第 期 田先红:属地管理与基层避责:一种理论解释 基于理性选择制度主义的分析广西大学学报(哲学社会科学版)年第 期 杨华:“认真应付政治任务”:从县域条块机制探讨基层形式主义产生的根源东方学刊 年第 期 桂华:乡村治理中的体制性空转 基层形式主义的成因与破解吉首大学学报(社会科学版)年第 期 乔纳森特纳:社会学理论的结构(上)邱泽奇等译北京:华夏出版社 年 .“.”().“:.”().贺雪峰:行政体制中的责权利层级不对称问题云南行政学院学报 年第 期 倪星、王锐:权责分立与基层避责:一种理论解释中国社会科学 年第 期 吕德文:中心工作与国家政策执行 基于 县农村税费改革过程的分析中国行政管理 年第 期 杨华:县域治理中的党政体制:结构与功能政治学研究 年第 期 刘美萍:当前行政问责存在的偏差及其治理江苏行政学院学报 年第 期 贺雪峰:监督下乡:中国乡村治理现代化研究南昌:江西教育出版社 年 杜鹏:一线治理:乡村治理现代化的机制调整与实践基础政治学研究 年第 期 吴春宝:基层治理中容错机制低效运转的生成逻辑与化解路径 基于避责的分析视角探索 年第 期 王炳权:从源头上完善管权治吏体制机制中国党政干部论坛 年第 期 年田先红刘天文:循证式治理:基层干部避责行为下的乡村治理实践及效应第 期 桂华:面对社会重组的乡村治理现代化政治学研究 年第 期 罗兴佐:过渡型社会与乡村治理现代化华南农业大学学报(社会科学版)年第 期:(.):“”.“”.“”“”“”“”.:(责任编辑:李春燕)年杭州师范大学学报(社会科学版)第 期