“八八战略”：制度变迁的经典案例.pdf

中 共 宁 波 市 委 党 校 学 报 JOURNAL OF THE PARTY SCHOOL OF CPC NINGBO 收稿日期 2023-08-22 基金项目 浙江省习近平新时代中国特色会主义思想研究中心研究基地 2022 年预立项课题“习近平法治思想大众化研究”作者简介 徐邦友（1963），男，浙江金华人，中共浙江省委党校法学教研部教授、硕士生导师，主要研究方向为社会主义法治理论与国家治理、政府管制与公共服务。2023 年第 5 期（第 45 卷总第 255 期）No.5,2023（Vol.45,Serial No.255）“八八战略”：制度变迁的经典案例 徐邦友（中共浙江省委党校 法学教研部，浙江 杭州 310024）摘 要“八八战略”是习近平同志在浙江工作期间为浙江量身制定的总纲领和总方略，对浙江政治、经济、社会、文化和生态发展产生了广泛而又深远的影响。从制度变迁视角看，“八八战略”是对社会内生之制度变迁需求的主动回应，“八八战略”在之前制度变迁成功经验基础上开启了浙江区域共同体制度变迁的新征程。它是浙江区域共同体制度变迁史上的里程碑，是制度变迁的经典案例，为制度变迁理论作出了创新性贡献。关键词“八八战略”；制度变迁；案例研究 中图分类号 D616 文献标识码 A 文章编号 1008-4479（2023）05-0026-12“八八战略”是习近平同志在浙江工作期间通过广泛深入调研、集全省人民和省委集体智慧提出的一项引领浙江发展的总纲领，是推进浙江工作的总方略。在“八八战略”的指引下，历届浙江省委省政府坚持一张蓝图绘到底，一任接着一任干，推动经济社会发展取得了历史性成就，充分彰显了“八八战略”所具有的巨大创造性张力。伴随着实践的不断深入，人们对“八八战略”的研究和认识不断深化，取得了大量理论研究成果。然而，目前的研究大多局限在“八八战略”对浙江经济社会发展的指导意义上，而从制度变迁角度研究“八八战略”尚属空白。正值“八八战略”提出二十周年之际，站在“两个先行”的关键时点上，从制度变迁视角回望“八八战略”，我们或许会有新的发现。一、“八八战略”是对制度变迁需求的主动回应 从深层次上看，人类社会的发展其实就是制度的变迁。社会结构失衡引起了制度变迁的需求，此时，一些理论型制度企业家和实践型制度企业家敏锐地觉察并把握制度变迁的机会，对制度变迁进行理论阐述和实践探索，他们在与普通民众的长期互动中终于成功实现了制度变迁。从实践中创新和选择出来的制度安排有力地促进了经济社会发展，并从中获得制度调适与自我强化的启示和力量，制度体系也就在此伟大创造性实践中走向成熟和完善。中共宁波市委党校学报2023 年第 5 期 27 如果从制度变迁视角看，我们就会发现“八八战略”是以习近平同志为书记的中共浙江省委与广大干部群众对转型之中的浙江经济社会之内生制度变迁需求的主动回应，是浙江区域共同体制度变迁史上的一次伟大创造。从改革开放到 2000 年前后，浙江经历了二十多年的探索和发展，政治、经济、社会、文化、生态都发生了很大变化，在繁花似锦的成就背后已隐约透现出一些隐患与危机，社会遭遇到了许多“成长中的烦恼”，社会结构出现了危机性、转折性失衡，迈入了艰难痛苦的转型过程。（一）实践探索先行与体制创新滞后之间的矛盾 自改革开放以来，浙江在许多领域都处于先行先试地位。第一张个体工商户营业执照，第一家股份合作制企业，第一个小商品批发市场，第一座农民集资兴建的城市，第一项质量立市和兴商立市发展战略，第一部保护民营企业的地方性法规，第一次民告官的诉讼官司，第一场民主恳谈会等等，可以说浙江始终走在改革开放实践探索的前列。先行者往往会率先碰到与现行体制机制的矛盾，对现行体制机制的弊端也会有更加深切的感知和认识。浙江是最早开办市场的地方，也是对市场之神奇作用体验最深刻的地方。但很长一段时间，浙江的市场建设局限于有形的专业性或综合性市场，市场秩序的扩展深受局限，从而影响了资源在更大范围和更广阔空间里的优化配置。在浙江，有一批戴“红帽子”的股份合作制企业，它们在“红帽子”的保护下破土而出迅速成长，但也很快受到了“红帽子”的限制，集体企业的“红帽子”转而成为限制股份合作制企业进一步发展的“紧身衣”和“天花板”，亟待通过体制改革为企业发展打开更大的制度空间。随着产业经济快速发展、人口快速流入与集聚和社会事务逐渐增多，一些经济强县或强镇体量迅猛扩大，达到了传统县、镇行政体制容量的极限，迫切需要给这些强县和强镇扩权赋能，以促进县域和镇域共同体更快发展。现实表明，实践探索先行已与体制创新滞后形成了较为尖锐的矛盾与冲突，迫切需要通过体制改革创新缓解和消除这些矛盾冲突，促进经济更快更好发展。（二）经济相对长板与文化科技短板之间的矛盾 社会共同体可分为经济基础和上层建筑两大部分，相互之间存在制约关系，经济基础虽然从根本上起决定性作用，但上层建筑对经济基础亦有相当巨大的反作用，有时亦能影响经济基础的发展和变化。人类经济史不乏作为上层建筑的制度安排抑制或促进经济基础发展变化的事例。在改革开放以来的浙江发展中，产业经济是一个相对强项，而文化科技是一个相对弱项。经过连续多年发展，至 2002 年，浙江实现地区生产总值 7670 亿元，第一、二、三产业在地区生产总值的比例为 8.8:51.2:40.0，第三产业增加值占 GDP 的比重首次达到40%，二、三产业已经成为经济总量的绝对主体。工业化发展带动浙江各种生产要素向城镇集聚，城市化水平从 1977 年的 13.8%提高到2004 年的 54%。2002 年末，全省共有各类商品交易市场 4193 个，实现成交额 4997 亿元，比上年增长 7.4%。其中，成交额超亿元的市场 457 个，超 10 亿元的市场 77 个，超百亿元的市场 6 个。这些数据表明，浙江经济发展已开始进入工业化的中后期，浙江已经成为一个名副其实的市场大省和经济大省。但与经济这块长板相对应，浙江的文化教育科技却显得相对较弱。浙江的文化源远流长、积淀深厚，但体量不大、实力不强，文化教育在全国只排在第 7 位，高等教育只有浙江大学一校独大，“有高峰而没有高原”。2002年，全省拥有县及县以上国有独立研究开发机构 229 个，高等院校主办的科研机构 416 个，工业企业和其他单位主办的科研机构近 2000个，其中省级以上技术中心和高新技术研发中28 中共宁波市委党校学报2023 年第 5 期 心 172 个。2002 年，全省各类科研机构从事科技活动人员近 6 万人，年末全省地方国有企事业单位共有各类专业技术人员 76.1 万人，其中中、高级职称人员 29.3 万人，浙江科技综合实力在全国各省市中也只能屈居第 7 位。文化教育科技这块相对短板已经制约了浙江经济进一步发展和综合整体实力的提升。（三）发展动能充盈与狭小空间局限之间的矛盾 改革开放释放了浙江大地压抑已久的发展动能和活力，犹如高原上的堰塞湖，一旦打开缺口，就会奔腾向前。从 1978 年到 2002 年，浙江的地区生产总值从 124 亿元猛增到 8004亿元，年均增长 13.1%；人均地区生产总值从331 元增长到 16841 元，年均增长 12.1%；财政总收入从 27 亿元增长到 1166 亿元，年均增长 17%。2004 年，浙江地区生产总值突破万亿大关，成为继广东、山东、江苏之后第四个地区生产总值“过万亿”的经济大省。在短短的 20 多年时间里，浙江由一个经济发展水平处于全国中游的省份迅速崛起为一个名副其实的经济大省，并逐渐向经济强省迈进，由此可见浙江发展动能之充盈。然而，强大的发展动能却面临着狭小发展空间的局限。浙江地域面积较小，陆域面积只有 10.55 万平方公里，占全国陆域面积的 1.1%，是中国面积最小的省份之一。全省陆域面积中，山地占 74.63%，水面占 5.05%，平地占20.32%，故有“七山一水两分田”之说。浙江海域面积 26 万平方公里，面积大于 500 平方米的海岛有 2878 个，大于 10 平方公里的海岛有 26 个，是全国岛屿最多的省份；其中，面积 502.65 平方公里的舟山岛为中国第四大岛。另外，浙江也是一个资源较为贫乏的省份；既无普通资源优势，也无特色资源优势；虽然名为江南水乡，但水资源也并不丰沛，有的县市还严重缺水。因此，无论是地理空间还是资源空间，浙江发展都面临着狭小空间的局限。如何克服这种空间局限，实现更大发展，是浙江人在 21 世纪之初面临的重大考验。（四）块状经济布局与区域协同发展之间的矛盾 浙江经济是由各个县市的基层政府和人民因地制宜、发挥想象力和创造力而发展起来的，一县一策、一县一业、一县一品，以知名企业为龙头，上下游拓展，形成产业链，相关产业以市场为纽带实现产业集聚，经济布局呈现块状特点。“块状经济”或“区域特色经济”分布于全省各地，是浙江经济中最为突出的亮点。温州的低压电器、台州的机械制造、义乌的小商品市场、永康的小五金和安全门业、嘉善的木材板材、海宁的皮革制品、绍兴的轻纺工业、舟山的造船和石化产业、濮院的羊毛衫产业、大唐的袜业、织里的童装产业，都具有鲜明的地域块状特点，在经济地理版图上形成块状明显、色彩斑斓的“经济马赛克”1。现代市场经济强调区域协同发展，市场规模越大，市场合作空间也就越大，专业化分工就越深化。伴随着市场规模和合作空间扩大，资源在更大范围内优化配置，资源的利用率、产出率和回报率都将随之提高。因此，市场经济发展内生地要求突破行政区域限制，在市场交易成本的约束下寻求市场合作的最远边界。浙江的块状经济布局却与区域协同发展存有内在逻辑矛盾，不解决这对矛盾，浙江经济就不能突破天花板、实现新飞跃。上述四对矛盾是 2002 年前后浙江经济社会结构失衡的外在具体表现，浙江经济社会开始步入艰难痛苦的转型过程。发现经济社会结构的失衡，主动寻求制度变迁，以求在更高层次上重新实现经济社会结构的平衡，从而为浙江经济社会发展创造更大的可能性空间，这是历史和时代摆在浙江省委省政府和全省人民面前的重大机遇和严峻挑战。在广泛深入调查研究基础上，集省委省政府和全省人民智慧而制定的“八八战略”便是对经济社会结构失衡中共宁波市委党校学报2023 年第 5 期 29 的主动回应。二、“八八战略”与浙江制度体系的系统性变迁 社会呼唤改革，改革需要科学的顶层设计。恰当其时，2002 年 10 月，习近平同志到浙江任职，他一到任就马不停蹄地开展基层调研工作，用了两三个月时间就跑遍了全省 11个地市。在广泛深入调研基础上，在 2003 年7 月 10 日召开的中共浙江省委第十一届四次全体会议上，习近平同志在总结浙江经济社会发展经验基础上，全面系统阐释了浙江发展的“八个优势”，提出了面向未来的“八项举措”，这就是影响深远的“八八战略”。“八八战略”的前一个“八”，是改革开放以来浙江业已形成的一些既有竞争优势和潜在优势；后一个“八”，则是规划设计的面向未来发展的八个举措。这两方面有机结合在一起，就可以保持一个地区欣欣向荣的发展势头，从而形成不断进取、永葆活力的大好局面2。“八八战略”的提出，标志着浙江改革从局部突破跨入系统布局、整体推进的新阶段，为浙江开辟了全面协调可持续发展的新境界33。（一）“八八战略”与浙江市场经济制度变迁“八八战略”的第一项是进一步发挥浙江的体制机制优势，大力推动以公有制为主体的多种所有制经济共同发展，不断完善社会主义市场经济体制。众所周知，浙江是靠体制机制改革的先发优势率先发展起来的，当全国许多地方还在为“姓社姓资、姓公姓私”而争论不休时，浙江一些地方已经抛开成见，在“填饱肚子”的动机驱动下率先突破体制困局实现发展。当时，地处浙江东南部的温台地区以“敢为天下先”的精神，冒着巨大风险，悄悄推进了一些非常务实的改革措施。温州颁发了全国第一张个体工商户营业执照，并且制定颁布了全国首部保护个私企业条例，台州地区基于当地“打硬股”的传统习惯，发展起了戴集体企业帽子的“股份合作制企业”。义乌向来有“鸡毛换糖”的行商传统，当时县委县政府从实际出发，提出“兴商建县”（后改为