行政诉讼起诉期限延误制度的审视与完善--基于640份裁判文书的分析.pdf

第 卷第 期 年 月河 南 科 技 大 学 学 报(社 会 科 学 版)()【法坛论衡】:./.行政诉讼起诉期限延误制度的审视与完善 基于 份裁判文书的分析刘 娟朱晨青(太原科技大学 法学院太原)摘 要:行政诉讼起诉期限延误制度体现着诉权保障和司法谦抑之间的平衡 我国行政诉讼法第 条进一步完善了对起诉期限延误制度的规定但是对 份裁判文书的分析总结可知该制度仍然存在不足之处:一方面是立法规定上的不足主要体现在立法规定过于简单没有进行层次性划分另一方面体现在司法适用过程中主要从提起信访、行民交叉案件和对法律的错误认识三个方面说明认定标准不统一的问题 针对这些问题应在结合指导性案例的基础之上具体从明确“不可抗力”“其他不属于其自身的原因”和“其他特殊情况”三者之间的关系统一认定标准和合理分配当事人的举证责任和举证能力三个方面进行完善关键词:行政诉讼起诉期限延误不可抗力中图分类号:.文献标志码:文章编号:()收稿日期:基金项目:山西省法学会法学研究课题()太原科技大学研究生教育创新项目研究课题()作者简介:刘娟()女山西阳城人讲师博士主要从事宪法与行政法学研究朱晨青()女山西高平人硕士生主要从事宪法与行政诉讼法学研究 一、问题缘起及样本选择从 年中华人民共和国行政诉讼法(以下简称行政诉讼法)发展至今我国的起诉期限延误制度经历了一个不断变化并逐步完善的过程主要表现在以下几个方面 一是延误制度的范围扩大 年行政诉讼法只规定了起诉期限的延长而 年修订的行政诉讼法则扩展到起诉期限的扣除和延长两个方面 二是延误事由逐步完善 起诉事由从之前的“不可抗力”“其他不属于自身的原因”两种情形逐步发展为“不可抗力”“其他不属于自身的原因”“其他特殊情况”三种情形 此外 年最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第 条明确规定了将“限制人身自由的时间”不计算在起诉期限内 三是加强了对行政相对人诉权的保障 年修订的行政诉讼法增加了起诉期限扣除的制度与之前规定的起诉期限申请延长的制度相比法律并没有规定起诉期限的扣除需要当事人的申请因此这也进一步保障了行政相对人诉权的行使 由此可以看出我国的立法处于一个不断完善、不断细化的状态 但是现有的立法规定能否妥善解决司法实践中的各种问题有效地保障行政相对人诉权的行使仍然有待于进一步研究从司法实践的角度出发本文以“行政诉讼法第四十八条”为关键词在“北大法宝”数据库上进行类案检索(最后检索日期为 年 月 日)共搜集到自 年以来的 份裁判文书其中包括一审程序 份二审程序 份再审程序 份其他为执行和国家赔偿等程序 在对 份裁判文书进行系统整理、筛选之后得出 份有效裁判文书 其中人民法院支持起诉期限延误的情形为 例占比约 其余为人民法院否定起诉期限延误的情形占比约为 在人民法院支持起诉期限延误的 份裁判文书中主要存在以下几种情形:部分原告受新冠疫情影响而耽误起诉期限的情形 个占比约 原告积极行使诉权寻求权利救济的情形 个占比约 基于公权力的信赖而导致诉权未能及时行使的情形 个占比约 原告因被限制人身自由而耽误起诉期限的情形 个占比河南科技大学学报(社会科学版)第 卷为 原告所提起的行政诉讼需要以其他诉讼结果为前提的情形 个占比约 人民法院否认起诉期限延误的 份裁判文书主要表现为以下情形:原告因申诉、信访而耽误起诉期限的有 份占比约 因主观认识错误的情形 个占比约 部分原告受新冠疫情影响而耽误起诉期限的情形 个 占比 原告因超过最长起诉期限而耽误法定起诉期限的情形 个占比约 因生病住院而耽误时间的情形 个占比约 二、行政诉讼起诉期限延误的立法规定审视 我国关于行政诉讼起诉期限延误制度的立法主要集中体现在行政诉讼法第 条其立法规定过于简单并不能解决司法实践中可能出现的形形色色的案件 因此一方面为了加强对诉权的保障保证法律规范的安定性和法律秩序的安定性另一方面也为了实现司法权对行政权的谦抑需要对第 条立法中存在的问题进行分析并予以完善行政诉讼法第 条立法上的问题主要体现在起诉期限延误的三种情形之间的关系不明没有进行层次性划分从而导致司法裁判适用的层次不明 在起诉期限扣除的两种情形中法院在认定两者之间的关系时存在较大争议 一部分法院主张两者之间是并列关系另一部分法院则认为两者之间是包容关系即“其他不属于其自身的原因”的范围要远远大于“不可抗力”而关于起诉期限延长的情形立法上对此概念并没有进行详细的描述只能依靠指导案例中出现的一些情形作为借鉴从而难以界定其与前两种情形之间存在怎样的关系在适用上存在怎样的先后顺序 此外这种关系上的模糊性也会阻碍当事人及时有效地行使诉权从而导致行政诉讼法的立法理念难以实现 比如在相对人因受新冠疫情影响而耽误起诉期限时法院对该情形的认定不尽相同在“中国冶金进出口广西公司诉上思县人民政府、上思县自然资源局资源行政管理案”中法院认为 年 月广西发布了突发公共卫生事件一级响应各地政府对人员流动采取了最严厉的控制措施各地法院、信访大厅均采取了临时关闭措施所以将新冠疫情作为“不可抗力”的情形之一由此所耽误的时间不计算在起诉期限内 而在“耿子香诉昭通市公安局昭阳分局公安行政管理案”中法院认为因为新冠疫情的爆发导致原告滞留在北京无法及时回到昭通并到达法院办理立案手续的情况并非因为原告自身原因所导致属于第 条规定的“其他不属于其自身的原因”由此可以看出法院对新冠疫情影响的认定是存在矛盾的而这一问题必然会阻碍司法实践的进步 因此厘清“不可抗力”和“其他不属于其自身的原因”之间的关系变得尤为重要三、行政诉讼起诉期限延误的司法适用考察 在司法实践中人民法院对起诉期限延误的认定标准并不统一从而容易导致同案不同判的现象影响行政案件的审判质量使得行政诉讼法难以发挥应有的指导作用进一步影响当事人对案件的理解增加了纠纷适用的解决难度 其主要体现在以下几个方面(一)因信访而耽误起诉期限的情形在收集的 份裁判文书中约 的法院认为信访只是行政机关对公民、法人或其他组织的建议或诉讼请求进行处理的活动 虽然相对人采用信访的形式多次向法院申请权利救济但是信访并不属于法定的救济方式之一信访行为自然也就不能视为积极行使诉权的行为因而信访原则上不属于起诉期限扣除的正当事由 例如在“山东海利达物业管理有限公司诉济南市天桥区水务局、济南市天桥区水务服务中心行政补偿案”中法院认为仅是当事人单方面向有关部门申诉信访耽误的期间属于当事人自身放弃通过行政诉讼解决争议而耽误起诉期限的情形不属于法定的应予扣除期间 相反有部分法院认为信访是可以作为起诉期限扣除的情形之一的 这 参见广西壮族自治区防城港市中级人民法院()桂 行初 号行政判决书 参见云南省昭通市昭阳区人民法院()云 行初 号行政判决书 参见山东省济南市历下区人民法院()鲁 行初 号行政裁定书 年第 期刘娟 等:行政诉讼起诉期限延误制度的审视与完善类案件集中体现在相对人进行申诉、信访之后相关的行政机关明确承诺或者有证据证明行政机关正在处理该信访行为而相对人基于对公权力的信赖而导致未能在法定的起诉期限内提起行政诉讼 在“胡海保诉连云港高新技术产业开发区管理委员会、连云港高新技术开发区产业开发区花果山街道办事处行政强制案”中法院认为被告花果山街道办、高新区管委会在被诉行为作出后对原告及第三人就此事项的信访行为进行多次处理且花果山街道办于 年 月 日作出的受理通知书证明其仍在处理原告基于对公权力的信赖而耽误起诉期限并非基于自愿因此所耽误的时间应予以扣除(二)行民交叉案件中起诉期限的认定这类案件是指本属于行政诉讼的管辖范围但相对人错误地提起了民事诉讼据此所耽误的时间是否属于第 条中规定的情形不同法院对此有着不同的看法 在“扬州市金凤苑小区业主委员会诉扬州市自然资源和规划局行政撤销案”中法院认为自 年 月至 年 月期间原告与庆松公司之间的房地产争议一直处于民事诉讼的审理期间该行为可以看做原告积极行使诉权、主张权利的行为因此所耽误的时间应当予以扣除 相反在“广州点米立德企业管理咨询有限公司与綦江区人力社会保障局重庆市人力和社会保障局其他行政行为案”中法院认为原告本应提起行政诉讼但因自身主观认识偏差错误地提起了民事诉讼因此所耽误的时间不属于“其他不属于其自身的原因”不应当予以扣除(三)相对人对法律的错误认识行政相对人因为对法律的错误认识而导致无法在法定起诉期限内提起行政诉讼有的法院认为该情形属于相对人自身的原因而耽误的 比如在“陈真明诉江苏省启东圆陀角旅游度假区管理委员会行政强制”案中上诉人主张提起民事诉讼将导致诉讼时效的中断 但是行政诉讼起诉期限不存在中断的问题因此法院认为当事人因错误提起民事诉讼所耽误的时间不属于“其他不属于其自身的原因”该期间不应当予以扣除但是在“赞皇县人民政府、杜焕辰、杜焕继等行政登记案”中法院认为被上诉人一直在为解决杜焕章与赞皇县电信局鸿讯服务中心签订的协议进行民事诉讼直至其于 年 月 日收到()冀 民初 号民事裁定 所以该民事争议处理期间并非因为自身原因所耽误该期限不计算在行政诉讼起诉期限内 由此可以看出因相对人对法律的错误认识而导致逾期提起诉讼的基于各种复杂的情况不同法院的认定并不相同四、行政诉讼起诉期限延误的完善路径行政诉讼起诉期限延误制度不仅仅是行政诉讼中非常关键的一部分同时也是人文关怀的体现 目前我国的起诉期限延误制度还存在很多不足 司法裁判适用层次不明、认定标准不统一等问题层出不穷 因此必须对这些问题进行归纳总结提出相应的完善建议从而实现行政诉讼性质和行政诉讼立法目的相匹配(一)明确起诉期限延误三种情形的关系首先明确起诉期限扣除与起诉期限延长之间的关系 行政诉讼法第 条规定“其他特殊情况”是指除却前两种情形以外的其他情形因此起诉期限的扣除与起诉期限的延长之间应该是一种对立关系 在相对人以扣除事由请求法院延长起诉期限时或者以延长事由请求扣除起诉期限时法院应当在保障诉权的基础上告知当事人可以申请变更在当事人拒绝变更时应裁定驳回其次明确“不可抗力”和“其他不属于其自身的原因”的关系“不可抗力”通常指当发生地震、洪水等自然灾害而导致道路受阻、通讯中断或其他特殊情况当事人因此而无法在法定期限内提起行政诉讼就属于起诉期限延误的事由之一 对其的认定可以借鉴民法上有关规定“其他不属于其自身的原因”是指一般人即使预见也不能避免的情形 在 年的司法解释中明确规定将“限制人身自由”作为“其他不属于其自身的原因”参见江苏省连云港市连云区人民法院()苏 行初 号行政判决书 参见江苏省扬州市江都区人民法院()苏 行初 号行政判决书 参见重庆市綦江区人民法院()渝 行初 号行政裁定书 参见江苏省南通市中级人民法院()苏 行终 号 参见河北省石家庄市中级人民法院()冀 行终 号河南科技大学学报(社会科学版)第 卷的情形之一因此可以以此为借鉴通过完善相关司法解释的规定对“其他不属于其自身的原因”的情形进行列举式的立法方法在合理的范围内细化标准 此外新冠疫情作为特定时期出现的一个偶然因素可能会因为政府政策不同或者各地法院的裁判标准不同而导致截然不同的结果 所以法官在区分“不可抗力”和“其他不属于其自身的原因”时还应该结合相关政策、案件的具体措施以及行政相对人的具体情况来予以综合认定(二)统一司法裁判的认定标准对“其他不属于其自身的原因”的认定应该符合以下几个要素 一是无责任 主要是指即使当事人尽了合理注意义务也不可避免起诉期限延误事由的出现 常见情形表现为行民交叉案件在“聂贵良诉隆昌市国土资源局、隆昌市古湖街道飞泉村十一组土地行政管理(土地)行政征收案”中法院明确表示原告曾分别于 年和 年提起两次民事诉讼是等待法院对本案进行处理属于行政诉讼法第 条规定的应当予以扣除的情形 二是具有可保护的信赖利益 大部分法院认为信访不属于法定的救济途径不可以作为起诉期限延误的事由 但是也存在例外即相对人在信访之后得到了对应的承诺基于对公权力的信赖而等待其处理的时间可以成为扣除事由之一 三是具有因果关系即耽误事由本身必然导致起诉期限的延误从而达到影响诉讼权利行使的程度 即使耽误事由满足前两个要素也并不意味着符合起诉期限延误的事由必须要达到影响诉权行使的程度使行政相对人无法合理行使诉权与前者相比较对“其他特殊情况”的认定要进一步明确 第一对“其他特殊情况”的主观认识程度应该高于前者“不可抗力”可以借鉴民法上有关规定两者都有保护当事人诉权的功能 而“其他不属于其自身的原因”虽然范围不明但也有明确的例子可以借鉴比如“限制人身自由”的情况 但是法律对“其他特殊情况”的认定并没有明确规定司法实践中也没有形成统一的标准 所以其主观认识程度必然要高于前两者同时应该结合具体案例当事人的具体情况等多种因素进行认定 第二“其他特殊情况”并非必然导致起诉期限延误 比如行政相对人重病的情况在“陈真明诉江苏省启东园陀角旅游度假区管理委员会行政强制案”中法院认为“其他不属于其自身的原因”主要指被限制人身自由的情况 而上诉人住院治疗期间并没有被限制人身自由还是有能力在法定期限内提起诉讼的因此住院治疗期间不能从起诉期限内予以扣除因此行政相对人以重病为由请求人民法院就此延长起诉期限这一请求是否可以得到准许就必须结合当事人的身体状况、行为能力以及社会关系等进行综合性的判断 比如在行政相对人因重病必须卧床休息且没有其他亲属可以代为提起诉讼时法院可以据此扣除所耽误的起诉期限但是不能仅仅因为重病这一因素来予以认定 第三“其他特殊情况”属于酌定的起诉期限延误的情形“其他特殊情况”的认定必须以向法院申请为前提法院是否准予延长完全取决于法官的自由裁量权(三)合理匹配当事人的举证责任和举证能力行政诉讼起诉期限与行政诉权相辅相成在法定的起诉期限内提起行政诉讼是行政诉权从应然转向实然的基本条件之一 但是影响当事人是否能有效行使诉权的一个深层次的原因在于当事人的举证责任和举证能力不相匹配 法律对此并没有明确的规定 根据指导性案例的裁判标准如果采用单一的主观主义则在当事人举证不能时就要承担相应的不利后果同时法院的自由裁量权也会被无限放大 但是实践中公共卫生事件、自然灾害等特殊情况频发而这类情况的证明材料大多掌握在行政机关手中因此必然导致当事人举证不能的问题 比如在有关新冠疫情的案件中各地政府所采取的各种措施的文件以及相关材料大都掌握在行政机关手中 同理在“黄秋敏诉金乡县民政局民政行政管理案”中原告黄秋敏在 年被登记结婚又被登记离婚的证明材料掌握在民政局手中从而导致行政相对人想要提供这些证据就变得难上加难 因此必须通过完善相关立法及其司法解释的规定结合实践中的指导性案例以及当事人的举证能力对 参见四川省隆昌市人民法院()川 行初 号行政裁定书 参见江苏省南通市中级人民法院()苏 行终 号行政裁定书 参见山东省嘉祥县人民法院()鲁 行初 号行政判决书 年第 期刘娟 等:行政诉讼起诉期限延误制度的审视与完善举证责任分配形成体系化的规定从而形成主客观相结合的举证责任标准以保障行政相对人能够合法有效地行使诉权五、结语起诉期限延误制度以法的安定性为原则既要保护当事人的诉权又要维护社会秩序的稳定性 诉讼权利是法律赋予当事人最基础的权利有无诉权、能否进入诉讼程序是其实体权益能否得到法律保护的前提任意偏向一方其立法目的则很难实现 一味地强调诉权则很难保证行政诉讼活动的顺利进行但若一味地强调司法尊让又有悖于行政诉讼法的立法初衷 因此必须完善相关的立法规定使得行政诉讼法的立法宗旨和立法理念得以实现以保障诉权和行政权尊让之间的平衡 此外还要结合司法实践中出现的指导性案例在司法解释中对起诉期限延误的情形进行列举通过法律的形式使其明确化、法定化使得我国行政诉讼起诉期限延误形成体系化制度参考文献:林俊盛.论行政诉讼起诉期限制度的完善:兼谈我国行政诉讼法的修改.行政法学研究():.章文英徐超.行政起诉期限制度的法律精神及其司法运用.人民司法():.范伟.行政诉讼起诉期限功能定位之反思与修正.行政法学研究():.刘宏博.对行政诉讼起诉期限的审查与完善.人民司法(应用)():.孙振雷袁晨.论行政诉讼起诉期限的裁判标准.周口师范学院学报():.范伟.论行政诉讼中的起诉期限延误:兼评行政诉讼法第 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