《巴黎协定》国际碳市场法律机制的内涵、路径与应对.pdf

碳市场是气候变化问题经济化的反映，为全球应对气候变化提供了经济激励与排放效应的双重工具。2015 年 巴黎协定（以下简称“协定”）第6.1条至6.7条确立了后巴黎时代国际碳市场规则的基本框架。和1997年 京都议定书中发达国家主导的碳市场不同，巴黎碳市场法律机制不仅要考虑所有缔约方之间开展合作减排的现实需求，还要探索新旧碳市场规则的平稳过渡和不同层级碳市场实践的有效链接。2021年联合国气候变化框架公约 第26次缔约方大会通过了 格拉斯哥气候协议（以下简称“协议”）。该协议解决了协定第6.1至6.3条有关“自愿性减缓成果国际转让”的合作方法及模式，明确了协定第6.4至6.7条有关“碳信用”的准入、运行和监管规则。作为协定缔约方碳交易的法律平台，协议确立的一揽子规则不仅可能成为各国国内碳交易的绿色标准，还为进一步推动国家间开展碳市场合作与全球绿色低碳转型提供法律保障。我国在2021年7月16日正式启动了国内碳排放权上线交易。在逐步推进国内碳市场发展的过程中，注重国内和国际碳市场机制的协调发展不仅事关我国实现“碳达峰碳中和”的目标，也是我国开展气候变化国际履约的重要课题之一。在此背景下，本文从国际法的视角，探讨协议确立的碳市场机制的内涵与路径，分析两类碳收稿日期：2022-06-02本刊网址 在线期刊：http：/ 普朗克比较公法与国际法研究所博士后，E-mail：jihua_。巴黎协定 国际碳市场法律机制的内涵、路径与应对季华（外交学院 国际法系，北京 100037）摘要：2021年格拉斯哥气候协议确立了后巴黎时代国际碳市场法律机制的内涵与路径，填补了巴黎协定 第6条有关“减缓成果国际转让，ITMOs”与“集中化碳信用机制，A6.4ER”在实施要件与治理结构方面的空白。ITMOs与A6.4ER是涵盖一切合作方法的国际碳市场机制。ITMOs是缔约方开展任何形式碳减排合作的框架，包括科学的核算规则与缔约方报告机制。A6.4ER是条约机构监督下的有关碳信用的准入、运行与监管机制。巴黎碳市场法律机制遵循“目标双重性”“市场强制性”与“结构混合性”路径模式的同时，稀释了发达国家本应履行的绝对减排义务，忽视了自愿碳交易市场引起的“双重核算”风险，在寻求机制自生性的同时，弱化了碳市场报告机制和 巴黎协定 遵守机制的协同性。我国在气候谈判中坚持缔约方准入公平理念，在推进国际履约信息标准化建设的同时应尽快重启自愿性减排成果的国内与国际实施。关键词：巴黎碳市场；减缓成果国际转让；碳信用；巴黎协定；气候变化中图分类号：D813.7文章标志码：A文章编号：1006-6152（2023）04-0104-09DOI：10.16388/42-1843/c.2023.04.011第 42 卷第 4 期2023 年 8 月江汉学术Jianghan AcademicVol.42No.4Aug，20231042023 年第 4 期季华：巴黎协定 国际碳市场法律机制的内涵、路径与应对交易的规则、模式及相互间关系，并指出巴黎碳市场法律机制遵循“目标双重性”“市场强制性”与“结构混合性”的路径。此外，本文从合法性与有效性角度讨论了巴黎碳市场机制存在着“合法性”“双重核算”与“评审机制”三方面的制度缺陷或风险，并对我国如何应对国际碳市场与国际履约提出相关建议。一、巴黎国际碳市场法律机制的产生国际性的碳市场法律机制自2005年开始启动。就国际法而言，第一个将碳市场机制具体化的国际条约为1997年 京都议定书。该议定书第 6、12及 17条分别确立了“联合履约机制，JI”“清洁发展机制，CDM”和“碳排放交易机制，ET”。京都三类碳市场机制的设立目的是激励发达国家履行量化减排义务。随着协定要求发展中国家和发达国家共同承担减排义务、区域与部分国家碳市场的发展以及京都碳市场的日渐式微，建立具有广泛主体包容性及可持续的协同合作减排法律机制成为多数缔约方的共识。（一）减排义务的普遍性要求协定区别于 1992 年 联合国气候变化框架公约 及 1997年 京都议定书 的显著特征是传统二元责任区分的法律机制发达国家的单独减排义务被放弃，取而代之的是发展中国家和发达国家一同承担减排的国际法义务。京都议定书 三类灵活机制所建立的法律基础是发达国家承担的量化减排义务，因此，京都机制呈现的是发达国家纯粹性或主导性。比如，JI和 ET 仅发生在发达国家之间；CDM 虽发生在发展中国家，但由发达国家主导，它产生的排放抵消（offsetting）用于发达国家履约。协定将普遍减排义务这一实质要求和“国家自主贡献”（NationallyDetermined Contributions，NDC）程 序 要 求 相 结合，即各缔约方应依据自身确定的 NDC 加快推进脱碳减碳的目标。在这一实施主体要求下，碳市场的主体显然不能仅由某一类缔约方主导，至少在规则层面上应该如此。（二）多元碳交易市场运作的成熟基础虽然国际碳市场呈现层级化和分散化，但多元市场十几年来的运作为验证和检视不同碳市场的链接和统一提供了实践基础。首先，作为全球第一个非自愿性碳市场，京都碳市场按照发达国家两个承诺期分段实施。以第一承诺期（20082012年）实施效果来看，京都碳市场共产生43亿个分配数量单位（Assigned Amount Units，AAUs）和1.8亿吨核证减排量（Certified Emission Reduction，CERs）。其次，欧盟在京都碳市场机制的履行过程中，实施行业减排贸易机制的新市场模式，并通过“欧盟排放交易机制，EU-ETS”建立了目前全球最大的区域碳交易市场。此外，欧盟成员国以外的国家也与之建立链接机制。最后，越来越多的企业出于利润、履约或社会责任等目的开展的“自愿碳市场”丰富了碳市场的形式。根据国际碳行动伙伴组织（International Carbon Action Partnership，ICAP）发布的 全球排放交易2022 年度报告，共 1 个超国家机构、8 个国家、19个省或州与6个城市四级的碳市场机制，交易量已经占据全球17%的温室气体排放。（三）日渐式微的京都碳市场京都碳市场是 京都议定书 的核心机制。该议定书附件 B确定的负有量化减排义务的缔约方，可通过联合减排或者向发展中国家缔约方开展清洁项目获得可用于交易的碳信用的方式来达到履约的目的。在 京都议定书 第一个承诺期内，京都碳市场的运作比较成功。比如，CDM 产生的碳信用价格一度达到每吨 25欧元，登记的清洁项目也达到 6600 个。由于发达国家不愿继续承担单独的减排义务，加上加拿大等发达国家先后退出议定书，缔约方一直未在2012年之前就第二个承诺期达成协议。自2012年欧盟出台了规定禁止将京都碳信用成果纳入其碳排放交易机制后，京都成果在国际碳市场上的吸引力大幅降低，并在同年降至每吨0.5欧元，一度接近破产的危险。在美国和发展中国家的投资者拥有大量的碳信用的情况下，京都碳市场105江汉学术总第 42 卷得到扶持并于 2013 年进入缓慢恢复期，但碳价始终徘徊在每吨 1 至 2 欧元左右。随着包括中国、墨西哥和南非在内的发展中国家已完成或逐步完成国内碳市场的建设，碳市场主体在全球布局上将有新一轮的调整。巴黎碳市场机制完善后，原本单纯由发达国家主导的京都碳市场在其成果有限接入巴黎机制后必将进入清场阶段。二、巴黎国际碳市场法律机制的内涵巴黎国际碳市场机制分为两个部分：“减缓成果国际转让机制，ITMOs”（第 6.1 条至 6.3 条）和“A6.4ER 机制”（第 6.4 条至 6.7 条）。ITMOs是缔约方授权基础下相互间开展合作的国际框架，各方可在该框架下开展任何形式的国际碳交易合作。“A6.4ER 机制”则是条约机构监督下的集中减排机制。1两者在目标、性质和内容方面有着各自特点，且相互间存在联系。（一）ITMOs的目标、特点与内容1.目标与特点ITMOs 机制有三大目的：合作实施 NDC，促进可持续发展以及保证环境整体性与透明性。其中，合作实施 NDC 是该机制的主要目标2。和条约规定不同，ITMOs机制也允许NDC范围以外的减排量纳入到本机制中。因此，ITMOs是一切碳交易的合作机制，并呈现“自愿性”“平台型”与“框架性”这三大特点。首先，ITMOs是自愿性碳交易机制，缔约方有选择是否参与的自由与权利。其次，ITMOs是一个碳交易平台，缔约方之间可在该平台就碳减排量、信用或缔约方同意的形式进行买卖。最后，ITMOs是一个框架性机制，条约不会明确规定明细的碳交易规则，交易各方不能仅靠ITMOs确立的准入、实施和审查规则就可以进行碳交易，还需要达成双边或多边的合作协议以明确减排范围、交易对象、认证核查、国内监管等事项。2.准入与核算规则NDC 是 ITMOs 机制准入的必要条件。协议规定ITMOs的参与方必须满足“通报”与“授权”两大要求，即缔约方履行NDC通报及授权ITMOs作用于 NDC。因协议达成时间较晚，除韩国等极少数国家外，绝大多数国家目前没有满足授权要件。因此，授权要求可以通过事后声明的方式实现。碳交易产生的履约风险是缔约方将他方的减缓成果归于自我从而产生“双重核算”。为此，协议规定了“相应调整规则”（CorrespondingAdjustment，CA）。CA的基本逻辑是转让后的减缓成果不应被计入转让方，并产生减少全球净排放的效果。比如，A国将一定的减排量转让给B国后，则该减排量计入 B国同时不得计入 A国。若B国继续将该减排量的一部分转让给C国后，那么被转让的该部分计入C国，未被转让的剩余量仍计入B国，最终实现原本从A国转让出去的减排量在一次或多次流转后不会被视为三国均实现了减排效果。此外，基于 NDC 多样化及计量标准不同的事实，CA还就“目标年”“日期年”及“非温室气体计量”确立了初步的调节规则。因诸多技术性问题未解决，缔约方将通过协商谈判进行解释与澄清。3.报告与审议一旦缔约方间开展ITMOs后，多边环境条约的传统遵守机制的“报告审议追踪”将随之启动。协议要求启动及实施 ITMOs的缔约方提交三个阶段的报告，即“初始报告”“年度信息”及“常规报告”。为评价参与方实施 ITMOs的情况，技术专家将负责审议报告。技术专家的组成结构与数量目前没有确定。根据条约实践，技术专家应该是非正式的。此外，为合理有效管理信息，协议创设了“集中化核算和报告平台”（Centralized accounting and reporting platform）。该平台综合交易、报告与审议信息的登记、核查与更新的一切功能，由条约秘书处负责该平台的管理和维护。技术化的记录平台不仅减少参与方履约审查的复杂性，还避免参与方自行报告的前后矛盾，从而保证报告透明及准确一致。（二）A6.4ER机制的基本制度A6.4ER 是以一公吨二氧化碳当量为单位，向缔约方签发的用于计算其参与协定第6.4条减排活动获得的碳信用名称。A6.4ER机制为巴黎1062023 年第 4 期季华：巴黎协定 国际碳市场法律机制的内涵、路径与应对版的 CDM，具体分为“监管规则”“项目规则”与“链接与收益”。1.双重监管规则和 CDM 相同，A6.4ER机制存在国际与国内的双重并行监管。国际监管为两个层级：第一层级为协定缔约方会议，该会议是条约一切规则的最终决策机构。第二层级为12名专家组成的监督机构，该机构是 A6.4ER 机制最重要的常设性管理机构，主要负责规则的拟定、建议和实施。监督机构完全对缔约方会议负责。国内监管指的是东道国缔约方（host party）及其指定经营机构（Designed Operational Entities，DOE）。东道国负责选任DOE，向监督机构通报科学数据、申请项目批准及监测项目过程。DOE一般是东道国境内的独立评估与核查认证机构，是项目运行监督和核查的最高机构，主要负责审定项目的适格性并向监督机构申请正式注册以及核查项目的实际减排量，确认是否适当并向监督机构申请正式签发A6.4ER。东道国和DOE之间的分工是明确的，前者负责项目的事前