“双碳”战略下上海市规划管控策略探索——基于国际经验的分析研究.pdf

城市研究|71 Research on Shanghai Planning Management Strategy under the Carbon Emissions Peak and Carbon Neutrality:Based on Analysis of International Experiences“双碳”战略下上海市规划管控策略探索基于国际经验的分析研究谢湘雅 张 翀 XIE Xiangya,ZHANG Chong实现“双碳”是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，对国土空间规划体系建设提出新战略、新使命和新要求。上海市城市总体规划（20172035年）提出建设“更可持续的韧性生态之城”目标，纳入碳排放相关指标，在“两个维度、三个层次、四种类型”的国土空间规划体系下有序推进各项工作。聚焦规划管控体系，围绕“双碳”战略下“管什么”“如何管”的问题，对目前上海国土空间规划管控情况进行再审视，分析其中管控要素覆盖、各级规划传导，以及政策和技术支持等问题，借鉴国外面向碳中和规划经验，提出管控体系构建思路，针对规划管控内容、技术要点和实施保障等提出建议。To achieve carbon emissions peak and carbon neutrality implies a broad and profound transformation of the economic and social system,and it imposes new strategies,new missions,and new requirements on the territorial spatial planning system.Shanghai Master Plan 2017-2035 has set the goal of a more sustainable eco-city and incorporates carbon emission indicators,and relevant works progressed orderly under the territorial spatial planning system of two dimensions,three levels and four types.Focusing on what and how problems in the planning management system under the carbon emissions peak and carbon neutrality strategy,this paper reviews the current situation of Shanghai territorial spatial planning management and analyzes the control indicators,planning transmission and political and technical supports in it.After analyzing international planning experiences,ideas for planning management system construction and suggestions for planning management framework,key measures and implementation guarantees are proposed.“双碳”；规划管控；上海 carbon emissions peak and carbon neutrality;planning management;Shanghai文章编号 1673-8985（2023）03-0071-07 中图分类号 TU984 文献标志码 A DOI 10.11982/j.supr.20230310摘 要Abstract关 键 词Key words作者简介谢湘雅上海市城市规划设计研究院工程师，硕士，张 翀上海市城市规划设计研究院工程师，硕士0 引言2020年9月，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出，中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和（以下简称“双碳”）。作为目前全球年度碳排放量最大的国家，提出“双碳”目标是我国在新发展阶段实现高质量发展和生态文明建设的需要，也是积极应对全球气候变化和共同构建人与自然生命共同体的需要。2021年10月发布的中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见提出强化国家发展规划、国土空间规划、专项规划、区域规划和地方各级规划的支撑保障，对国土空间规划体系建设提出新使命和新要求。上海市城市总体规划（20172035年）（以下简称“上海2035”）提出建设“更可持续的韧性生态之城”目标，纳入碳排放总量与人均碳排放量峰值年、目标年碳排放总量较峰值削减比例等指标。“双碳”战略下，本文借鉴国外碳中和规划经验，审视目前上海市国土空间规划管控情况，并提出完善建议。1 研究背景1.1国土空间规划是实现“双碳”战略的关键途径中央财经委员会第九次会议指出“十四五”72|城市研究是碳达峰的关键期、窗口期，“双碳”战略需尽快从目标理念、理论架构走向切实行动。新时期国土空间规划落实生态文明要求，具有全域全要素管控、全过程实施监督、重大专项统筹和智能决策支持等特点和优势，能够为落实“双碳”战略发挥积极作用。与此同时，“双碳”战略带来的广泛而深刻的经济社会系统性变革也使得国土空间规划面临新的挑战。1.2规划管控体系是国土空间规划落实“双碳”战略的核心落实“双碳”战略，要明确国土空间规划“管什么”和“如何管”。我国低碳城市规划研究与实践分为3个层面：宏观层面为区域或城市规划，主要构建低碳指标体系，提出低碳发展策略；中观层面为片区或社区控制性详细规划或城市设计，除指标体系外，通过图则或导则进行管控，多为示范性探索；微观层面主要为地块或建筑设计1-5。总体来看，在重点管控领域、以指标为主的管控方式，以及技术方法的创新趋势上，目前已有一定共识，但管控要素和方式差异较大，实施路径有所不同，技术支持也略显薄弱，衔接新时期国土空间规划体系尚未形成具有一定普适性的管控架构。为落实“双碳”战略，当前规划管控的系统性、针对性及科学性有待提升。1.3“双碳”战略下对上海市规划管控进行审视和完善2017年，“上海2035”获国务院批复原则同意。规划提出至2025年碳排放总量与人均碳排放量达峰、至2035年碳排放总量较峰值减少5%，并按照“目标（指标）策略机制”逻辑框架建立了相应的空间发展策略。2020年，中共上海市委 上海市人民政府关于建立上海市国土空间规划体系并监督实施的意见对照中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见，构建了上海市国土空间规划体系，推进总规落实。“双碳”战略下，有必要对上海市国土空间规划管控情况进行全面审视和完善，将减碳增汇目标理念全面、深度融入规划。2 上海市低碳城市规划管控现状特征与问题2.1上海市低碳城市规划建设历程上海市低碳城市规划建设可追溯至21世纪初的新能源建设和节能减排工作，自“十五”规划开始，经过“十一五”和“十二五”的持续推进，相关的工作目标、行动方案和政策法规等已渐成体系。2008年初上海成为世界自然基金会与我国建设部联合确定的“低碳城市”试点之一，2011年启动虹桥商务区等首批8个低碳发展实践区试点。2011年，上海市碳排放总量达到阶段性峰值2.2亿t后缓慢回落，目前稳定在2亿t，并且实现了碳排放与GDP的逐步脱钩。尽管能源结构绿色化是碳排放总量下降的根本原因6，但低碳城市规划建设是一个复杂的系统工程，上海在城市宏观层面和产业、交通、建筑等若干领域都采取了积极行动。2017年发布的“上海2035”将绿色低碳理念融入城市总体规划中，提出多个领域的低碳策略与指标，全面推动低碳城市发展。2.2新时期上海市国土空间规划体系概况上海市国土空间规划体系由规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系构成。上海目前已形成较为成熟的国土空间规划编制审批体系，即“两个维度（空间维度、时间维度）、三个层次（总体规划层次、单元规划层次、详细规划层次）、四种类型（总体规划、单元规划、详细规划、专项规划）”7。“上海2035”建立与发展目标相对应的各类空间发展策略，并通过“总体规划单元规划详细规划”层级清晰的规划体系，形成了健全的规划传导机制，在实施过程中也已经构建了“监测评估维护”的规划管理闭环。以总规为指引，上海市各级各类国土空间规划编制工作正在有序开展（见表1）。实施监督体系主要依托国土空间用途管制制度，依据详细规划通过各类行政许可来实现，目前仍在逐步完善。法规政策体系和技术标准体系主要围绕和支撑规划编制及实施监督，目前上海已经形成相应的技术要求、操作规程、成果规范，以及特定地区或专业条线的相关技术文件和法规政策。2.3“双碳”战略下上海市国土空间规划管控现状分析从“双碳”战略视角出发，结合碳排放核算权威的温室气体清单统计体系，对其中的核算项进行梳理，基于碳排碳汇的产生机理和国土空间载体，将对国土空间规划管控的分析聚焦在空间格局、综合交通、能源、资源利用和生态与农业5个重点领域877，并筛选相关的管控要素（见图1）。在此基础上，对目前上海市3个层次规划的管控情况进行系统性梳理（见表2），重点关注规划管控要素是否全面覆盖，管控要求是否逐层传导，管控方式是否准确有效，实施路径是否得到保障。（1）碳排放整体管控。“上海2035”将“目标年碳排放总量较峰值削减比例”作为核心指标，在区总规中要求明确各区降低碳排放的目标和原则，对碳排放总量形成管控。然而在总规和单元规划层次中，虽然要求编制环境影表1 上海市各级各类规划及相关技术标准Tab.1 Different levels of planning and related technical standards of Shanghai资料来源：笔者自制。维度规划名称主要技术标准时间维度 国土空间近期规划空间维度总体规划“上海2035”；浦东新区和郊区各区总体规划暨土地利用总体规划；专项规划（总体规划层次）浦东新区和郊区各区总体规划暨土地利用总体规划编制技术要求和成果规范（试行）单元规划主城区单元规划；新市镇总体规划上海市主城区单元规划编制技术要求和成果规范（试行）上海市新市镇国土空间总体规划（含近期重点公共基础设施专项规划）编制技术要求和成果规范（试行）详细规划控制性详细规划（含城市更新）；专项规划（详细规划层次）上海市控制性详细规划技术准则 上海市郊野单元（村庄）规划编制技术要求和成果规范 上海市村庄布局规划成果规范 上海市专项规划（详细规划层次）编制技术要求和成果规范 等城市研究|73 响报告，但主要还是针对水、气、土、声等传统环境要素，并未涉及碳排放相关内容。因此，目前上海在“减碳增汇”整体管控层面，管控方式有待进一步充实。（2）空间格局领域。建设用地规模、公共中心体系规划内容等在总体规划层次和单元规划层次得到充分的纵向传导。通过策略指引以及指标和图面管控，各层级规划的管控要素和管控方式都体现了以TOD为导向的城市集约布局策略以及对于职住关系的关注。其中单元规划中特别要求开展职住专题研究，以此为依据进行用地结构和布局调整。空间混合布局作为“双碳”目标下空间规划的重要手段，在总体规划和单元规划层次都提出引导性策略，在控规层面的落实除了对功能混合比例的要求之外，其他方面还有待进一步加强。（3）综合交通领域。目前，在各级规划中已经体现了绿色交通的理念，并在各个层次提出相应的策略。但部分管控要素尚不完善，对于货运交通、对外交通的低碳发展引导不足。“上海2035”提出为新能源汽车、无人驾驶等新技术发展创造条件，但针对清洁能源交通工具推广带来的绿色交通基础设施的布局和建设需求，未