新型纾困政策留抵退税的特征与效益_毛捷.pdf

工信财经科技 2023 年第 3 期 16 毛捷毛捷：新型纾困政策留抵退税的特征与效益新型纾困政策留抵退税的特征与效益 增值税留抵退税是减税降费政策中非常重要的政策工具，同时也是一种新型的纾困政策，由于其金额巨大引起关注。首先，2022 年全国一般公共预算收入 20.37 万亿元，疫情影响下增速为 0.6%。一般公共预算中，税收收入 16.66 万亿元，同比增速-3.5%，显示财政压力会更大。税收收入中，国内增值税 4.87 万亿元，同比增速-23.3%，前值从0.6%降至-3.5%、再到现值-23.3%。总之，财政收入增速较慢，税收出现负增长。财政部也披露了剔除留抵退税后的财政情况。如果剔除留抵退税，全国一般公共预算 23.37 万亿元，同比增长 0.6%将变成同比增长 9.1%。16.66 万亿元税收收入增速将从-3.5%变为 6.6%，接近 2023 年财政收入计划的目标 6.7%。国内 4.87 万亿元增值税增速从-23.3%变成 4.5%，一旦扣除留抵退税因素，税收收入和财政收入都在增长，可见超过2.4 万亿元的留抵退税金额之大。金额巨大的留抵退税作为当前减税降费、纾困政策的主力工具，是否能够常态化推行，是很重要的问题，是积极财政政策能否加力提效的关键点。一、留抵退税的成因和特征 企业产生留抵退税有两方面原因。一方面是市场环境、行业特征和经营性因素。例如，企业买进原材料，采购中间产品或者购入固定资产，以生产产品或提供服务。但是受到国内外市场环境影响，销售被阻碍，产品只能以存货形式存在，增值税就只有进项没有销项，根据增值税的计算方式就产生了留抵退税。另一方面是政策或制度的因素，如某些行业的进项税率高于销项税率，或者行业价格倒挂也会产生留抵退税。市场环境差会产生留抵退税，财政部门是不是为此要牺牲大量的财政收入去退税，财政是否能够持续？我们的税收增速是不是会继续下降？留抵退税政策是组合拳，除了“退”，还有“回”，“回”就是“回补”。制度设计在正常情况下不会挤占财政空间，能够自动实现财政可持续。回补（backfill）在金融学中大量使用，如“空头回补”，卖出股票和期货的投资者又买进股票和期货。增值税留抵退税也存在两类回补，称为反向操作和同种形式。首先是反向操作。反向操作是获得退税的增值税一般纳税人又恢复缴纳税款。增值税退税是符合一定条件的增值税一般纳税人产生了留抵退税额，财政部进行退税。因为经济环境的好转如销售的恢复，以前应该产生，但由于各种原因没有产生的销售对应的增值税被重新缴纳，先退后交，退补一一对应。其次是同种形式。回补必须要来自于退税企业，退税企业后续实现了销售，交了增值税才能称为回补。所以，沿着此概念可以做一系列的分析，包括哪些企业获得退税以后实现了完全的回补，哪些企业是部分回补，哪些企业未回补，还可以考虑回补率、回补面等一系列情况。罗志恒等：2023 年财政政策热议：政府债务与税收视角 17 从退和回两个角度理解，增值税留抵退税政策具有两个主要特征。第一，退税补贴和后续回补相辅相成，不会影响财政长期可持续性。随着企业销售环境好转，随着国内消费的恢复，企业消化存货，之前没有实现的销售逐步实现以后，增值税回补会快速增加。第二，留抵退税政策是一个精准的定向纾困工具，企业因为各种因素陷入低谷，买进原材料、中间产品、固定资产又无法实现销售，可以进行退税，削峰补亏。如果销售恢复就正常缴税，陷入困境的企业陷得越深、时间越长，得到的留抵退税支持越强。所以，这种政策工具具有定向精准纾困的作用。这是我们对留抵退税政策基本的认识。二、历次留抵退税政策的典型事实 2018 年 70 号文，2019 年 39 号文，2022 年 14 号文、21 号文，都有关于留抵退税政策。尤其是 2019 年 39 号文把留抵退税作为常态化政策工具实施。2022 年政策力度更大，原来 13 个指定行业积累的存量退税额，一次性增量 100%退税，其余企业存量未退，增量退 60%，一年规模超过 2.4 万亿元。2020 年和 2021 年采用增量退税措施，有很明显的季度性特点（见图 1）。2022 年存量放开，尤其是 4 月退税额增加，之后存量很快退完又恢复到增量（见图 2）。图 1 2020 年和 2021 年“增量”退税政策留抵退税金额变化情况 所以如果只是增量退税，退税金额就会比较平稳。不用担心以后常态化的留抵退税政策会拖累财政，这种情况发生概率不高。从行业受益情况看，最近三年基本上留抵退税无论是存量还是增量，主要是制造业、建筑业、交通运输业、房地产业等，都是留抵退税金额较大的一些行业。总体上，2022 年回补情况稳中向好，但受疫情影响，旅游业、住宿、餐饮业等行业回补情况不太理想，导致税收收入、一般公共预算收入增速出现较大下滑。（月）工信财经科技 2023 年第 3 期 18 图 2 2022 年新一轮留抵退税政策留抵退税金额变化情况 三、留抵退税的流动性便利 留抵退税也会提供流动性便利。一是给企业提供流动性便利，包括直接提供退税金额，即直接流动性便利。二是企业获得资金以后不需要借贷，省下利息费用，即间接流动性便利。数据为此提供了支撑，2022 年 410 月，流动性便利在逐步释放，包括直接和间接的，尤其是制造业、交通运输等获得了大量流动性便利的支持，帮助资金处在困难期的企业获得了流动资金。这是留抵退税的重大效益。四、常态化退税下的减税效应 常态化退税下，留抵退税也会具有减税效应。增值税留抵退税的庞大金额是否会影响到宏观税负，这个问题具有一定争议。因为本质上，既然存在回补，就不应该影响税负，但是事实上还是会造成宏观税负的下降。根据 2020 年全国投入产出表详细计算各个行业的平均税率，结果显示 2022 年退税导致宏观税负下降 0.7%左右。由于现在 13%左右的宏观税负已经不高，再下降 0.7%其实相当可观。如果继续放开政策设定，甚至可以下降 1%，就是很大的量。总体来说，留抵退税政策如果能够用好，是可以实现财政可持续的，而且是精准的定向纾困。当然，政策本身还需要很多优化，包括加强回补测算、完善分担机制等。五、留抵退税的政策建议 第一，加强对留抵退税回补的测算和财政压力测试，完善留抵退税的财政分担机制。建立科学的且具有实操性的留抵退税回补测算系统，督促各级政府加强对留抵退税回补的持续跟踪，及时开展留抵退税政策的财政压力测试工作，完善留抵退税的财政分担机制。（月）罗志恒等：2023 年财政政策热议：政府债务与税收视角 19 第二，继续加大对小微企业的留抵退税支持，积极体现财政政策的加力提效。小微企业在新一轮留抵退税政策中表现突出，充分表明了留抵退税政策“削峰补亏”“定向纾困”的自动稳定器功效。第三，加强对重点退税企业的留抵退税动态监管，保证退税资金及时足额回补。第四，提高留抵退税管理效率，有力打击骗税行为。全国层面和地方层面建立财政、税务部门协调配合机制。王伟同王伟同：结合预算报告谈减税降费政策结合预算报告谈减税降费政策 近些年，减税降费作为我国宏观政策体系中非常重要的一项政策内容在持续实施，它也是应对“三重压力”、实现“六保六稳”、推进现代税收制度改革的一项重要内容。从 2008 年以来，减税的内容在不断增加，减税力度也在增加，减税方式也在不断扩容。减税降费成为我国实现经济增长目标、维护微观主体活力的重要举措。包括在 2023 年全国两会上、在 2023 年预算报告中都依然在强调减税降费。通过梳理 2019 年以来政府工作报告中对于减税降费的一些表述，可以看出我国对于减税降费政策的导向转换。比如 2019 年和 2020 年，强调的是“更大规模”“加大力度”，即更多强调的是规模，先把规模提上去、力度提上去；2021 年更多强调“优化落实”，即在现有政策框架内更好地把减税政策落实好；2022 年更多强调“只增不减”，实施组合式的减税政策，已经能够感觉到不再强调减税规模扩容，而更多的是强调减税的效率；再看 2023 年最新的表述，要完善税收优惠政策。“该延续的延续，该优化的优化”，这句话值得深思，它代表了我国对于减税降费政策最新的政策转向。在过去更多强调的是减税规模，而目前是在维持减税规模的同时对现有减税政策进行优化，提质增效。通过一些公开数据可以发现，这些年我国确实在减税降费上做了很多的努力。在过去五六年，每年减税总额都在 1 万亿元以上，尤其过去一年，即 2022 年，新增减税降费再加上留抵退税等退税缓税缓费超 4.2 万亿元，影响巨大。从数据上可以看到，我国一直在提减税降费，事实上也是真金白银地在给企业和个人减负。近些年我国宏观税负水平在持续走低，财政收入和税收收入占 GDP 比重均不断降低，这也预示着未来减税规模的空间相对有限，也能够侧面印证我国在减税降费上为什么要更多的优化、提质增效，更多强调减税的效率和效果。过去一段时间，从营改增、小微企业减税，到后来的留抵退税再到缓缴税款，国家做了很大的努力来增强微观主体活力。但也要客观地看到，下一阶段的减税空间相对有限。如何把现有的减税政策利用好和组合好，是下一步非常重要的政策优化方向。2023 年预算报告尤其在提到税收优惠政策时，更多强调了精准性、针对性以及持续性。这和前面提到的总体背景非常相关，就是现有减税规模在未来一段时间没有办法显