“双碳”目标下河南省新型城镇化建设研究.pdf

2023 07一、新型城镇化与“双碳”目标内涵（一）新型城镇化城镇化是一个国家工业化和现代化的必然趋势和必经过程。第二次世界大战以来，随着全球经济的复苏和快速增长，全球城市化率已经由1950年的24提升至2022年的56，到2050年有望达到68。经过40多年的改革开放，中国的城镇化进程取得了举世瞩目的发展成果，城市化水平由 1949 年的 10.6和 1978 年的17.9，增长至2022年的65.2。但与此同时，过去以GDP的增长为核心目标、以出口贸易型工业为发展动力、以资源大量投入为驱动的传统城镇化模式造成了严重的环境污染，同时城镇空间无序膨胀、地下水资源严重超采、生态环境显著恶化等一系列城市发展问题突出。随着我国城镇化建设进入后工业化时代，党的十八大提出要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征，促进大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展的城镇化发展模式。其在传统城市化基础上有了更高的追求，强调以人为本，与生态环境相协调，统筹城乡发展，优化城乡空间布局，以城带乡，实际解决“三农”问题，促进人口流动、土地流转、产业结构升级和经济转型，谋求实现共同富裕的中国式现代化建设。河南省作为中国人口、农业大省，也是中国重要的经济大省，是中部地区崛起的战略要地。在党中央的坚强领导下，河南省各级政府和全省人民坚定不移地走集约高效的新型城镇化道路，经济不断发展升温，城镇化规模不断扩大，人口城镇化率不断攀升。具体来说，20122022年间常住人口城镇化率由42.43上升到57.07。2022年，河南省地区生产总值达61 345.05亿元，比上年增长3.1，二、三产业占比不断增加，公共服务不断完善，教育经费支出从2012年的1 106.51亿元上升至2022年的1 896.69亿元。另外，截至2022年，森林覆盖率达到25.07。但现阶段河南省人口发展、产业结构、生态环境治理等方面面临的形势依然严峻，新型城镇化建设任重而道远。（二）“双碳”目标2020年9月22日，习近平总书记在第75届联合国大会上指出，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。“双碳”目标是我国基于推动构建人类命运共同体的责任担当和实现可持续发展的内在要求做出的重大战略决策，它将带来一场由科技革命引起的经济社会环境的重大变革。实现碳达峰、碳中和目标，加快发展清洁能源，是满足工业、农业和居民生活需求的迫切需要，是促进高效、环保技术产业化发展形成新的增长动能，降低化石能源对外依存度，保障国家能源安全的必然选择，是转变粗放城市化发展方式，提高资源利用率，减少温室气体、污染物排放，实现生态环境健康可持续的必由之路。城镇化既是经济增长的重要引擎，也是温室气体的主要排放源，是实现碳中和目标的关键要素汇集区。我国约85的能源消耗来自城市，随着城镇化率持续提高，城镇建设的能源消耗、排放量还将进一步增长。近年来，河南省城镇化率虽然增速较快，但发展水平依旧低，根据第八次全国森林资源清查结果，河南森林面积在全国列第22位，人均森林面积为全国平均水平的四分之一。中国碳排放数据库公开发布的数据显示，河南“双碳”目标下河南省新型城镇化建设研究夏东亮摘要：从新型城镇化建设与实现“双碳”目标相协调、可持续发展的原则出发，结合国内外研究与河南省城镇化发展的实际情况，依据相关数据梳理河南省城镇化发展的综合水平，并分析其驱动和限制因素，在总结研究的基础上借用物理学耦合模型，得出河南省在新型城镇化进程中实现“双碳”目标所面临的挑战和阻力，指出河南省推进新型城镇化建设与实现“双碳”目标的路径和策略，为河南省的生态环境与城镇化可持续发展建言献策。关键词：碳达峰；碳中和；新型城镇化；河南省基金项目：本文系河南省高校人文社会科学研究一般项目“双碳目标下河南省新型城镇化建设路径与对策研究”（2023-ZDJH-213）研究成果。37【城乡规划研究】省人均二氧化碳排放量约5.7吨，对传统能源消费依赖性强。截至 2021年，全省能源结构中 67依赖煤炭，高出全国平均水平约10个百分点，清洁能源自给率低，非化石能源占比仅9.5，与河南省“十四五”现代能源体系和碳达峰碳中和规划 提出的“到 2025年，全省能源消费增量的50以上由非化石能源满足”目标尚有较大差距。油、气、水、风等优质能源的赋存相对偏少，石油和天然气对外依存达到91.0和97.4，且仍有上升趋势。未来1015年是我国城镇化建设发展的重要窗口期，河南省新型城镇化建设必须处理好城镇化率达峰、碳排放达峰与人均GDP增长之间的关系，建立规范的制度、科学的政策和专业的技术体系，促进国民经济高质量发展。二、河南省城镇化建设的突出问题（一）城镇化发展滞后截至 2022 年底，河南省常住人口城镇化率为57.07，比上年末提高0.62个百分点，仍低于全国城镇化率平均值65.22，在全国31个省、市、自治区中排名倒数第六，且增速有所放缓，仍有近一半人口居住在农村地区。城镇化进程对农村剩余劳动力的吸引作用不够明显，城乡收入水平依旧差距大。同时，人口老龄化明显，居民受教育水平偏低。全国第七次人口普查数据显示，河南省15岁及以上常住人口人均受教育年限为9.79年，低于全国9.91年的平均水平；人口出生率连续五年下降，人口外迁量特别是高学历人口流出量持续增加，全省净流出人口超过1 610万人。由此可见，河南省城镇化发展相对滞后，面临着不少困难和挑战，在进行新型城镇化建设时应努力挖掘发展的潜在动力，积极找出阻碍城镇化率提升的客观因素，妥善、合理采取相应措施，科学、高效进行新型城镇化建设。（二）区域发展不均衡河南省城镇化发展水平差距较大。从全省看，2022年常住人口城镇化率达到全国城镇化率平均水平的仅有郑州（79.40）、济源（68.47）、洛阳（66.48）三个地市。从区域看，2022年城镇化率超过全省平均水平的有郑州、洛阳、焦作、济源、鹤壁、三门峡六个地市，而商丘、周口、驻马店的城镇化水平处于最低区间，不足50。从空间看，越接近省会的城市城镇化水平越高，距省会越远水平则越低，这表明城镇化的区域发展与中心城市的辐射带动有直接关系。除省会郑州外，全省绝大多数城市规模不大，经济发展水平不高，对周边地区的辐射能力不强，带动力较弱。而省会郑州市城镇化率近80，已经超过许多发达国家的平均水平，上涨空间和速度都在缩减。全省城镇化发展不协调，各地市区域经济发展不平衡，严重阻碍了河南省新型城镇化的整体推进效率。（三）城镇化质量不高中国统计年鉴2022数据显示，河南省城市设施水平除每万人用公共厕所数量和人均公园绿地面积略高于全国平均水平外，在城市道路面积、公共汽电车拥有量、城市燃气、供水普及率等方面均低于全国平均水平。河南省现行的户籍制度也限制了农村转移人口真正落户城镇，与社会保障相脱节。此外，作为保障就业、促进城镇化发展的产业结构呈现出大而不强的局面，2022年其三次产业结构为9.541.549.0，低于全国平均水平的7.339.952.08。从河南省产业集群的分布状态来看，产业聚集区之间的空间距离相对较远，区域间联动发展的能力偏弱，不利于集群产业之间价值链与供应链的联动，阻碍了区域内部经济发展资源的高速流动，也会对省域层面的区域经济协同发展造成一定阻碍，拉低河南省新型城镇化建设的速度与均衡水平。（四）战略转型压力大河南省农村人口基数大，大部分县区经济欠发达，多数城镇规模偏小，发展缓慢，生态治理欠账多，新型工业化与农业现代化水平不高，人口高等教育占比较低，金融市场化运作不成熟，新型城镇化所需的资金筹措手段少，融资渠道缺口大。当前，河南省能源生产、消费依然以煤炭为主，碳排放基础量居高不下，二氧化碳排放量居全国第四，而其能源消费约占全国能源消费总量的4.9，位居全国第五。此外，新型城镇化所倡导的绿色经济产业发展相对滞后，且生态环境形势严峻。在新型城镇化战略转型升级过程中，要想实现“双碳”目标，河南省面临着不小的挑战。三、“双碳”目标下河南省新型城镇化建设路径（一）加强领导，完善机制在推进河南省新型城镇化建设的过程中实现“双碳”目标面临多方面的压力，需要政府的强力干预和全社会的共同努力才能实现。要转变思路、超前规划、协同推进，坚定不移贯彻新发展理念，树立全周期管理理念，聚焦空间治理、社会治理、行政管理能力和人才队伍建设。要尽快健全法律、政策机制，建立全面、科学、独立、实用的新型城镇化发展水平指标体系并纳入382023 07政绩考核机制，研究制定河南省新型城镇化建设推进碳达峰碳中和工作方案，明确重点任务、责任分工，提出细化工作措施。深化户籍体制改革，完善土地流转制度，建立土地利用和利益分配机制，实现生产要素有序流动。健全社会矛盾综合治理机制，畅通群众的诉求表达、利益协调、权益保障通道，推进新型城镇化社会治安防控体系建设。创新“市场+政府”治理模式，加大市场参与和金融支持力度，开辟多元化投资渠道，营造规范的市场环境，吸引社会闲散资金参与城镇化建设，满足新型城镇化建设的资金筹措需求。（二）综合统筹，分层推进实现“双碳”目标不能急于求成，不能采取不顾实际照搬西方国家的做法，要认清河南省的城镇化建设还处于冲刺阶段，GDP的增长还不能与碳排放脱钩，民生的改善也需要持续稳定的城镇化发展。要坚持全省统筹，会商联审，强化顶层设计，充分发挥制度优势，实现自上而下的传导，从宏观与微观层面应对新型城镇化建设中的政策、技术问题，对规划编制、实施和管理、评估调整的全方位、全过程、全周期施策。围绕空间、能源结构、产业布局、生态格局等方面设立近期（2025年）、中期（20262035年）和远期（20362060年）阶段性目标，稳中有序处理好发展与减排、整体与局部、长远和短期目标的关系。此外，碳中和也不等于全行业碳排放为零，不能搞“齐步走”和“一刀切”，应根据各地的发展阶段和条件，基于各级各类城市的“双碳”发展模式、效能、结构及等级，构建布局合理、功能完备的城镇体系，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。明确城市群、都市圈、市、区、县“双碳”协同实施目标，因地制宜，分类施策，梯次有序推进各地区实现碳达峰，差异化制定省内各城市的减排目标与行动方案，推进新型城镇化发展的统筹及共治。（三）科技创新，优化转型“双碳”目标下的新型城镇化建设亟待推动规划建设管理的理念与技术创新，以科技创新为引领，进一步降低能源强度，优化现有能源结构。在新型城镇化的建设中，要充分发挥国内外及省内各高校、科研机构、工程技术中心和重点实验室、院士工作站的作用，加大绿色创新投入，突破一批关键性、颠覆性技术，特别是煤炭地下气化技术、中低成熟度页岩油和油页岩地下原位转化技术，推进绿色技术，特别是氢能与燃料电池、生物光伏发电、天基太阳能发电、光储智能微网、超级储能、可控核聚变、智慧能源互联网等技术攻关，加快科研专利成果就地转换、市场应用、推广示范。针对河南省目前能源消费结构中煤炭、石油依赖性强、传统能源消费比例较高的实际情况，通过“先立后减”的能源替代方式，加大节能减排和科技创新的力度。利用现有基础和优势，发展能耗低、污染少、技术含量高的新型能源产业，推动能源生产与消费结构革命性转型。加强产业结构调整，加快农业绿色化、现代化改进，构建高新工业技术产业链条，持续提升第三产业在产业结构中的比重，促进城镇经济向高质量、可循环转型升级，推动河南省新型城镇化高质量发展。四、“双碳”目标下河南省新型城镇化建设策略（一）人口方面人口是投资、产业、消费的核心载体，推进农村转移人口市民化是新型城镇化建设的根本任务。河南省新型城镇化建设首先要加快户籍制度改革，在平等自愿、强化服务、降低准入的原则下，在郑州、洛阳、新乡、济源等城市开设试点，在全省适时推广居住地登记户籍管理、迁移制度，缩小常住人口与户籍人口城镇化率差距。要完善社会保障体系，确保城镇基本公共