《妇女权益保障法》主要救济制度的构成、特色与运行.pdf

47妇女权益保障法主要救济制度的构成、特色与运行李洪祥 马佳悦*摘 要：妇女联合会协助救助制度、约谈制度以及公益诉讼制度是中华人民共和国妇女权益保障法“救济措施”一章中新增加的重要制度。妇女联合会协助救助制度以直接维权和间接协助结合、社会组织和政府机关衔接的方式为保障妇女权益提供了先后四层保护，充分实现了妇女联合会价值优势最大化并减轻了行政机关和司法机关的压力；约谈制度以协商为基础，将适用范围从“确定违法”扩充至“可能违法”，不仅改变了以行政机关为主导的治理模式，而且有利于建立多方参与的长效治理机制，与传统刚性行政措施完美衔接；公益诉讼制度与检察建议形成合力，试图解决涉及不特定多数人利益的侵权问题，对妇女权益形成普遍关切，打开了维护妇女人权的新局面。这些制度与其他法律制度紧密结合，形成了妇女权益保障的严密网络，同时仍需进一步解决制度运行中的问题，方能使中华人民共和国妇女权益保障法真正落地实施，彰显这部法律的可操作性。关键词：妇女权益保障 救济措施 协助救助制度 约谈制度 公益诉讼制度中华人民共和国妇女权益保障法（以下简称妇女权益保障法）1新增加了关于“救济措施”的一章规定。该章既纳入了原规定于 1992 年妇女权益保障法（2018年修正）“法律责任”一章的部分内容，又增加了针对侵害妇女权益行为的新的法律救济途径，包括县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构、妇女联合会向有关部门或者单位提出督促处理意见，人力资源和社会保障部门（以下简称人社部门）联合工会、妇*李洪祥，吉林大学法学院教授。马佳悦，吉林大学法学院2022级民商法学博士研究生。1 妇女权益保障法自1992年第七届全国人民代表大会第五次会议通过以来，历经2005年、2018年两次修正和2022年最新修订形成目前的版本。本文在涉及该法不同版本的场合会标注具体年份，如无年份标注，仅指目前最新版本。专论|妇女与人权（一）2023年第2期（总第13期）48女联合会约谈侵犯妇女权益的用人单位，乡镇人民政府对村民自治章程、村规民约等进行指导监督，构建和维护妇女权益保护服务热线，检察机关提起公益诉讼，以及国家机关、社会团体和企事业单位支持起诉等内容。这既是对理论和司法实务需要的积极回应，也是国家全方位保障妇女权益的理念在法律制度层面的体现。但法律规定并非终点，本文将围绕社会、行政、司法三个不同层面的典型制度妇女联合会协助救助、人社部门联合约谈以及公益诉讼展开讨论，从制度规范内容剖析制度实现路径，并讨论制度运行中可能存在的问题与解决措施，以求相关制度能够在适用中落地，形成多维度妇女权益救济网络，发挥其应有的功能，从而取得实效。一、妇女联合会协助救助制度的构成、特色与运行妇女联合会作为我国最典型的妇女组织，具有特有的政治优势、组织优势和群众优势。1其“代表并维护妇女权益”2的角色定位，在1992年 妇女权益保障法（2005年修正）中即被予以肯定。2022 年妇女权益保障法第 73 条第 1 款在 1992 年妇女权益保障法（2018 年修正）第 53 条“有权要求并协助有关部门或者单位查处”的基础上增加了“提出督促处理意见”的规定，这使妇女联合会协助救助制度更加完善。虽然广义上，妇女权益保障法第 73 条第 2 款的妇女联合会支持起诉也可纳入妇女联合会协助救助制度内，但是由于其并非妇女联合会的独特功能，3本文所分析的妇女联合会协助救助制度暂不包括支持起诉，而专指第 73 条第 1 款中的协助救助内容。（一）妇女联合会协助救助制度的构成妇女权益存在于生活中的各个领域，具有广泛性和普遍性。相对应地，侵权者的类型也具有多样性。就妇女权益保障法已经规定的侵权类型来看，妇女受到的侵害可能来自个人、用人单位、媒体甚至村民委员会组织等。但无论遭遇何种类型的侵权，妇女都可以向妇女联合会等妇女组织求助。中国的妇女组织众多，4除了中国最大的妇女群团组织妇女联合会外，妇女组织还包括中国妇女发展基金会以及行业妇女组织等。法条1 参见马焱：妇联组织职能定位及其功能的演变轨迹基于对全国妇联一届至十届章程的分析，载妇女研究论丛2009年第5期，第38页。2 习近平在同全国妇联新一届领导班子成员集体谈话时强调：坚持中国特色社会主义妇女发展道路 组织动员妇女走在时代前列建功立业，载中国妇女研究网2018年11月2日，https:/ 根据妇女权益保障法第78条的规定，针对侵害妇女权益的行为，国家机关、社会团体、企事业单位都可以支持妇女起诉。4 以“妇女”为关键词在“全国社会组织信用信息公示平台（试运行）”上进行搜索，截至2023年5月26日最后访问日期，处于正常状态的妇女组织共760个，既包括全国等级的中国妇女研究会、中国妇女报刊协会、中国妇女发展基金会，也包括地方的北京妇女儿童社会服务发展促进会、河北省妇女发展研究会、迁西县妇女儿童服务协会等。参见全国社会组织信用信息公示平台（试运行）网站，https:/ 采用“妇女联合会等妇女组织”的用语，一方面突出了妇女联合会维护妇女权益的权威代表性作用，另一方面也保证了妇女求助主体的广泛性，以民间妇女组织弥补妇女联合会职能可能的缺失，便于直接满足妇女群体的利益诉求。1而妇女组织在接到求助后，应当维护被侵害妇女的合法权益。需要注意的是，这里的“维护权益”包括两个方面：一是妇女组织本身帮助妇女维权；二是妇女组织有权就侵权行为要求并协助有关部门或者单位查处。2首先，妇女组织在探索做好妇女工作的过程中，已经逐步建立起了社会组织特有的维权途径。以妇女联合会为例，其不仅直接建立庇护小屋、成立反家暴工作室、开通妇女维权专用通道，而且与其他机构展开紧密合作，在法院设立反家暴研究实践基地，在基层派出所设立妇女儿童投诉站，并且联合信访局开通投诉热线等，以求能够“快办快结”，直接有效地解决一部分妇女权益保障问题。这是妇女联合会等妇女组织的职责所在，也是妇女联合会协助救助制度给予妇女最直接的第一层保护，在解释和适用妇女联合会协助救助制度时不应被忽略。其次，当妇女联合会等妇女组织的能力不能完全解决侵权问题，或者侵权行为造成的损害较为严重，妇女联合会等妇女组织认为有必要时，妇女组织有权要求有关部门或者单位进行调查处理。此时，妇女联合会等妇女组织主要起到收集侵权行为线索以及协助救助的作用，是在发挥自身维权作用的基础上提供第二层保护。然而，作为社会组织的妇女组织在本质上是不同于行政机关、司法机关的，其虽然具有社会监督的职权，但是这种职权并不具有国家权力属性。有关部门或者单位在接收到来自妇女联合会等妇女组织的查处要求时，未必会真正贯彻执行并予以答复，那么妇女联合会等妇女组织要求查处的职权有一定几率将会流于形式。为了防止此种情况的发生，妇女权益保障法赋予了县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构（主要是妇女儿童工作委员会，以下简称妇儿工委）、妇女联合会在有关部门或者单位不处理或处理不当时提出督促处理意见的职权，以此作为妇女联合会协助救助制度的第三层保护。但是，囿于有关部门和单位在性质上存在根本不同，针对不同性质主体提出督促处理意见的具体程序也随之有所不同。具体而言，如果单位不予处理或者处理不当，后续提出督促处理意见的主体只能是妇女联合会。这是由妇儿工委只针对政府有关部门做协调工作的职能所决定的。这是一条社会力量自查自纠的路径。然而，如果是有关部门不予处理或者处理不当，则既应当接受来自妇女联合会的社会监督，也应当接受来自妇儿工委的政府内部监督。这条路径是在前序程序失灵的情况下加入政府力量，是政府部门与社会组织合并发力的体现，也是立法者希望最大程度保障协助救助制度发挥效用的体现。但这仍不是妇女联合会协1 参见范铁中：新时期上海市妇联组织参与社会治理的困境与对策研究，载湖北社会科学2017年第10期，第48页。2 参见全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会行政法室编：妇女权益保障法释义，国家行政学院出版社2005年版，第161页。2023年第2期（总第13期）50助救助制度的终点。根据第 73 条，如果前三层保护都不能有效督促有关部门或者单位对侵权行为作出合理处理，妇儿工委或者妇女联合会认为有必要时，可以提请政府督查。但根据政府督查工作条例的规定1，此时的督查对象仅为有关部门，而不能是单位。此为妇女联合会协助救助制度的最后一层保护。（二）妇女联合会协助救助制度的特色1.以妇女联合会为主的社会力量维护妇女权益传统观念中，行政机关和司法机关主要承担着维护人们权益的功能。在妇女权益受损时，往往依赖于求助行政机关和司法机关，如人格尊严受到损害时提起民事诉讼，平等就业权受到损害时求助于人社部门。这样的方式固然具有有效性，但随着社会权益逐渐多样化、复杂化，行政机关和司法机关的压力也在日益增大。妇女作为众多权益主体中的一个类别，虽然具有特殊性，但是与其他权益主体是平等的，不会成为行政机关和司法机关的首要关注对象。而在 妇女权益保障法 第73条妇女联合会协助救助制度中，不仅规定了妇女联合会等妇女组织有通过社会组织特有方式帮助妇女维权的义务，也规定了妇女联合会等妇女组织具有要求并协助有关单位、部门查处侵权行为的职权。这实际上是一种在行政机关和司法机关介入前，引入了社会力量的治理模式。根据平等 发展 共享：新中国 70 年妇女事业的发展与进步白皮书公布的内容，妇女联合会已经形成了“纵向到底，横向到边”2的密集组织架构，而且妇女联合会作为党和政府联系群众的桥梁和纽带，既可以利用其政治权威性推动工作的开展，又容易获得人民群众的相关线索。这说明妇女联合会协助救助制度不仅有利于发挥妇女联合会的广泛性和专业性优势，对侵权行为线索快速收集、对侵权行为及时制止并对后续工作提出具有指导性的意见；而且有利于优化资源配置，以社会力量分担行政机关和司法机关的压力，充分发挥社会本身的自主功能，“依靠社会自身力量的发展，使社会具备自我管理和服务的能1 政府督查工作条例第5条规定：“政府督查对象包括：（一）本级人民政府所属部门；（二）下级人民政府及其所属部门；（三）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织；（四）受行政机关委托管理公共事务的组织。”2 张洪林：论妇联维护妇女权益社会职能的历史变迁与现实理路，载求索2012年第1期，第54页。51妇女权益保障法主要救济制度的构成、特色与运行 力”1。2.形成了妇女联合会与政府部门的对接虽然妇女联合会是我国最权威的妇女组织，但是群团组织的定位决定了其并不具备政府机关的实权，无强制力也成为制约妇女联合会发挥应有作用的一个重要因素。在1992 年妇女权益保障法（2018 年修正）第 53 条中，妇女联合会等妇女组织要求单位或者部门查处后并无后续措施，这使得妇女联合会的职权在实际应用中经常落空。而妇女权益保障法第 73 条中“县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构、妇女联合会可以向其提出督促处理意见”之规定的增加，不仅提供了后续措施，而且为负责妇女儿童工作的机构妇儿工委的介入提供了具体程序。妇儿工委作为协调议事机构，协调和推动各个政府部门的妇女权益工作，其成员单位包括但不限于公安部门、民政部门、人社部门。妇儿工委提出督促处理意见规定的增加，意味着妇女联合会的协助救助职权以政府部门为后盾，这将倒逼有关部门和单位给予妇女联合会答复，从而使妇女联合会协助救助制度发挥应然效果。（三）妇女联合会协助救助制度的运行妇女联合会协助救助制度虽然目前初步实现了妇女联合会和政府实权部门的衔接，但在实际运行中仍会在一定程度上受到妇女联合会缺乏强制力的困扰。一方面，妇儿工委是在有关部门或者单位不配合妇女联合会等妇女组织查处要求时方可介入，这说明有关部门或者单位是否落实查处要求，仍然依靠妇女联合会自身的力量，后续措施无法直接解决妇女联合会缺乏强制力的困境；另一方面，如上文所言，妇儿工委由于自身职能定位的限制，不能直接对不配合的单位提出督促处理意见，此种情况下妇女联合会协助救助制度与后续国家强制力的互动性下降，也可能影响制度的实际运行。因此，增强妇女联合会的职权属性仍是必然之举。首先，妇女联合会在社会组织中地位的特殊性一部分来源于法律的授权