新中国侨务立法的变迁与发展.pdf

106该州社院學報2023年第2 期No.2.2023(Serial No.81)JOURNALOFGUANGZHOUINSTITUTE OF SOCIALISM2023年第2 期月（总第8 1 期）州社会主义学院学报新中国侨务立法的变迁与发展冯泽华胡港雪摘要：新中国成立以来侨务立法建设共历经三大阶段，阶段间前后承继，侨益保护力度日趋增强。奠基阶段初步确立了新中国侨务立法建设的基本框架及其发展方向；高速发展阶段以政策手段优化宜商环境为重心、以井喷式立法为特征，标志着中国侨务法律体系初步形成；全面发展阶段顺应全面依法治国的历史潮流，侨务立法建设迎来发展新机遇。当前，侨务立法存在侨务立法建设规划和华侨权益保护法缺位、华侨海外权益保护欠佳以及引进海外侨胞高层次人才法治化建设薄弱等瘤疾，无助于全面推进侨务法治建设。据此，可从制定侨务立法建设规划和华侨权益保护法着手，通过构筑侨务立法后评估机制、完善华侨海外权益保护机制、加强引进海外侨胞高层次人才的法治化建设等方面推进侨务立法建设。关键词：新中国；全面依法治国；侨务立法；中华民族中图分类号：D634；D 9 2 2.1 5文献标识码：A文章编号：1 6 7 2-3 5 6 2（2 0 2 3）0 2-0 1 0 6-0 7在实现中华民族伟大复兴中国梦的进程中，广大海外侨胞必然能够发挥不可替代的重要作用。党的二十大报告指出：“加强和改进侨务工作，形成共同致力民族复兴的强大力量。”2 为更好地保障广大侨胞发挥独特作用，侨务立法建设必不可少。侨务立法是有立法权的国家机关依照法定职权和程序制定、修改或废止有关侨务工作的法律规范活动。侨务立法建设是侨务工作的合法性依据和制度性基础，亦是维护广大侨胞权益的重要保障。因此，梳理新中国成立以来侨务立法变迁的历程，探索侨务立法发展的智慧之道，进而激发广大侨胞投身于新时代民族复兴的建设热情，是当下侨务立法建设的题中应有之义一、新中国侨务立法建设的变迁之路新中国成立以来侨务立法建设经历三大阶段，以保护广大侨胞权益、激发侨胞参与现代化建设热情为主线贯穿于整个侨务立法建设进程，这两者关系取得空前协调发展。时代是思想之母。侨务立法建设带有鲜明时代特色的背后，蕴收稿日期：2 0 2 2-1 2-2 1基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“全过程人民民主的法治保障体系建设研究”（项目批准号：22JZD017)。作者简介：冯泽华，男，法学博士，广东工业大学粤港澳大湾区协同治理与法治保障研究中心副主任、深圳大学港澳基本法研究中心兼职研究员、广东工业大学网络和数据法治研究中心研究员。胡港雪，女，广东财经大学法学院硕士研究生。广东广州，5 1 0 0 0 0107该州社院學報2023年第2 期含着特定历史发展时期的社会思想，凝结了中国法治进程的智慧结晶一奠基阶段(19491978 年)1949年9 月出台的中国人民政治协商会议共同纲领，作为奠定新中国宪制基础的“临时宪法”，明确指出“人民政府应采取必要的办法，鼓励人民储蓄，便利侨汇应尽力保护国外华侨的正当权益”，这就从根本法层面将保护侨益作为新中国政府外交政策的重要内容。1 9 5 2 年中共中央颁布关于海外侨民工作的指示后，新中国逐步形成“华侨应在政治上认同、经济上协助建设新中国”的侨务政策，但相应的政策未能有效落实 3 。1 9 5 3 年，中共中央颁布的关于处理华侨国籍问题的指示明确血统主义为确立华侨国籍的原则，并指出“华侨享有变更国籍的权利”4 。1 9 5 4 年宪法作为新中国的第一部宪法，以根本大法之定位奠定了新中国的侨务立法建设方向，即“维护中华人民共和国保护国外华侨的正当的权利和利益”。时至今日，侨务立法建设依然围绕这一根本方向开展。1 9 5 5 年万隆会议期间，为了保障华侨在定居国的权益，周总理宣布中国不承认双重国籍，并号召华侨加人当地国籍、认同当地文化与效忠当地政府。1 9 5 8 年中华人民共和国户口登记条例实施后，常居国外华侨属于该条例所规定的“公民迁出本户口管辖区”范畴，许多华侨国内户口被注销。自此，新中国侨务立法建设的基本框架正式形成。从立法实施的效果来看，在1 9 6 6 年以前，逐步完善的侨务立法建设在一定程度上激发了广大侨胞致力于社会主义建设的内生动力。“文革”十年，即便侨务立法建设停滞不前，1 9 7 5 年宪法也未删除“国家保护国外华侨的正当权利和利益”这一侨务立法建设的核心要义。然而由于当时并未建立合宪性审查机制，宪法这一“无齿之虎”并不足以有效保护侨胞的正当权利和利益，以至于一些侨胞被定性为“反动的政治关系”而遭到迫害 5 。总体而言，侨务立法建设的奠基阶段主要呈现三大特征：第一，在“国家保护华侨的正当权利和利益”的宪法精神指导下，新中国侨务立法建设的基本框架及其方向已然奠定；第二，无论中央抑或地方层面，主要围绕“便利侨汇、服务侨胞”的方针和“外汇归公，利益归私”的原则，制定了一系列侨汇支持国家经济建设的法律法规和规范性文件 6 ；第三，中央和地方都没有一部系统的华侨、归侨和侨卷权益保护的法律规范，涉侨法律法规稳定性弱且调整对象单一，难以全面有效地保障侨益(二)高速发展阶段(19782014.年)1978年底，党的十一届三中全会明确了党的工作重点回归到以经济建设为中心的轨道上来。为推进侨务立法建设，使更多公民参与现代化建设，1 9 7 8 年中央颁布了新修订的宪法，规定“国家保护华侨和侨卷的正当的权利和利益”。这就从根本法层面重申了侨益保护的根本方向，中国侨务立法建设自此进人了高速发展阶段。尔后，中央在1 9 7 8 年宪法的基础上进行全面修正，颁布了1 9 8 2 年宪法。1 9 8 2 年宪法区分华侨、归侨和侨着，并强调“保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨卷的合法的权利和利益”，这为侨务立法提供了科学的建设思路。1 9 9 0 年，中华人民共和国归侨侨卷权益保护法出台，标志着侨务立法建设进人政策与法律规范双重调整侨务关系的高速发展阶段。1 9 9 3 年后，中国实行市场经济体制。伴随着国内营商环境的好转，广大侨胞纷纷回国投资并逐渐在国内定居。由于中央和地方均须运用“看得见的手”激活市场经济，这一时期的侨务立法呈现井喷态势。据全国人大华侨委有关负责人统计，截至2 0 1 4 年6 月，全国已有1 5 0 多项保护侨益的规范性文件，基本形成了维护侨益的法律体系 7 。可见，高速发展阶段的立法标志着我国侨务法律体系初步形成，其主要呈现四大特征：一是以营造宜商环境为立法重心。这一时期由计划经济迈向市场经济，投资环境日益向好，侨务立法主要涉及投资、民事、出入境、身份、捐赠等与华侨投资密切相关的问题，具有“试探性立法”的性质，初步营造了侨胞宜商的法治化环境。二是从碎片化的政策逐步发展为系统性的法律法规。在2 0 世纪9 0 年代以前，中央主要以碎片化的政策方式调整侨务关系，忽视了立法程序性建设，从而导致侨务立法颇为粗糙且立法质量欠佳。以规范性文件的形式制定的规范，稳定性弱、法律效力低，往往一项权益配套一部规范。108该州社院學都2023年第2 期自进入市场经济后，中央和各省市以法律法规、政策混合调整侨务关系，对侨益保护多采用综合性规范，涉及侨胞的投资、民事、出人境、捐赠、教育、政治权利等全方位、多层次的内容，基本奠定了侨胞宜商、定居、求学的法治基础。三是以自上而下的立法模式推动侨务立法。在2 0 世纪9 0 年代以前，侨务立法建设主要是由中央主导的。自进入市场经济后，地方立法推动侨务立法的效果日益明显。地方开始创新立法，直接以法规形式明确对华侨权益的保护，如1 9 9 0年福建省华侨捐赠兴办公益事业管理条例这种模式逐渐被推广至各地，广州、武汉等地率先制定华侨权益保护规范。四是华侨政治权利逐渐得到重视。尽管1 9 8 6年修订后的选举法明确华侨可参与县级以下人大代表的选举，但该权利在往后相当长的实践中并未予以真正落实，特别是华侨加人基层自治组织、进入公职权岗位等权利仍未在中央层面予以立法明确。8 尔后，在宪法和选举法的指导下，部分侨乡逐步立法保护华侨的政治权利。2 0 0 6 年出台的浙江省华侨权益保障暂行规定以地方政府规章的形式明确华侨可参加基层自治组织选举，此举开启了华侨政治权利地方保护之先河；2007年施行的福建省实施中华人民共和国归侨侨春权益保护法办法明确规定华侨可参加县级以下人大代表选举和报考公务员，该办法是第一部明确华侨享有选举权与被选举权、有权成为公职人员的地方性法规，进一步提升了华侨政治权利保护的法律位阶与广度。(三)全面发展阶段(2014年至今）2014年1 0 月，中共十八届四中全会开启了侨务立法建设的新时代。这一时期调整侨务关系以法律法规为主，逐步减少政策调整方式，并开始关注华侨的海外权益保护和外籍华人权益保护。在中央层面，2 0 1 5 年、2 0 1 6 年，国务院分别将制订华侨权益保护法列为立法工作计划。由于涉及面广、调整关系多，时至今日，华侨权益保护法仍处于研究中。在地方层面，南京、广东、福建、浙江等省市陆续颁布华侨权益保护条例，旨在从综合性角度探索调整侨务关系模式。质言之，当前我国的侨务立法建设正处于全面发展阶段初期，一些阶段性特征主要表现为：第一、华侨综合性权益保护法规如雨后春笋般“生长”。不可否认，以综合性权益保护法规的方式来保护侨胞权益有两大益处，一是全方位、多层次地保护侨胞权益；二是提高规范的法律位阶，增强权益保护立法的权威性。据此，中央可积极推进侨胞权益的综合性保护工作，整合散落于单行法中的涉侨法律法规，促使侨务法律制度体系化。第二、侨胞权利保护种类逐渐丰富。当前，侨胞共有三大权利得到不同程度的保护，且在逐步完善：首先，身份权益保护日趋完善。2 0 1 3 年施行的中华人民共和国出境人境管理法从立法上解决华侨参与国内事务时遭遇的身份认定问题，该法明确侨胞可凭本人护照在中国境内办理金融、教育、医疗、交通、电信、社会保险、财产登记等事务。该规定将侨胞可能频繁参与的社会事务列举出来，具有概括性，但列举法无法穷尽一切情况，“等”字所涵盖的情形仍需相应立法予以细化，才能尽可能全面规范和保障侨胞参与各种事务。其次，政治权利立法保护模式有所突破。进入全面发展期后，多地华侨政治权利的立法保护模式由地方政府规章逐渐向地方性法规转变，逐步推进以法律为基础、以地方性法规为支撑的华侨政治权利保护立法模式的生成。最后，华侨文化权益开始受重视。福建省华侨权益保护条例依法明确有关部门应重视华侨历史文化，这是国内首部明确侨文化法律地位的侨务规范，为侨文化的保护提供立法经验。上海市华侨权益保护条例规定“鼓励和支持华侨参与本市的国际文化大都市建设，在弘扬中华优秀文化等方面发挥作用”，这是强调华侨在传承中华优秀文化中的重要作用，具有立法突破的先行价值，可资全国借鉴。第三，权利主体范围日益扩大。改革开放初期，侨务立法建设主要权利享有主体仅限于华侨，2 0 世纪9 0 年代后扩展至归侨、侨券，进入21世纪后进一步扩展至外籍华人。纵观各综合性华侨权益保护法规，多数明确“外籍华人参照华侨权益保护规定执行”，但前提是“除法律法规规定不可享有的特定权利外”。这意味着外籍华109该州社院粵報2023年第2 期人作为特殊的外国人在享受国民待遇方面获立法肯定，这不畜是地方立法的重大创举，更是侨务立法建设的重大突破。然而，从宪治角度分析，涉及外国人事项属中央事权，因此地方无权规制。尽管“先行先试”业已成为地方创新立法的“利器”，但终究涉嫌违宪，呕须中央通过更高位阶的法律授权地方或者直接明确外籍华人在我国享受的权益内容二、中国侨务立法建设存在的问题一侨务立法建设缺之规划改革开放初期，外资持有者主要为侨胞、港澳台同胞，加之国家对外开放的管理经验不足，故国家在该特定时期通常运用政策来调整侨务关系，从而获得灵活变通的空间。随着市场经济的发展，高度依赖政策调整侨务关系愈发难以适应经济发展。因缺乏法律法规予以强有力的保障，稳定性差、约束力弱的政策极易损害侨胞的投资权益。如换届后的新领导班子不认可乃至废止上一届领导班子为引进侨资而制定的相关优惠政策的事件频发。因此，推动以法律法规调整侨务关系为主的新型侨务立法建设迫在眉睫。而侨务立法建设能否奏效的前提在于是否制定内容详尽的侨务立法建设规划。国务院侨办于2 0 1 0 年、2 0 1 4年分别印发关于进一步做好我办政策法规工作的通知关于加强涉侨法规政策建设的工作规划（征求意见稿），但无论是这两个文件，抑或过去各级侨办制定的原则性和宏观性侨务立法建设规划，均摆脱不了政策因素对侨务立法建设的影响，这在一定程度上制约了侨务立法建设的进程。二缺之华侨综合性权益保护法虽然宪法对华侨正当权益的保护已作出明确规定，但中央层面尚未制定专门以华侨为主要调整主体的法律。中华人民共和国归侨侨券权益保护法作为目前专门调整侨务关系的基本法律，亦因权利主体的特定性无法囊括华侨、外籍华人等主体，华侨华人权益保护的内容散落于中华人民共和国出境人境管理法中华人民共和国公益事业捐赠法等规范中，侨胞权益保护的法律法规碎片化局面由此形成。正因如此，中国侨务立法建设在维护华侨华人权益方面显得缩手缩脚，华侨华人的国内权益难以得到有效保护，如华侨的社会保障、选举权与被选举权等。半截子的侨务立法建设难以适应新时代全面推进依法治国的需要。多地为了顺应时代发展趋势，纷纷制定侨胞综合性权益保护的地方性法规，还明确规定外籍华人除了法律规定不能享有的权益以外，其他权益均可参照华侨适用情况获得保护。然而，一方面，华侨综合性权益保护尚无中央层面的专门性立法作为依据，诸如公职权、选举权与被选举权等权益保护尚未有配套机制，贸然立法非但不能实现法的实质正义，反而容易遭到政绩工程的诉病。有学者的调研显示，华侨回国后，因其与家乡居民人际关系疏远，往往被动参加选举活动，甚至听任地方强势力者的摆布 9 。另一方面，外籍华人属于外国人，涉及外国事务，若无中央授权，地方不能贸然行使管理外国事务的权力。故此，为了增强华侨综合性权益保护地方性法规的合法性，满足华侨华人在现代化建设中的权益诉求，中央有必要加快侨胞权益保护法典的立法步伐。(三）华侨海外权益保护欠佳当前的侨务工作总体偏“内向”，侨胞权益重国内保护而轻海外保护，且有限的海外保护主要是政策性质的领事保护，较少实施法律保护，这主要体现为两个维度：一是撤侨机制尚未建立。撤侨机制包括撤侨立法问题和撤侨后安置问题。首先，我国尚未有撤侨专门性立法。我国的撤侨行动多为外交部协同军事部门在紧急状态下召开会议后作出临时性决议，即通过海军和空军远赴海外实施武装撤侨行动。不可否认，武装撤侨模式业已发挥强大作用，能够在相当程度上保障海外侨胞的生命财产安全。然而，以往武装撤侨成功多依赖于我国与部分国家良好外交关系，武装撤侨的法治化建设仍任重道远，如何使武装撤侨合法化、规范化是侨务立法建设的新课题。其次，撤侨后安置问题。海外华侨因定居国社会动荡等原因要求回国内定居，多是基于定居国发生紧急情况而产生的特殊迫切需要，若再要求这些“无家可归”的中国公民办理落户必须符合“在国内连续居住三个月、有稳定住所和生活保障”等一般条件，既不符合实际，亦打击华侨积极投身于新时代建设进程的激情。二是华侨领事保护的日常问题。当前，我国的领事保护凸显被110该州社院学郝2023年第2 期动性与有限性，不利于华侨海外权益得到有效保障。一方面，领事保护源于国籍国的属人管辖权，受接受国属地管辖权的制约而处于从属地位。另一方面，领事保护只有当华侨的正当权益在接受国受到侵害时方可启动。实践中，往往出现华侨生命财产安全遭遇严重侵犯而接受国却无法在短时间内有效阻止侵害的情况，中国提出领事保护时却急剧转化为撤侨行动。由此观之，领事保护呈现明显的滞后性和事后补救性，难以控制事件的进展，华侨领事保护的日常运作规范亦难以真正得到落实。（四）引进海外侨胞高层次人才的法治化建设薄弱海外侨胞高层次人才引进工作的法治化建设历来是侨务立法建设的重要组成部分，自上世纪80年代以来，我国便重视引进华侨、外籍华人等海外人才。进入新世纪后，我国继续推进海外侨胞高层次人才引进工作，当前这一工作的法治化建设存在两大问题：第一，侨胞在海外高层次人才引进中的地位模糊。近年来，在法律规范的形式上，海外高层次人才并没有严格区分华侨、外籍华人、一般外国人等群体，而是千篇一律地将这些群体视作一般外国人。基于提高侨胞对祖国向心力的需要，显然不能将庞大的侨胞群体完全等同于国际移民，然而，在当前立法实践中往往将侨胞与一般外国人混为一谈，无法充分体现华侨、外籍华人是海外人才引进的绝对主力的特点，也导致海外人才引进工作逐步偏离现实。第二，海外高层次人才引进规范法律位阶低、稳定性弱。当前的海外高层次人才引进规范并无专门法律予以呈现，往往由中组部、国务院人才引进部门等颁布党内法规或者规范性文件对引进工作进行规制。这种位阶低、稳定性弱的规范权威性有限，无法系统地保障包括侨胞在内的海外高层次人才的权益。(五)侨法内容存在的问题从立法技术的角度而言，当前侨法内容主要存在两大问题：一是涉侨法律法规的内容有歧义。首先，这主要体现在法律主体范围不明确，如外籍华人的定义涉及“后裔”一词，而“后裔”却无任何法律规范明确其含义。其次，侨胞参与国内事务的范围受制于护照的证明效力，即前文所述的“等”字呕须细化。从本质而言，产生歧义的根源在于侨胞身份认定制度的缺失。二是空白条款过多。这里所称的“空白条文”，参照了刑法“空白罪状”之意，意指条文没有直接规定，需要查看相关法律法规方可获知具体权益的条款内容。纵观各地侨务法律规范，最为明显的缺陷莫过于空白条文多，类似“按照国家和本省有关规定执行”“各地政府及其部门应当加强侨务工作”等原则性规定，均可称为“空白条文”。空白条文的存在，尽管有助于减少立法成本、增强立法灵活性，但对广大侨胞而言，了解某一涉侨法律法规时，最渴望的是将所有的相关具体规定纳入到同一部规范中，因为这样可以减少查找的成本，便于理解各种权益保护的具体规定，避免因法规、政策之间的不协调所带来的困扰。以广东为例，从1 9 7 8 年至2 0 1 4 年，各种涉侨政策法规共有7 2 个 1 0 。广东一省即已存在繁多的涉侨立法文件，全国的总量更无须多言。据笔者统计，广东省华侨权益保护条例的空白条款高达7 条。如果不将一些涉侨权益的具体规定整合到数量少的涉侨法律法规中，那么侨民在维护自身权益时，其查找涉侨法律规范时的难度可想而知。三、中国侨务立法建设的新时代展望制定内容详尽的侨务立法建设规划中央和各省、自治区、直辖市基于当前侨情发展新形势，有必要研究制定侨务立法建设总体框架，制定内容详尽、操作性强、约束力高的侨务立法建设年度规划，甚至时间跨度更长的规划，清理并修订不合时宜的涉侨法律法规，使之更好地与其他法律法规相衔接，逐步完善侨益保护制度，实现为侨服务的规划目的。特别是由于在党和国家侨务机构改革、取消单设的政府部门之前未能推动这一工作，尔后，有关部门在制定侨务立法建设规划的过程中，主要的改进措施有四：一是侨办作为统战部的重要成员，要用足用好党内统战资源。结合“一带一路”“人类命运共同体”等相关热点话题，起草侨务立法建设与热点话题的重大关联的内参报告，并及时提交党委“一把手”及相关重要领导，形成规模效应，提高党委领导层对侨务立法的关注度；二是政府及其侨办要主动加强与其他涉侨机构的沟通与联111该州社院學報2023年第2 期动，就规划的制定与修改进行友好商，发挥各部门的智囊优势，共同推动侨务立法建设；三是政府及其侨办要加强与高校及科研机构的合作，充分发挥从事侨务法研究的专家学者、法律工作者在各自岗位上的宣传、教育与智囊的作用，借鉴他们宝贵的理论与实务经验，提高规划的科学性、民主性；四是政府及其侨办要多举办各类侨务立法宣传教育活动、高端论坛和听证会，主动听取广大侨胞以及国内公众的意见，保证规划切实回应他们的诉求。(二)制定华侨权益保护法为全面推进侨务立法建设，中央应尽快制定专门的华侨权益综合性保护法律一华侨权益保护法。在华侨权益保护法制订过程中，有几个问题值得立法机关注意：一是调整对象需要扩展。在中国侨务工作实践中，华侨和外籍华人统称海外侨胞，是中华民族的重要组成部分，也是促进中外友好的重要依靠力量 。基于侨务立法建设的特殊性，华侨权益保护法的对象可包含华侨、外籍华人。二是制定机关应当为全国人大。一方面，由于涉及外籍华人等特殊对象，关乎外交问题；另一方面，华侨权益保护法较归侨侨卷权益保护法而言，权利种类多、涉及法律关系复杂，属于涉侨法律体系的基本法律，应由全国人大制定。三是规范内容应当广泛而具体。华侨权益保护法规定的权利内容理应广泛，囊括华侨的政治、文化、经济、海外权益等权利。享有的权利应具体化，既要避免过于宽泛而无法操作，又要避免直接照搬各地侨务法规的条文表述，否则制定专门立法的意义无法彰显。四是立法既要注重与现行一般法间的有效衔接，又要突出华侨华人作为特殊群体的权利保护思维。最后是立法难以推进的深层次问题。华侨权益保护法的立法工作曾在2 0 1 5 年后“热烈进行”，但迄今该立法工作基本处于停顿状态，没有实质性进展。这充分折射出侨务立法工作并非易事，需要综合考虑国内外的各种影响因素。这是当前侨务立法工作必须加以解决的重大问题，及早攻破阻碍华侨权益保护立法的思想堡垒。(三)构筑侨务立法后评估机制侨务立法建设规划与华侨权益综合性保护法典的制定与实施，离不开侨务立法后评估机制的构筑。立法后评估旨在提高立法质量，判断立法是否能够适应民众的实际需要。一般而言，立法效果评估分为三大模块，即先行立法效果评估、跟踪立法效果评估与事后立法评估，三类评估可并行或单独进行。鉴于许多国家机关主要在绩效评估理念的指导下行使职权，加之为满足提高行政效率的需要，作为事后检验成效的立法后评估工作备受国家机关的重视。目前，涉侨法律法规普遍忽视强调立法评估问题，更无暇兼顾实施立法评估工作，因此，涉侨法律法规呕须对评估对象、评估主体、评估标准、评估程序加以明确。评估主体应为除立法主体以外的其他组织或者个人，例如高校或者科研机构的专家学者或者其他法律工作者；评估标准应包括侨胞的起诉率、信访率的高低，有关部门落实侨务法律规范的效果、可操作性等；评估程序是立法主体委托评估主体就涉侨法律规范的实施情况进行调研，评估主体就侨务立法在实践过程中面临的各种问题形成评估报告。立法主体依据该评估报告进行分析，并根据当前的侨务立法建设规划，对该评估内容所对应的具体涉侨法律规范内容作出是否修改的决定。（四）完善华侨海外权益保护机制党的二十大报告指出：“加强海外安全保障能力建设，维护我国公民、法人在海外合法权益。”1 2 1 综观当前侨务立法建设的实际情况，完善华侨海外权益机制可从两大方向着手：一是撤侨机制法制化。一方面，为降低立法成本，不必对撤侨问题进行专门立法，中央可在华侨权益保护法中完善撤侨的对象、原则、措施、程序等内容；另一方面，保障撤侨后华侨回国定居权。各地依法保障华侨的回国定居权，有助于凝聚侨心，提高他们对祖国的向心力 1 3 。据此，华侨因接受国社会动荡等原因要求回国定居的，涉侨机构应当根据实际情况核发华侨回国定居证，公安部门依法办理落户手续，手续的办理应取消华侨在国内居住的时限。二是加强华侨领事保护的日常运作。一方面，加强与接受国就华侨权益日常保护问题的协商与合作，并以领事条约的形式建立健全华侨权利保护机制；另一方面，在华侨权益受到紧急侵犯或者接受国发生大规模暴力排华运动时，可适当提前介人领事保护 1 4 O112该州社院學報2023年第2 期（五）加强引进海外侨胞高层次人才的法治化建设为提高侨胞对祖国的向心力，侨务立法建设有必要突出华侨、外籍华人在海外人才引进工作中的地位与作用。海外高层次人才引进工作要区分侨胞与一般外国人，务实地对6 0 0 0 多万华侨华人“礼贤下士”，而非一般性地从世界7 0 多亿人口中“大海捞针”1 5 。从法治化建设的角度出发，加强海外侨胞高层次人才的引进工作可遵循这样的路径：首先，华侨权益保护法原则性地确立华侨、外籍华人在海外高层次人才引进中的独特地位。其次，海外高层次人才引进法系统性地确立华侨、外籍华人在海外高层次人才引进中的独特地位。全国人大常委会可在整合中央层面现有的关于海外高层次人才引进的规范资源，并吸取地方引进海外高层次人才成功的立法经验后，制定一部旨在规范海外高层次人才引进工作的专门性法律一海外高层次人才引进法。该法可以专章方式明确海外侨胞在人才引进中的独特地位，以进一步完善侨务立法建设。（六）推进侨法内容的科学性鉴于当前涉侨法律法规存在的问题，增强其立法的科学性可遵循这几个路径：一是健全华侨、归侨、侨、外籍华人身份认定制度。国家应尽快设计出囊括侨胞身份的认定原则、认定主体、认定标准、认定程序、认定后的形式、认定救济、认定制度的常规维护机制等方面的侨胞身份认定制度。按照地方立法惯例，当某一地方系统构建某一制度并取得成效后，其他地方亦会借鉴该制度的可取之处。当前，扩大护照可证明事项是侨胞身份认定制度的重要内容。根据多地立法经验，中央和各地在完善涉侨法律规范时可增加“邮政”“投资创业”“继承”“婚姻”“税收”“机动车驾驶证申领”“工商登记”“房屋租赁和买卖”“法律”等事务作为出境人境管理法中“等”字的细化内容。二是地方性法规应细化上位法的内容，提高制度的可操作性。各地侨务立法应尽可能减少空白条文的适用，将一些中央和各地的立法经验尽可能体现在同一部侨务立法文件中，方便华侨翻阅和学习侨务立法文件的相关规定。参考文献：1习近平共同的根共同的魂共同的梦共同书写中华民族发展新篇章 N.人民日报,2 0 1 4-0 6-0 7(1).212习近平高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗一一在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告N.人民日报，2022-10-26(1).3袁丁、庄泽虹：冷战时期中国的侨务政策（1 9 4 9 一1966)一一以地方档案为中心的考察 J.党史与文献研究,2 0 1 8(5)：1 4 2 2.4周贝贝新中国的侨务政策变迁与外交形势互动以1 9 4 9 年至1 9 6 5 年为限J青春岁月，2 0 1 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