邢斌文：《立法法》修正与备案审查制度的完善_单玉晓.pdf

治理Governance邢斌文：立法法修正与备案审查制度的完善立法法为立法权作出分工和设定“边界”，能够规范公权力，避免立法权滥用单玉晓|撰稿旨在规范立法，有“小宪法”之称的立法法正在修正，并再次向社会公开征求意见。立法法于2000年审议通过并正式实施，2015年3月第一次修正，现为第二次修正。2022年10月的十三届全国人大常委会第三十七次会议初次审议该法修正草案，12月的十三届全国人大常委会第三十八次会议审议修正草案二审稿。立法法修正草案将提请2023年3月召开的十四届全国人大一次会议审议。其中，备案审查等制度一直以来备受关注。立法法修订，将会怎样进一步改善现有的立法局面，还有哪些亟待改进之处？对此，财新专访了研究立法学的吉林大学法学院副教授邢斌文。规范公权，为立法权设定“边界”财新：立法法看上去离民众生活比较远，它是怎样一部法律，应如何认识其重要性？邢斌文：立法法是用来规范立法活动的法律，宏观的立法活动离我们普通公众可能比较远，但是，具体的立法深刻影响我们每个人的日常生活，大量的基本权利都和立法法息息相关。从日常生活来看，立法法的重要性体现在两个方面：第一，立法法为立法权作出分工和设定“边界”，能够规范公权力，避免立法权滥用。比如立法法规定，“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚”只能由全国人大及其常委会通过的法律来规定。这也就意味着，其他国家机关都无权制定规范性文件来规定上述事项。比如政府无权出台文件，规定限制公民人身自由的措施。第二，立法法规定了备案审查制度，解决“法律打架”的问题，维护公民的合法权益。比如，有的地方性法规中规定“业主大会可以在管理规约、业主大会议事规则中，对拒付物业服务费、公共水电分摊费和不交存物业维修资金的业主参加业主大会、行使投票权等权利进行限制”，这一规定限制了业主的合法权益，不符合民法典的规定。又例如，个别地方立法存在以户籍限制从事出租车司机职业的问题，明显违反了平等原则。这些存在问题的立法，都通过人大备案审查工作得到了纠正。财新：全国人大常委会的审议发言显示，不少委员关注立法质量问题，认为立法应体现专业性，应兼顾不同群体利益。草案一审稿、二审稿在立法质量方面有哪些修改？提高立法质量方面有什么可行的操作？邢斌文：在立法质量方面，草案一审稿、二审稿的修改主要体现在以下几个方面：第一，对立法工作的要求和原则做了调整。一审稿增加规定“立法应当坚持以人民为中心，坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，维护社会公平正义”（二审稿进一步将“维护社会公平正义”修改为“保障和促进社会公平正义”）。二审稿增加规定“坚持科学立法、民主立法、依法立法”，这些新规定64 CHINA REFORM 中国改革 2023年3月治理Governance有利于立法技术规范的系统化和公开化。第五，进一步提高立法工作的公开性。草案二审稿增加规定：“全国人民代表大会常务委员会工作机构加强立法宣传工作，通过多种渠道和形式发布立法信息，介绍情况、回应关切。”2019年8月，全国人大常委会法工委成立了发言人机制，对外介绍人大工作情况。立法法此次修正将这一实践形成制度，有利于社会公众进一步了解立法工作，也有利于立法机关有效回应社会关切，了解民意。应进一步提高备案审查工作的公开性财新：备案审查制度近年来在实践中有强化趋势。此次立法法试图完善这项制度，同时，全国人大常委会法工委还作了过去五年备案审查工作报告。应如何理解备案审查、合宪性审查以及二者的关系？邢斌文：通俗地说，备案审查是监督立法权的一种措施和制度，即在规范性文件通过后，向法定机关报备，并由特定机构审查是否存在与上位法规定相抵触、不一致或者明显不适当、不合理等问题，防止和纠正法律规范之间“打架”。合宪性审查就是审查相关法律规范是否符合宪法。备案审查与合宪性审查是一种交叉关系，备案审既是对立法实践经验的总结，也对立法的质量提出更高的要求。第二，完善立法规划和立法计划制度。草案一审稿在立法规划部分增加了“专项立法计划”的规定，并且将评价立法项目的标准从原来的“及时性、针对性和系统性”调整为“系统性、整体性、协同性、时效性”，有利于合理安排立法工作，进一步提高立法规划和立法计划的质量。第三，在立法过程中，更加充分发挥人大代表和基层立法联系点的作用，加强民主立法和公众参与。草案增加规定“常务委员会可以组织代表研读讨论有关法律草案，征求代表的意见”“常务委员会工作机构根据实际需要设立基层立法联系点，广泛征求基层群众和各方面人士对有关法律草案的意见”。第四，明确规定了编制立法技术规范。草案一审稿增加规定：“全国人民代表大会常务委员会工作机构编制立法技术规范。”成熟、完善的立法技术规范对于提高立法效率和立法质量具有重要作用。全国人大常委会法工委分别在2009年和2011年印发了立法技术规范（试行一）和立法技术规范（试行二），就法律结构、法律规范表述、法律常用词语进行了规范。草案新增的规定强调了立法技术规范的重要性，从日常生活来看，立法法的重要性体现在两个方面，一是为立法权作出分工和设定“边界”，能够规范公权力，避免立法权滥用；二是规定了备案审查制度，解决“法律打架”的问题，维 护 公 民 的 合 法 权益。CHINA REFORM 中国改革 2023年3月 65 治理Governance查中包含了合宪性审查、合法性审查、合理性审查和政治性审查四种审查标准，而合宪性审查除了可以在备案审查阶段进行外，也可以在立法过程中进行。财新：近年来备案审查制度是否有激活趋势？全国人大常委会法工委的五年工作报告有哪些值得关注的内容？邢斌文：用“激活”不大合适，应该说是更加公开与活跃，用全国人大常委会法工委备案审查工作报告中的话来说是“逐步实现显性化、制度化、常态化”。备案审查的实践其实早已存在，但是，在过去相当长的一段时间内，都是人大和政府内部的工作，公开程度不高，一个经典的比喻是“鸭子凫水，暗中使劲”。2017年底，全国人大常委会法工委第一次公开向全国人大常委会做了备案审查工作报告，至今已经提交了六份备案审查工作报告，地方人大常委会的备案审查工作也相继公开，让社会公众与学术界知道了许多备案审查工作的数据、案例和工作方法。2022年3月，全国人大修正地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，将听取和审议备案审查工作情况报告列为地方各级人大常委会的一项法定职权。全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十三届全国人大以来暨2022年备案审查工作情况的报告值得注意的内容主要有以下几处：第一，系统总结了过去五年全国人大常委会备案审查工作成绩，披露了权威的数据和新的备案审查案例，也重点回顾了过去五年对合宪性、涉宪性问题审查研究的工作实例和专项审查案例。并且，系统梳理了备案审查制度的完善与相关工作经验，比如，宣布“有件必备”的目标要求已经实现，“推动地方人大常委会将本级一府一委两院制定的规范性文件纳入本级人大常委会备案审查范围；支持最高人民法院建立司法规范性文件备案审查制度机制”，又如，“畅通相互间转送接续的机制渠道”“探索建立案例指导制度”等经验。第二，在坚持“有错必纠”原则的同时，综合分析了相关法律规范存在与上位法抵触、不适当、不合理问题的原因。报告指出：综合分析产生问题的原因，主要有以下几种情形：有的是制定机关对上位法有关规定、对党中央有关精神理解不透、把握不准，在贯彻落实过程中出现一定偏差；有的是规范性文件制定时间较早，上位法已经进行了修改或者作出了新的规定，实际情况已经发生很大的变化，而原有规定未能及时清理，没有及时进行修改完善、实现与时俱进；有的是有关规定现在实际上已经不再执行，但是没有及时对有关规范性文件予以废止或者作出修改；有的是涉及的问题较为复杂，一直有不同理解和认识，都有一定道理，尚难作出合法性、合理性判断；也有的是个别制定机关政治意识不强、法治观念淡薄，在制定和执行有关规范性文件过程中打“擦边球”，甚至有意“放水”。这种针对“法律打架”成因的综合分析在六份备案审查工作报告中是首次出现的，也为进一步有的放矢地提高立法质量、完善备案审查工作提供了重要经验。第三，关于完善备案审查工作，报告中提出了一些新表述、新举措。报告在“2023年备案审查工作初步安排和考虑”部分提出很多值得注意的表述，比如，加强合宪性审查与备案审查的说理，报告提出“在备案审查工作中准确把握和阐明与宪法规定有关的内容”“细化审查标准，规范审查流程，加强调研论证，强化审查说法说理，提升审查工作科学化水平”，又如，提出要在2023年“建立健全重点领域法律法规等规范性文件集中清理常态化机制”。财新：此次立法法修订对备案审查的完善力度如何，些许改动对实践意味着什么？邢斌文：本次立法法修正草案，在备案审查制度方面有诸多完善，简单来说有以下几个方面：第一，确认了近年来我国监察体制改革，将监察法规的备案审查写进了立法法，而且还确认了国家监察委员会向全国人大及其常委会提出法律案、向全国人大常委会提出解释法律要求和备案审查要求的权力。第二，根据近年来备案审查工作实践成熟经验上升为法律，比如在审查方式上，规定了国务院备案审查机构的主动审查方式和全国人大常委会工作机构66 CHINA REFORM 中国改革 2023年3月治理Governance的专项审查方式。又比如规定了“备案审查机关应当建立健全备案审查衔接联动机制，对应当由其他机关处理的审查要求或者审查建议，及时移送有关机关处理”。再如，对法律法规清理工作提出明确要求，规定有关法律规范性文件应当根据维护法制统一的原则和改革发展的需要进行清理。第三，特别明确了合宪性审查的问题。首先是明确了立法过程中的合宪性审查，涉及的合宪性问题应当在法律草案说明、法律草案审议报告或者汇报中予以说明。其次增加了规定，有关国家机关认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例存在合宪性、合法性问题的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求；对存在合宪性、合法性问题的，规定了处理的主体和程序。本次修正草案对备案审查制度的完善力度很大，这些改动意味着：首先，近年来备案审查实践中的成熟经验与可行做法，可以上升为法律规定；其次，立法过程中的合宪性审查被充分重视，宪法应当在立法工作中充分发挥作用，正如习近平总书记所说，“要全面发挥宪法在立法中的核心地位功能，每一个立法环节都把好宪法关，努力使每一项立法都符合宪法精神、体现宪法权威、保证宪法实施”。再次，备案审查中合宪性、合法性审查的标准更加丰富。本次修正，备案审查需要处理的，不仅是存在“同宪法或者法律相抵触”的法律规范，还包括“存在合宪性、合法性问题”的法律规范。“存在合宪性、合法性问题”比“同宪法或者法律相抵触”更加宽泛，有些规范可能没有明显与具体的宪法、法律规定抵触，但可能不符合宪法原则与宪法精神，或者需要及时修改废止，也应当通过备案审查来处理，这对备案审查工作提出了更高的要求。当然，什么是“存在合宪性、合法性问题”，还需要在实践中观察。财新：在此次修法分组审议时，不少全国人大常委会委员建议完善备案审查制度，比如，有的委员就提到实践中的“红头文件”违法问题，并建议增加规定，“有的地方性法规违法了，只要有人举报，全国人大可以越级审查”；也有的委员建议将监察法规、司法解释纳入备案审查范围，等等。你怎么看待这些建议？邢斌文：有些建议的可行性还需要考虑，有些建议还需要继续积累经验，有些问题比较复杂，可以通过具体工作文件进行规定，根据实践情况等成熟后再写入法律。比如，备案审查的方式不仅有依申请审查（被动审查），也有主动审查和专项审查。2022年备案审查工作报告中也指出：“只要规范性文件的制定机关属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应当纳入人大常委会备案审查范围；也就是说，规范性文件在哪里，备案审查就跟到哪里。”当然，“红头文件”在实践中类型很复杂，有些是地方党委制定的，有些是政府部门制定的，有些是党政联合文件，是否属于人大备案审查范围，还要具体问题具体分析。关于“越级审查”，目前，立法法中没有明确规定严格的“逐级审查”，公民认为地方性法规、自治条例和单行条例存在合宪性、合法性问题，依法可以向全国人大常委会提出审查建议。这也意味着，全国人大常委会法工委当然可以越级审查地方性法规。在全国人大常委会法工委备案审查室编著的备案审查案例选编中，就包含相关案例。（比如案例21，全国人大常委会法工委收到公民对某市地方性法规的审查建议，初步研究后移送国务院法制机构研究处理。国务院法制办复函后，法工委将国务院意见和公民审查建议致函该地方性法规的制定机关，并抄送该市所属的省人大常委会）因此，没必要专门规定“越级审查”，完善审查建议的移送机制即可。2022年法工委备案审查工作报告也提到了“畅通相互间转送接续的机制渠道”。关于明确规定“相抵触是否包含了合法性和合宪性问题”，“抵触”的判断很复杂，目前，立法法第九十六条有简单的规定。法规、司法解释备案审查工作办法第三十八条有更详细的规定。但是，在实践中，很多规范不是明显违反宪法和法律的具体规定，而是不符合抽象的宪法原则、宪法精神，或者抽象的立法目的不宜直接认定为与宪法和法律相抵触，修正草案中“存在合宪性、合法性问题”的表述比较宽泛，也给备案审查工作的开展留下了空间。CHINA REFORM 中国改革 2023年3月 67 治理Governance两者的关系可以等进一步实践的积累后再分析。关于将监察法规、司法解释纳入备案审查范围，将司法解释纳入人大常委会备案审查范围，2015年修改立法法时已经实现（第一百零四条），将监察法规纳入备案审查范围，本次修正草案中也有明确规定。关于细化审查程序，明确审查标准和处理方式，完善反馈、公开和报告工作等方面内容，这些建议，有些立法法中本来就有规定，有些在法规、备案审查工作办法中有规定（审查程序，明确审查标准和处理方式，反馈、公开和报告工作），立法法修正草案（二次审议稿）中也增加了规定：“全国人民代表大会常务委员会工作机构加强立法宣传工作，通过多种渠道和形式发布立法信息，介绍情况、回应关切。”财新：目前的备案审查制度立法供给有哪些不足，还应如何改进？邢斌文：备案审查制度目前最主要的立法供给不足是缺乏宪法解释程序法，在备案审查、合宪性审查工作中，如何激活宪法解释程序，出台正式的宪法解释，可能是未来继续完善备案审查制度的重点之一。当然，备案审查工作高度复杂，关于备案审查工作的很多具体内容可能不适合写在立法法中，通过工作文件（比如上文提到的法规、司法解释备案审查工作办法，2019年委员长会议通过）规定比较合适，也能及时将备案审查工作经验制度化。目前比较稳妥和有效的方式，我认为是提高备案审查工作的公开性，及时总结备案审查工作的新经验和有效措施，等到条件成熟，通过立法、修改法律和制定工作文件的方式及时制度化，监督法的修改也列入了全国人大常委会2022年的立法工作计划，目前正在推进，肯定也会涉及备案审查制度的完善。立法法有待进一步完善之处财新：法律制定后的评估也受到一定程度关注，多位全国人大常委会委员认为，现有规定的力度还不够，实践效果也不理想，建议增加立法评估和重大利益调整论证的内容。如何看待实践中的评估问题？邢斌文：两稿草案在立法后评估方面目前没有修改。立法后评估是2015年立法法修改新加入的内容。全国人大常委会2012年之前曾对残疾人权益保障法和中小企业促进法开展了立法后评估。2015年之后，确实并未公开发布过立法后评估报告。但是，据我个人了解，相关立法评估和论证工作其实一直都在开展。2017年，全国人大常委会办公厅印发了关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范和关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范两个文件，对评估论证的主体、内容、程序和评价论证结果应用做了简要的规定。全国人大常委会法工委曾在立法过程中开展过具体第三方评估和论证工作。财新：草案一审稿新增了“紧急立法程序”，还有法律草案终止审议或延期审议的规定。相关规定的目的是什么，意义是什么？邢斌文：“紧急立法程序”的表述可能不妥或者容易引起误解，因为它不是一种新的立法程序。草案一审稿增加的是“审议一次即交付表决”的情形，立法法规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。”但是，实践中有些法律（或者是有关法律问题的决定）篇幅很小，规定内容单一，并不复杂，各方面意见比较统一，没有必要非得审议三次再表决，因此，立法法也规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，各方面意见比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决；调整事项较为单一或者部分修改的法律案，各方面的意见比较一致的，也可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。”草案一审稿增加了一种情形，即“遇有紧急情形的，也可以经一次常务委员会会议审议即交付表决”。立法法修正草案说明中提到，这一修正是为了“适应快速或者紧急立法的需要”。增加这一规定也是对立法实践的总结，在应对重大突发公共事件时，可能有紧急立法的需要。比如，2020年初新冠疫情暴发，迫切需要全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习，但是，全面修订野生动物保护法不可能在短时间内完成（野生动物保护法修订草案2020年10月提交常委会审议，68 CHINA REFORM 中国改革 2023年3月治理Governance2022年12月30日才由人大常委会通过）。全国人大常委会迅速通过了关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定（2022年2月初作出立法部署，2月24日全国人大常委会通过）。今后如果有紧急情形需要快速立法，就有了明确的法律依据。关于终止审议或延期审议的规定。终止审议的规定立法法一开始就已经规定。本次修正，根据实践经验增加了一个程序，即“委员长会议可以决定终止审议”。实践中，终止审议的例子是比较少的，比如，2002年8月，委员长会议决定终止审议高新技术开发区法草案；2002年12月，委员长会议决定终止审议关于完善人民陪审员制度的决定（草案），两份草案都是在提交人大常委会审议后，因为存在较大分歧意见，搁置满两年未能进一步审议而依法终止审议。草案一审稿增加了延期审议的规定。立法实践中，可能存在一些法律草案确实因分歧意见较大而长期搁置的情况，但是，如果终止审议，就意味着立法过程终止，重新启动相关立法需要付出更大代价，所以，就需要不停地审议（比如物权法草案就审议了八次才交付表决）。有些重要的立法，差一点就搁置满两年而达到终止审议的条件，比如监督法草案在2002年8月提交全国人大常委会审议后，因分歧较大，一直处于搁置状态，直到2004年8月，为了避免终止审议（官方的表述是：各地方（人大负责同志）的一致意见，监督法草案既然已经初审，就不能轻易让它自动终止，否则，影响不好），法律委员会对草案内容做了一定修改后，重启审议程序。本次立法法修正，可能是为了避免重要的法律草案因长期搁置而被终止审议，增加了在必要时委员长会议可以决定延期审议的规定，我认为是合适的。财新：从提高立法质量和有效回应现实需求角度而言，立法法还应当在哪些方面作出进一步的完善？邢斌文：针对二审稿的修改建议目前网上已经有不少，我提几点可能不一定成熟的看法：第一，修正草案二审稿第十五条第一款：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就特定事项授权在一定期限和规定范围内暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”其中的“一定期限”过于模糊，可以加上一个限制，比如“一般不超过三年”，如果需要延长期限，可以按照规定延长授权的期限，但不宜无限延长，应当对延长期限的次数进行限制。第二，修正草案规定：“宪法和法律委员会在统一审议法律草案对涉及的合宪性问题以及重要的不同意见应当在汇报或者审议结果报告中予以说明。”建议在后面加一句：“必要时可以针对特定问题进行单独说明。”因为在立法实践中，有些合宪性问题或者不同意见比较集中和重大，实践中也有单独就某一个问题举行专题汇报。比如，2002年在修改水法的过程中，法律委员会就曾经就有关农村集体经济组织水权问题修改情况举行了单独汇报，这是一个合宪性问题，涉及如何理解宪法第九条中的“水流”内涵。宪法第九条规定，水流属于国家所有，1988年通过的水法规定农村集体土地上水塘、水库中的水是集体所有，那么，农村集体土地上水塘水库的水是否属于宪法第九条中的“水流”？立法过程中产生了争议，法律委员会就对这个问题举行了专题汇报。对合宪性问题或者重大争议作出单独说明，可以凸显问题的重要性和严肃性。第三，二审稿增加了对立法背景资料公开的规定。“法律签署公布后，法律文本以及发布的公告、法律草案的说明、审议结果的报告等，应当及时在全国人民代表大会常务委员会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊载”。修正草案根据立法实践，规范立法背景资料的公开，实践中，其实一直在这么做。除了法律草案的说明、审议结果的报告外，法律草案修改情况的汇报一直也在全国人大常委会公报和中国人大网上公开，草案中应当加上这一内容，也和立法法其他条款衔接（比如立法法第三十三条、修正后是草案第三十五条规定：宪法和法律委员会提出修改情况的汇报或者审议结果报告和法律草案修改稿）。同理，立法法修正草案中关于地方性法规、自治条例和单行条例的立法背景资料公开的规定也应当相应修改。CHINA 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