会计之友2023年第14期FRIENDSOFACCOUNTING风险控制一、问题的提出内部控制是政府治理的基石。为推动政府职能转变和提高政府管理水平，2012年11月财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《单位内控规范》），部署全面建设行政事业单位内部控制。那么，经过多年实践，我国行政事业单位内部控制的建设效果到底如何呢？为掌握全国行政事业单位内部控制建设与实施情况，财政部开展了行政事业单位内部控制报告编报工作。从内部控制报告反馈的数据来看，自《单位内控规范》实施以来，全国各级、各部门行政事业单位呈现出较高的内部控制建设热情，但大部分处于制度建立层面，进入内部控制实施阶段的比例仅为31.81%[1]，并没有真正落实《单位内控规范》的具体要求。这种重制度建立而轻制度实施的现象被学术界称之为“制度上墙”，凸显现阶段行政事业单位内部控制落地困难与执行乏力。尽管在有关部门高位推动下，各单位也投入了相当多的建设资源，但为什么行政事业单位内部控制仍然不能达到令人满意的效果呢？无论企业内部控制还是行政事业单位内部控制，从内部控制规范颁布实施以来就面临一道难题：如何防止内部控制流于形式。学术界对这一问题进行了大量研究，主要解释集中在实施机制上。按照新制度经济学理论，“制度是某种能够自行实行或由某种外在权威施行的行为规范”[2]。换言之，实施机制应该内嵌于制度或制度化之中，没有实施机制的制度最多只是“挂在墙上”的纸质复本，不可能真正发挥其价值作用[3-4]。在内部控制发展早期，大都隐含内部控制实施机制健全的假定，但事实并非如此[3]。即便是内部控制处于全球领先的美国，COSO推出《内部控制———整体框架》（ICIF）和《企业风险管理——整合框架》（RMF）时也并未强调实施机制，而是随着公司失败与舞弊案件频发，人们才不得不检视内部控制框架本身的缺陷与实施问题，转向加强实施机制的研究。美国联邦政府内部控制在借鉴企业内部控制发展经验的基础上，更加重视实施机制，其最为显著的特点是建立以立法为先导的实施机制[5]。从广义角度来看，实施机制是为保证内部控制规范得以实施而建立或形成的工作机制，包括正式与非正式实施机制（李连华，2014）。所谓正式实施【摘要】加强行政事业单位内部控制是党中央全面推进依法治国的重要部署之一。经过多年努力，行政事业单位基本建立了内部控制制度规范，但实施中出现了“制度上墙”现象，单位内部控制落地困难与执行乏力。究其关键...
